ADM 156 / 2020
AJ 157 / 2020
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Jean Crevoisier et Nathalie Brahier
Greffière : Carine Guenat
ARRET DU 26 MARS 2021
en la cause liée entre
A.________,
recourant,
et
le Service de l'action sociale - secteur aide sociale, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l’intimé du 18 novembre 2020.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. A.________ (ci-après : le recourant) bénéficie de prestations de l’aide sociale depuis janvier 2016.
B. Par décision du 15 novembre 2019, le Service de l’action sociale (ci-après : l’intimé) a demandé au recourant le remboursement de la somme CHF 18'937.85, au motif notamment que l’intéressé a bénéficié de prêts de B.________ pour un montant de CHF 18’050.- entre le 29 janvier 2019 et le 8 octobre 2019, les 12 versements étant apparus sur les comptes bancaires du recourant. L’intimé précise que le recourant ne l’a pas informé de ces versements qui auraient dû être pris en compte dans les budgets d’aide sociale.
Par décision du même jour, l’intimé a ordonné au recourant de rembourser la somme de CHF 18'937.85 avant le 31 décembre 2020, montant qui sera complété par un intérêt au taux annuel de 5% dès cette date en cas de paiement ultérieur.
C. Le 13 décembre 2019, le recourant a formé opposition contre ces décisions et joint une reconnaissance de dette de CHF 18'050.- envers B.________, dans laquelle il s’engage à honorer cette somme dès qu’il sera revenu à meilleure fortune, mais au plus tard au 31 décembre 2022.
Par courrier du 20 novembre 2020, l’intimé a requis la production de différentes pièces du recourant.
Par décision du 20 novembre 2020, l’intimé a rendu une troisième décision dans laquelle elle exige le remboursement de la somme de CHF 42'700.- de la part du recourant. Ce montant correspond aux sommes que le recourant a touchées de B.________ du 29 mars 2016 au 27 décembre 2018.
D. Le 18 novembre 2020, l’intimé a rejeté l’opposition faite à l’encontre de ses décisions du 15 novembre 2020 et exigé le remboursement de la somme de CHF 18'937.85 de la part du recourant.
E. Par mémoire du 18 décembre 2020, le recourant a interjeté recours contre cette dernière décision concluant à son annulation en tant qu’elle n’octroie aucune prestation d’aide sociale pour le mois d’octobre 2019 et qu’elle exige le remboursement du montant de CHF 18'050.-, sous suite de frais et dépens.
Il conteste que l’art. 36 LASoc constitue une base légale suffisante pour demander le remboursement des prestations d’aide sociale, en raison de son caractère fiscal qui exige que l’obligation de rembourser soit définie de manière claire et précise l’objet du remboursement, ainsi que son mode de calcul. Il conteste également le fait que les prestations fournies par son amie doivent être remboursées, respectivement prises en compte dans le budget d’aide sociale, dans la mesure où il s’agit de prêts. Cela reviendrait à admettre que son amie se substitue à l’Etat pour garantir au recourant une vie décente, alors même qu’il s’agit d’une garantie constitutionnelle. Enfin, la décision se fonde sur les normes CSIAS, auquel renvoie l’arrêté du Gouvernement fixant les normes applicables en matière d’aide sociale. Le recourant conteste que ce renvoi constitue une base légale suffisante dont découle une obligation pour le recourant d’annoncer les prêts d’argent obtenus d’une personne tierce, qui entraîne ensuite, une obligation de remboursement.
Parallèlement à son recours, le recourant a déposé une requête d’assistance judiciaire pour la procédure de recours.
F. Dans son mémoire de réponse du 27 janvier 2021, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition, sous suite des frais et dépens, laissant la Cour administrative statuer ce que de droit sur la requête d’assistance judiciaire.
