ADM 2021 150 - Soutien aux cas de rigueur COVID-19

ADM 150 / 2021

Présidente : Sylviane Liniger Odiet

Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier

Greffière : Carine Guenat

ARRET DU 11 juillet 2022

en la cause liée entre

A.________,

• représentée par Me ** Julien Broquet**, avocat à Neuchâtel,

recourante,

et

le Service de l’économie et de l’emploi (SEE), Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont,

intimé,

relative à la décision sur opposition de l’intimé du 29 septembre 2021.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A. A.________ (ci-après : la recourante) a déposé une demande de soutien aux cas de rigueur fédéral et cantonal (COVID-19) auprès du Service de l’économie et de l’emploi (ci-après : l’intimé) le 24 janvier 2021 (p. 1ss dossier intimé).

B. Par décision du 10 février 2021, l’intimé a accordé à la recourante une aide sous forme d’avance, pour 2020, d’un montant de CHF 95'753.50.

Cette aide donnera lieu à un décompte final après présentation des comptes 2020/2021. Sur cette base, l’avance sera convertie en contribution non remboursable ou en prêt (p. 6 dossier intimé).

À la suite de la remise des comptes 2020 de la recourante, l’intimé a considéré, par décision du 28 avril 2021, que l’avance octroyée suffisait à couvrir les charges incompressibles encourues durant l’année 2020 (p. 27 dossier intimé).

C. Par courrier du 26 mai 2021, la recourante s’est opposée à la décision du 28 avril 2021. Elle demande à avoir connaissance des détails du calcul de l’aide accordée et souhaite obtenir un nouveau rendez-vous afin que l’aide octroyée puisse être reconsidérée en tenant compte des problématiques spécifiques à sa situation (p. 56 dossier intimé).

D. Par décision sur opposition du 29 septembre 2021, l’intimé a rejeté l’opposition et confirmé sa décision du 28 avril 2021. Il explique que dans le calcul des charges incompressibles de la recourante, dont elle fait la liste, les amortissements comptables ne sont pas pris en compte (p. 68s. dossier intimé).

E. La recourante a interjeté recours contre cette décision le 29 octobre 2021. Elle conclut à ce qu’un « décompte précis et justifié » lui soit présenté. Elle fait valoir que les amortissements bancaires et la dépréciation de ses actifs roulants (autocars) doivent être pris en considération dans le calcul des charges incompressibles.

F. Par mémoire de réponse du 14 décembre 2021, l’intimé a conclu au rejet du recours, sous suite des frais. Il réitère que les amortissements comptables ne sont pas considérés comme charges incompressibles. En revanche, si certaines entreprises ont recours au leasing pour les équipements dont elles ont besoin, l’entreprise en question, non propriétaire du bien, doit alors généralement effectuer un paiement mensuel à la société de leasing, lequel constitue une charge fixe incompressible.

À l’appui de son mémoire, l’intimé a produit un tableau détaillé listant les différentes charges incompressibles au sens du dispositif de soutien pour les cas de rigueur (p. 73 dossier intimé).

G. La recourante a répliqué, par le biais de son mandataire, par courrier du 24 janvier 2022.

Sur la forme, elle invoque une violation de son droit d’être entendue, en ce sens que malgré ses demandes répétées, elle n’a pu prendre connaissance du détail des calculs opérés par l’intimé qu’à fin décembre 2021, une fois le tableau transmis par l’intimé à la Cour de céans. Sur le fond, elle considère, en substance, que les charges incompressibles ne sont pas le seul élément dont il faut tenir compte.

L’annexe 1 et 2 de l’ordonnance concernant les mesures de soutien aux entreprises jurassiennes en difficulté suite à l’épidémie de COVID-19 évoque non seulement la participation au financement des charges incompressibles mais également l’encouragement au maintien des activités économiques et des postes de travail. La recourante a ignoré ce deuxième objectif si bien qu’elle a violé le droit en vigueur. Quant à la notion de court terme introduite par l’intimé, elle ne ressort pas des ordonnances fédérale et cantonale applicables. Au contraire, au vu de l’art. 5 let. d à f de l’ordonnance concernant les mesures de soutien aux entreprises jurassiennes en difficultés suite à l’épidémie de COVID-19, le législateur prévoit également des aides pour soutien aux entreprises pour redéfinir leur modèle économique (let. d), soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité locale (let. e) et pack « mesures spécifiques » de la promotion économique (let. f). Il s’agit là d’une volonté de sauvegarde mais également de développement à plus long terme. La recourante fait aussi et surtout valoir que la prise en compte de l’amortissement comptable se justifie. Les ordonnances n’indiquent pas le contraire et il s’agit en l’occurrence d’autocars acquis avant le COVID-19 et pour lesquels la valeur se déprécie au fil du temps. Cette charge est donc réelle et ne peut pas être évitée. Refuser de la prendre en considération serait en outre contraire aux pratiques fiscales en vigueur, dans la mesure où une telle dépréciation d’actifs est imposée annuellement par le service des contributions. Par ailleurs, les cantons comme celui de Neuchâtel prend en compte cette dépréciation d’actifs (moyenne des amortissements des années précédentes) et la considère comme une charge incompressible. La recourante considère en outre que le fait de considérer la dépréciation d’un actif à l’aune de son seul financement, par leasing ou emprunt bancaire, crée une inégalité de traitement. De manière générale, l’interprétation des dispositions légales opérée par l’intimé est contraire à l’esprit du législateur. En conclusion, elle conteste le fait que l’amortissement sur véhicule n’a pas été pris en considération (CHF 19'000.-), ainsi que des dons à certaines associations (CHF 190.-), des frais de clientèle (CHF 1'312.55) et les impôts sur le bénéfice et capital (CHF 392.80). Il en va de même des bons faits au client lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-19 ou des voyages reportés mais d‘ores et déjà payés.

H. L’intimé a dupliqué par courrier du 9 février 2022.

Il explique que le droit d’être entendue de la recourante n’a pas été violé puisqu’elle s’est entretenue à plusieurs reprises avec l’un des collaborateurs de l’intimé. La méthode de calcul utilisée a par ailleurs été détaillée dans la décision sur opposition du 29 septembre 2021. En revanche, le détail de chaque poste des charges incompressibles a volontairement été écarté des décisions rendues afin de simplifier celles-ci au possible, dans la mesure où le délai pour la mise en œuvre du dispositif pour cas de rigueur a exigé des prises de décisions rapides et simples. Le maintien des activités économiques et des postes de travail est un objectif du dispositif de soutien aux cas de rigueur, mais le moyen pour l’atteindre ne va pas au-delà du financement des charges incompressibles.

Il précise également qu’à l’époque où le dispositif pour cas de rigueur est entré en vigueur, le 10 décembre 2020, le principe était de permettre à un maximum d’entreprises de passer un cap financier difficile qui devait être le plus court possible. Le but était de pallier un manque de liquidités passager. Il était impossible de prévoir, en avril 2021, au moment de la décision rendue, une telle évolution de la pandémie et de ses conséquences sur l’économie à plus long terme. Pour le reste, l’intimé répète, en substance, que les amortissements comptables ne peuvent pas pris en considération dans les charges incompressibles. Ce principe a été appliqué à toutes les entreprises jurassiennes, si bien que l’intimé n’a pas violé le principe de l’égalité de traitement.

I. La recourante s’est encore exprimée par courrier du 28 février 2022, dans lequel elle explique que les CHF 19'000.- (amortissement sur véhicule) écartés par l’intimé dans son calcul constituent non seulement des amortissements comptables et fiscaux mais également et surtout des amortissements effectifs, réels et concrets.