Il relève que les normes CSIAS visent précisément à garantir la sécurité juridique et l’égalité de traitement entre justiciables. Quant aux prestations litigieuses, l’intimé précise que, bien que la nature des versements soit discutable dans la mesure où il s’agit de montants conséquents qui sont versés chaque mois depuis plusieurs années, qu’aucun début de remboursement n’a jamais eu lieu et que l’amie en question est également la concubine du recourant, il n’en demeure pas moins que le recourant use de ces montants non-annoncés pour bénéficier d’une vie plus confortable que ce qu’il pourrait se permettre du seul point de vue de l’aide sociale. En vertu du principe de subsidiarité, l’aide sociale ne doit intervenir que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d’aide disponibles ne peuvent être obtenues à temps et dans une mesure suffisante, ce qui n’est pas le cas du recourant qui bénéficie d’un soutien volontaire de son amie.
G. Le 18 février 2021, le recourant a transmis sa note d’honoraires.
H. Il sera revenu sur les autres éléments du dossier en tant que besoin.
En droit :
1. Selon l’art. 73 de la loi sur l’action sociale (ci-après : LASoc ; RSJU 850.1), les décisions prises en application de celle-ci sont sujettes à opposition et à recours conformément aux dispositions du Code de procédure administrative en la matière (ci-après : Cpa; RSJU 175.1). La Cour administrative est compétente en vertu de l'art. 160 let. b Cpa.
Le recourant a manifestement qualité pour recourir. Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur la restitution par le recourant de prestations d’aide sociale à hauteur de CHF 18'050.-, suite aux versements effectués par son amie entre le 29 janvier 2019 et le 8 octobre 2019. Le recourant ne conteste pas le montant des paiements reçus de son amie, ni le fait qu’il ne les a pas annoncés à l’intimé. Seule est litigieuse la question de l’obligation du remboursement dudit montant à l’intimé.
3. Dans un premier grief de nature formelle qu’il convient d’examiner en premier lieu, le recourant se prévaut d’une violation de son droit d’être entendu dans la mesure où la motivation des décisions serait lacunaire. Le recourant ne motive pas plus en détail en quoi cette motivation serait lacunaire.
Quoi qu’en dise le recourant, la motivation de la décision sur opposition du 18 novembre 2020 de l’intimé est suffisante au regard des garanties offertes par le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.). Elle a permis au recourant de comprendre les motifs pour lesquels son opposition a été rejetée ainsi que de contester en toute connaissance de cause l'appréciation de l’intimé, comme en attestent au demeurant les griefs développés par le recourant à l'appui de son recours (ATF 143 III 65 consid. 5.2 et les arrêts cités ; TF 1C_274/2019 du 28 septembre 2020 consid. 5.3). Mal fondée, cette première critique est rejetée.
Quant au fait que le recourant se plaint que, depuis le mois de novembre 2019, il n’a pas reçu de décision formelle de suppression de son droit à des prestations d’aide sociale et n’a dès lors pas pu exercer son droit d’être entendu, cette suppression s’étant faite de facto, il convient de relever que ce point n’est pas l’objet du litige. Ce dernier est en effet circonscrit à la décision litigieuse portant sur le remboursement de prestations d’aide sociale. Dite décision ne porte pas sur la suppression du droit aux prestations sociales dès novembre 2019. En outre, on ne saurait retenir qu’il s’agisse ici d’un recours pour déni de justice, dans la mesure où, le recourant, assisté d’une mandataire professionnelle, n’a retenu aucune conclusion, ni motivation dans ce sens. Ce grief est ainsi rejeté.
4. Dans un second grief, le recourant soutient que la décision attaquée viole le principe de la légalité dans la mesure où la décision se fonde sur les normes CSIAS et que la disposition qui prévoit l’obligation de rembourser doit définir de manière claire et précise l’objet du remboursement. Il conteste que le renvoi aux normes CSIAS par un arrêté du Gouvernement constitue une base légale suffisante dont découle une obligation pour le recourant d’annoncer les prêts d’argent obtenus d’une personne tierce et en suite une obligation de remboursement au sens de l’art. 36 LASoc.