J. La recourante a produit un courrier de son organe de révision le 25 mars 2022 concernant les amortissements intervenus ces dernières années sur le principal actif de la société, à savoir le parc des véhicules de transport de personnes (autocars) ; la perte de valeur calculée sur une durée de vie de dix ans usuelle pour ce type de biens s’élève à CHF 129'000.-

K. Il sera revenu ci-après, en tant que de besoin, sur les autres éléments du dossier.

En droit :

1. La Cour administrative est compétente pour connaître de la présente affaire en vertu de l'art. 160 let. b Cpa.

Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux (art. 126, 127 et 121 al. 1 Cpa) par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 let. a Cpa), le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2. L’objet du litige porte sur le montant de l’aide allouée à la recourante pour l’année 2020 dans le cadre des mesures visant à remédier aux situations difficiles dans lesquelles se sont trouvées certaines entreprises en raison de la pandémie de COVID-19 (« cas de rigueur »). La recourante considère qu’un montant supplémentaire de CHF 20'895.35 doit encore lui être octroyé (amortissement sur véhicules : CHF 19'000.-, dons : CHF 190.-, frais de clientèle : CHF 1'312.55, impôts sur le bénéfice et capital : CHF 392.80).

3. La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue en soulevant n’avoir eu accès au tableau détaillé des calculs opérés par l’intimé qu’au moment de la réponse de l’intimé à son recours, soit à fin décembre 2021.

3.1 Le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst) est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références). Il doit permettre à l'intéressé de s'exprimer sur des éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 135 II 286 consid. 5.1; 133 I 270 consid. 3.1).. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse en saisir la portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 138 I 232 consid. 5.1 et les arrêts cités). Pour répondre à ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision; il n'est pas tenu de discuter tous les arguments soulevés par les parties, mais peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF 142 III 433 consid. 4.3.2 et les arrêts cités).

3.2 En l’occurrence, à la lecture de la décision attaquée, il apparaît que l’intimé a listé les charges incompressibles qu’il a pris en considération au sens du dispositif de soutien pour cas de rigueur, soit : charges de matériel pour CHF 214'891.15, charges de personnel pour CHF 258'870.-, frais d’exploitation pour CHF 91'762.35, frais généraux pour CHF 42'458.75, résultats financiers pour CHF 8'544.45 et charges extraordinaires pour CHF 6'398.50, soit un total de CHF 622'925.20 au 31 décembre 2020. Sur la base des revenus totaux 2020 de CHF 573'714.15, l’insuffisance de couverture de ces charges se montait CHF 49'211.-. Le dispositif cas de rigueur couvrant au maximum 80 % de cette insuffisance de couverture de charges, l’aide à fonds perdus octroyée est donc de CHF 39'369.-. Si l’intimé n’a pas, à ce moment-là, transmis le détail composant chaque catégorie de charges, il a précisé que les amortissements comptables ne pouvaient pas être pris en compte, dans la mesure où les soutiens pour cas de rigueur sont destinés uniquement à procurer aux entreprises des moyens financiers pour leur permettre de couvrir des charges financières impossibles à reporter et donc incompressibles à court terme. Ce soutien n’est pas destiné à la constitution de réserves pour des engagement financiers futurs. La recourante était dès lors en mesure de comprendre le calcul effectué et l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’intimé, de sorte que la recourante était en mesure d’attaquer cette dernière à bon escient.

3.3 Une éventuelle violation du droit d'être entendu – non établie en l'espèce – pourrait quoi qu'il en soit être considérée comme réparée dans le cadre de la procédure de recours. En effet, par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de celui-ci est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b). Tel est bien le cas en l'espèce. La recourante, assistée d’un avocat, a pu s’exprimer sur le tableau détaillé des calculs opérés par l’intimé et produit par ce dernier dans sa réponse du 14 décembre 2021, dans sa réplique du 24 janvier 2022 ainsi que dans les courriers qui ont suivi.

Par conséquent, aucune violation du droit d’être entendu ne peut être retenue et la décision attaquée n’a pas à être annulée pour ce motif.

4. Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 136 II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2).

Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 et les références). La liberté économique comprend également le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 37 consid. 8.2). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs, soient proportionnées et résultent du système lui-même ; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (TF 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.2 et les références).

La protection de l’égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l’arbitraire (art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une décision ou un arrêté est arbitraire lorsqu’il ne repose sur aucun motif sérieux et objectif ou n’a ni sens ni but (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 249 consid. 3.3 ; 131 I 1 consid. 4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1). Selon le Tribunal fédéral, l’inégalité de traitement apparaît comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 235 consid. 7.1 ; 129 I 1 consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; 125 I 1 consid. 2b.aa).

5. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; ATF 135 II 416 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; ATF 133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 II 1 consid. 4.2).

6.

6.1 En adoptant l’art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19 ; RS 818.102), les Chambres fédérales ont créé la base légale qui régit la participation de la Confédération aux mesures de soutien cantonales pour les cas de rigueur. Ces mesures visent à remédier aux situations difficiles qui découlent directement ou indirectement des décisions des autorités.

L’art. 12 al. 1 (dans sa teneur en vigueur dès le 2 septembre 2021) dispose notamment que la Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les conséquences des mesures ordonnées aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques.

L’art. 12 al. 1bis prévoit qu’il y a cas de rigueur au sens de l’al. 1 si le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise est inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes non couverts. La loi COVID-19 contient des lignes directrices concernant, par exemple, les critères d’éligibilité, la forme des aides pour les cas de rigueur ou la répartition des tâches visée entre la Confédération et les cantons.

Les détails sont réglés dans l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 du 25 septembre 2020 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020 [OMCR 20], RS 951.262 ; Rapport explicatif – Commentaires de l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19, Berne, 4 novembre 2020, p. 2, cf. www.seco.admin.ch/seco/fr/home.html, Le Seco, communiqués de presse 2020, Le Conseil fédéral entend fournir rapidement un soutien aux cantons pour les cas de rigueur et met en consultation l’ordonnance, Rapport explicatif).

6.2 L’art. 5 al. 1 de l’OMCR 20 (état au 19 juin 2021) prévoit en particulier que l’entreprise doit prouver au canton que son chiffre d’affaire 2020 est inférieur à 60% du chiffre d’affaire moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19. En application de l’art. 5a OMCR 2020, l’entreprise doit confirmer au canton que le recul du chiffre d’affaires entraîne d’importants coûts fixes non couverts.

L’OMCR 20 vise principalement à définir les conditions auxquelles la Confédération participe aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons décident librement s’il faut prendre des mesures pour les cas de rigueur et, le cas échéant, sous quelle forme. Cette liberté qu’ils ont souhaitée explicitement leur permet d’adapter lesdites mesures aux particularités cantonales.

Énoncés aux sections 2 et 3 de l’OMCR 20, où figurent les art. 5 et 5a OMCR 20, les critères d’éligibilité et ceux concernant le type et l’étendue des mesures sont des conditions minimales que les dispositions cantonales relatives aux cas de rigueur doivent remplir en vue d’une participation de la Confédération. Les cantons peuvent définir d’autres critères supplémentaires dans leur réglementation, en précisant par exemple les branches éligibles, la forme concrète des mesures pour les cas de rigueur ou la durée de ces dernières. Il leur incombe également de durcir ou de définir plus strictement le cas échéant les conditions minimales définies aux sections 2 et 3. Les conditions-cadres permettant d’adapter les mesures pour les cas de rigueur aux particularités cantonales sont ainsi mises en place, conformément à la requête des Chambres fédérales, qui entendaient laisser aux cantons une certaine marge dans l’appréciation de ces cas. Dans leur réglementation, les cantons peuvent prévoir des cautionnements, des garanties, des prêts ou des contributions à fonds perdu. Du point de vue de l’égalité de traitement (prévention de l’arbitraire étatique), ces dernières sont toutefois plus problématiques que des moyens financiers remboursables. Un plafond absolu relativement bas est donc fixé pour les contributions à fonds perdu accordées à chaque entreprise (Rapport explicatif, op. cit., p. 2). Afin de garantir une mise en œuvre simple et rapide et de maintenir les coûts de coordination et de contrôle des cantons aussi bas que possible, une seule forme d’aide pourra être accordée par entreprise ; cette dernière ne pourra donc pas recevoir simultanément des contributions à fonds perdu et un prêt (Rapport explicatif – op. cit., p. 6).

En vertu de la loi COVID-19 (compte tenu des modifications proposées par le Conseil fédéral dans son message du 18 novembre 2020), la Confédération participe aux dépenses des cantons liées aux cas de rigueur. Le montant maximum pris en charge par la Confédération sera ventilé entre les cantons selon une clé de répartition définie dans l’ordonnance (deux tiers en fonction du produit intérieur brut [PIB] cantonal et un tiers en fonction de la population résidante). Les cantons versent aux entreprises la totalité du montant alloué et le facturent rétroactivement à la Confédération (Rapport explicatif, op. cit., p. 3). Pour obtenir une aide, une entreprise devra prouver qu’elle était rentable et viable avant la survenance de l’épidémie de COVID-19 et qu’elle n’a pas droit aux aides financières que la Confédération destine spécifiquement à certains secteurs d’activité (notamment sport, culture, transports publics ; art. 4 OMCR).

6.3 L’ordonnance cantonale concernant les mesures de soutien aux entreprises jurassiennes en difficulté suite à l’épidémie de COVID-19 du 10 décembre 2020 (RSJU 901.811 ; ci-après : l’ordonnance cantonale) prévoit les mesures à disposition suivantes : a) soutien aux cas de rigueur « fédéral » ; b) soutien aux cas de rigueur « cantonal » ; c) soutien aux entreprises fermées sur décision des autorités cantonales ; d) soutien aux entreprises pour redéfinir leur modèle économique ; e) soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité économique locale ; f) pack « Mesures spécifiques de la promotion économique ; g) soutien aux entreprises pour les tâches administratives (art. 5 al. 1). Le détail est réglé en annexe, notamment : a) la forme que peuvent prendre les aides ; b) les objectifs visés par celles-ci ; c) les exigences à remplir pour les obtenir ; d) le plafond des aides ; e) le versement d’éventuelles avances (art. 5 al. 2). Il est attendu des requérants qu’ils recourent en priorité aux dispositifs généraux d’atténuation des pertes financières. Le cas échéant, il en est tenu compte dans l’établissement du montant de l’aide. Il est également tenu compte de toutes les autres aides financières octroyées par la Confédération et le canton en lien avec l’épidémie de COVID-19. La mesure de soutien aux cas de rigueur « cantonal » est subsidiaire par rapport à la mesure de soutien aux cas de rigueur « fédéral » (art. 6). L’annexe 1 de l’ordonnance cantonale - Soutien aux cas de rigueur « fédéral » – fixe deux objectifs, à savoir participer au financement des charges incompressibles non couvertes et encourager le maintien des activités économiques et des postes de travail. Les entreprises bénéficiaires sont celles dont le chiffre d’affaires 2020 a baissé de plus de 40 % par rapport au chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 en raison de la crise du COVID-19, dont les revenus ne suffisent plus à couvrir les charges incompressibles en raison de la crise du COVID-19 après que l’entreprise a pris toutes les mesures possibles, qui ont pris les mesures qui s’imposent pour protéger leurs liquidités et leur base de capital, qui n’ont pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19 (ces dernières n’incluent pas les indemnités RHT, les APG et les crédits visés par l’ordonnance fédérale du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19) et qui remplissent en outre toutes les autres exigences posées par l’arrêté du Parlement portant octroi d’un crédit supplémentaire destiné au soutien des entreprises jurassiennes (mesure COVID-19), par la présente ordonnance ainsi que par la loi COVID-19 et l’OMCR 20 (annexe 1, p. 7).

Parmi les différentes formes d’aides envisageables figurent les contributions non remboursables, soit maximum 20% du chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019. Ce maximum est porté à 30% pour les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’ordonnance fédérale sur les cas de rigueur lorsque leur chiffre d’affaires a reculé de plus de 70% par rapport au chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 (annexe 1, p. 8). Concernant les éléments financiers déterminants, il s’agit des chiffres d’affaires des années 2018 et suivantes, des bilans des années 2018 et suivantes, des charges incompressibles de l’année considérée, des revenus totaux de l’année considéré, des crédits COVID-19, des liquidités et du patrimoine de l’entreprise et de ses principaux ayants droit économiques (annexe 1, p. 9).

7. Au cas d’espèce, il s’agit de délimiter la notion de « charge incompressible » ou de « coûts fixes », en particulier de définir si l’amortissement sur véhicules, les dons, les frais de clientèle, l’impôt sur le bénéfice et capital ou encore les bons faits au client lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-19 doivent être considérés comme faisant partie des coûts fixes au sens de la législation susmentionnée.

7.1 Si l’art. 12 al. 1 de la loi Covid-19, entrée en vigueur le 26 septembre 2020, devenu l’art. 1bis dès le 19 décembre 2020, mentionne expressément la référence aux coûts fixes non couverts, le message du Conseil fédéral du 12 août 2020 (FF 2020 6363) n’en fait pas mention. Quant au message du 18 novembre 2020 (FF 2020 8514), il se limite à indiquer que la teneur de l’art. 12 al. 1 est reprise dans le nouvel al. 1bis. Le Conseil fédéral explique que le programme pour les cas de rigueur, fondé sur l’art. 12 de la loi COVID-19, doit être mis en œuvre rapidement par la Confédération et les cantons. Il s’agit de l’instrument le plus efficace pour atténuer de façon rapide et ciblée les conséquences négatives de l’épidémie de COVID-19 sur les entreprises durement touchées. Les cantons connaissent au mieux leurs propres structures économiques et sont par conséquent en mesure de juger quelles entreprises doivent être aidées (Message du Conseil fédéral du 18 novembre 2020 relatif aux modifications de la loi COVID-19 et de la loi sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19, FF 2020 8513).

7.2 Lors des délibérations au Conseil national les 1er, 15 et 16 décembre 2020 (cf. www.parlement.ch – Travail parlementaire – Curia Vista – Recherche avancée – numéro 20.084 – Délibérations), le Conseil national s’est repenché sur les conditions d'octroi de l'aide aux cas de rigueur. Le Conseil des Etats s’est finalement rallié au Conseil national : les coûts fixes non couverts seront pris en compte en plus de la situation patrimoniale, bien que « cette mesure sera difficile à calculer » selon Daniela Schneeberger. "Il ne faut pas seulement prendre en compte la baisse du chiffre d'affaires mais aussi les charges fixes, que ce soit les coûts de loyer, le frais de leasing ou les coûts d'assurance, des charges incompressibles", a plaidé Jacqueline Badran. "On s'achemine vers un confinement dur et dans les entreprises, les réserves fondent", a-t-elle poursuivi. Mais sa proposition de définir la liste des coûts fixes dans la loi a été rejetée par 111 voix contre 81. Pour Thomas Aeschi, c'est aux cantons de décider de cette question.

Le ministre des finances Ueli Maurer a également précisé que le Conseil fédéral pourra disposer de plus de souplesse pour décider des critères relatifs aux cas de rigueur. Il ne veut pas de définitions trop restrictives qui risqueraient de ralentir l'examen des demandes des entreprises en difficulté et le déblocage de l'argent. Ainsi, le législateur a volontairement renoncé à établir une liste des coûts fixes d’une entreprise et laissé le soin aux cantons de le faire. L’objectif est de laisser une marge de manœuvre aux cantons notamment quant aux conditions d’éligibilité des entreprises et que l’examen des demandes se fasse rapidement. Il s’agit de faire en sorte que les réserves de liquidités des entreprises soient suffisantes pour que ces dernières puissent faire face aux coûts engendrés par les charges incompressibles, soit les charges non reportables.

7.3 Dans l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale jurassienne, la liste des charges incompressibles établie par le canton comprend les loyers, les charges sociales, les assurances, les licences et abonnements, les contrats de location, leasings, les frais sur des engagements ne pouvant être annulés, les intérêts courants sur emprunts et les frais d’entretien courants. Il n’est pas fait mention de l’amortissement sur véhicules, ni des dons, des frais de clientèle, de l’impôt sur le bénéfice et capital ou encore des bons faits au client lorsqu’un voyage a été annulé en raison du COVID-19.

À titre de comparaison, dans le canton de Berne, sont considérés comme coûts fixes pour le calcul du soutien immédiat alloué aux petites et aux grandes entreprises tous les coûts indépendants du chiffre d’affaires, « sans les amortissements comptables », les salaires et les cotisations à l’AVS, à l’AI, aux APG et à l’AC (cf. art. 4 al. 1 de l’ordonnance cantonale du 18 décembre 2020 concernant les mesures destinées aux entreprises pour les cas de rigueur en lien avec l’épidémie de COVID-19, état au 27 septembre 2021, RSB 901.112). Dans le canton de Fribourg, l’ordonnance sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19, état au 31 août 2021) prévoit à son art. 13 al. 1a que seules les dépenses effectivement supportées sont prises en compte. L’art. 13 al. 2a ajoute que les amortissements sont exclus des coûts fixes. Bien qu’elle ne s’applique pas au cas d’espèce, l’art. 6 de l’ordonnance cas de rigueur 2022 fait mention de la « partie des charges non couverte ayant un impact direct sur les liquidités », ce qui n’est pas le cas des amortissements comptables et financiers, des provisions et des variations de valeurs.

7.4 Il n’est pas contesté qu’au fil du temps, les actifs roulants tels que les autocars de la recourante perdent de leur valeur. Toutefois, cette perte de valeur n’engendre pas de coûts effectifs et immédiats. Les coûts effectifs des autocars de la recourante sont les coûts directement générés par ceux-ci (essence, entretien [réparations], assurances). En revanche, les coûts de l’amortissement dus au temps qui passe n’ont aucune influence directe sur les réserves de liquidités de l’entreprise. Il s’agit là d’un amortissement comptable figurant dans la comptabilité de l’entreprise, qui a précisément pour but de tenir compte de la dépréciation d’un objet dans le temps.

Il s’agit de distinguer l’état des liquidités de la recourante de l’état de son bilan patrimonial dans lequel figure l’amortissement comptable.

7.5 La notion de « coûts fixes non couverts » figurant dans le texte de la loi COVID-19 et de l’OMCR 20 laisse certes une certaine marge d’interprétation. Toutefois, si l’on s’en remet aux discussions qui ont eu lieu lors des différents processus législatifs nécessaires à la mise en vigueur de ces deux textes de lois, l’on comprend que la volonté du législateur est de parer au manque de liquidités des entreprises. Seules les dépenses effectivement supportées sont prises en compte. Le but est d’aider les entreprises à maintenir leur réserve de liquidités afin de limiter de manière rapide et efficace les conséquences négatives de l’épidémie de COVID-19 sur les entreprises durement touchées.

La recourante ne saurait en outre se plaindre d’inégalité de traitement dans la mesure où le régime de soutien aux cas de rigueur a été appliqué de manière égalitaire à toutes les entreprises jurassiennes. Le critère de calcul pris en compte pour déterminer le montant du soutien accordé, à savoir celui du montant des charges incompressibles, a été appliqué à toutes les entreprises. Le fait de considérer la dépréciation d’un actif à l’aune de son seul financement, par leasing ou par emprunt bancaire, ne saurait constituer une violation de l’égalité de traitement. Il appartient aux cantons d’établir la liste des charges qu’il considère comme incompressibles. En l’occurrence, les contrats de leasing figurent dans la liste des charges incompressibles de l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale, contrairement aux amortissements bancaires. Jacqueline Badran (PS/ZH) en fait également mention comme charges fixes lors des délibérations de décembre 2020 (cf supra consid. 7.2). Cette appréciation ne fait pas fi de l’égalité de traitement par rapport à l’emprunt bancaire. Les tarifs de leasing sont généralement chers. Ils comprennent par exemple des frais administratifs et une surprime de risque. Durant la crise sanitaire, les sociétés de leasing n’ont généralement pas proposé de report des mensualités dues. Sous l’angle uniquement du calcul du montant de soutien aux cas de rigueur, une entreprise ayant recours à un emprunt pour financer un bien d’équipement sera certes « désavantagée » si sa banque accepte de reporter le paiement de l’amortissement ou des intérêts. Mais le modèle de l’emprunt comportera des avantages à plus long terme. L’entreprise qui recourt au leasing aura globalement des charges plus élevées qu’une entreprise qui emprunte pour financer ses équipements.

Au vu de ce qui précède, c’est sans violation du droit fédéral que l’intimé a, par décision du 29 septembre 2021, considéré que l’amortissement comptable en lien avec les actifs roulants de la recourante n’entrait pas dans la définition de coût fixes ou charges incompressibles puisqu’il n’a pas d’impact direct et immédiat sur les liquidités de l’entreprise.

7.6 Il en va de même des dons, des frais de clientèle, de l’impôt sur le bénéfice et le capital ou encore des bons de voyage faits au client lors d’annulation en raison du COVID-19. Ils ne figurent pas non plus dans la liste des charges incompressibles établie par l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale.

Les dons ne sauraient être considérés comme une charge dans la mesure où il s’agit d’une dépense à bien plaire et au seul bon vouloir de l’entreprise. Les frais de clientèle quant à eux (comme la publicité), bien qu’ils sont susceptibles d’aider à obtenir des mandats, ne sauraient être considérés comme indispensables. Ils sont en outre relativement variables. Il n’apparaît donc pas contraire au droit en vigueur de ne pas les considérer comme des « coûts fixes ». Quant à l’impôt sur le capital, il ne peut être admis comme étant une charge fixe puisqu’il peut en principe être reporté. Finalement, les bons de voyage ne constituent pas un coût dans la mesure où, bien que la prestation n’a pas été fournie, elle a déjà été payée à l’entreprise et n’a aucune incidence sur les liquidités de la recourante.

7.7 Quant à la violation présumée de l’ordonnance cantonale, en particulier de l’ignorance de l’un des deux objectifs fixés à l’annexe 1 (également encouragement au maintien des activités économiques et des postes de travail), il convient de préciser, à l’instar de l’intimé, que le moyen pour atteindre cet objectif ne va pas au-delà du financement des charges incompressibles.

Partant, l’intimé ne saurait se prévaloir non plus d’une violation du droit cantonal en vigueur.

8. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

9. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 219 Cpa). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à la recourante (art. 227 al. 1 Cpa), ni à l’intimé (art. 230 al. 1 Cpa).

PAR CES MOTIFS

LA COUR ADMINISTRATIVE

rejette

le recours ;

met

les frais de la procédure de recours, par CHF 1'000.-, à la charge de la recourante, à prélever sur son avance ;

n'alloue pas

de dépens ;

informe

les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;

ordonne

la notification du présent arrêt :

• à la recourante, par son mandataire, Me Julien Broquet, avocat à Neuchâtel ;

• à l’intimé, Service de l’économie et de l’emploi, Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont ;

• au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), Holzikofenweg 36, 3003 Berne.

Porrentruy, le 11 juillet 2022

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE

La présidente : La greffière :

Sylviane Liniger Odiet Carine Guenat

Communication concernant les moyens de recours :

*Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée. *

Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire* suisse** (art. 48 al. 1 LTF). *