4.1 Selon l’art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Comme l'a précisé le Tribunal fédéral, ce droit fondamental ne comprend qu'un minimum, c'est-à-dire les moyens indispensables dans une situation de détresse, conçus comme une aide pour faire face à l'urgence et assurer la survie (ATF 130 I 71 = JdT 2005 I 377 consid. 4.1). Le droit constitutionnel fédéral ne garantit que le principe du droit à des conditions minimales d’existence et laisse au législateur fédéral, cantonal ou communal, le soin d'en fixer la nature et les modalités (ATF 137 I 113 consid. 3.1 ; TF 2P.196/2002 du 3 décembre 2002 consid. 4.1).
4.2 Dans le canton du Jura, l’action sociale comprend l’ensemble des mesures (information et prévention, aide personnelle ou matérielle, insertion, soutien à des institutions publiques ou privées) dispensées par l’Etat, les communes et d’autres institutions publiques ou privées pour venir en aide aux personnes en proie à des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins essentiels (art. 3 LASoc).
Une personne est dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou ne peut, par ses propres moyens, subvenir d’une manière suffisante ou à temps à son entretien ou à celui des personnes dont elle a la charge (art. 5 al. 2 LASoc). L’aide sociale est subsidiaire aux prestations découlant du droit de la famille ainsi qu’aux prestations des assurances sociales et autres prestations sociales fédérales, cantonales et communales. Elle est accordée à titre de complément en cas d’insuffisance des autres catégories de prestations (art. 7 LASoc). L’article 5 de l’ordonnance sur l’action sociale (ci-après : OASoc ; RSJU 850.111) précise que le bénéficiaire de prestations sociales doit entreprendre tout ce qui est possible en vue d’améliorer son autonomie financière et sociale et de réduire son besoin d’aide. Les directives de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (ci-après : normes CSIAS) vont dans le même sens. L’aide sociale reste subsidiaire par rapport aux autres sources de revenus provenant de l’effort personnel consenti par la personne dans le besoin, à savoir l’utilisation de son revenu et de sa fortune disponibles, par rapport aux prestations légales de tiers ainsi que par rapport aux prestations volontaires de tiers. Le principe de la subsidiarité implique que l’aide sociale représente le seul moyen d’éliminer une situation d’indigence dont le bénéficiaire n’est pas responsable (normes CSIAS A.4-1 ; TF 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1). L’aide sociale est notamment subsidiaire par rapport aux prestations volontaires de tiers effectuées sans engagement juridique parmi lesquelles figure les prestations volontaires de proches effectivement versées (Wolffers, Fondements du droit de l’aide sociale, 1995, p. 77 et 79).
4.3 Le principe de l'individualisation oblige l'autorité à fournir une aide sociale selon les particularités et les besoins du cas d'espèce. C’est une idée directrice caractéristique de l'aide sociale. Par ce principe, l'aide sociale se distingue en particulier de l'assurance sociale avec ses prestations typées et largement prédéterminées dans leur montant, qui sont fournies indépendamment des besoins réels. Le besoin sera déterminé de manière individuelle d'une part, et on adaptera d'autre part la nature et l'étendue de l'aide à la situation concrète. Le principe de l'individualisation oblige tout d'abord l'autorité à se renseigner clairement sur l'origine de la situation d'indigence. L'ampleur de l'aide sociale tiendra compte des besoins individuels. En ce qui concerne l'aide matérielle, le principe d'individualisation entre ainsi périodiquement en conflit avec les directives en matière d'aide sociale appliquées dans la pratique qui prévoient des forfaits. Ces directives sur l'aide sociale relativisent ainsi le principe de l'individualisation dans le domaine de l'aide économique, sans le supprimer pour autant. Le principe de l'individualisation oblige l'autorité à déroger aux directives dans certains cas isolés, lorsqu'une raison suffisante le justifie (Félix Wolffers, op.cit, p. 79ss).
4.4 L’aide matérielle vise à garantir le minimum vital social des personnes dans le besoin (art 15 LASoc). Elle intervient notamment sous forme de prestations en espèces ou en nature, en fonction de l’intérêt du bénéficiaire ou de ses ayants droit (art. 16 let. a LASoc). Selon l’art. 27 LASoc, le Gouvernement définit par voie d’arrêté les normes de calculs applicables.
Se fondant sur cette délégation de compétences, le Gouvernement a adopté l’arrêté fixant les normes applicables en matière d’aide sociale (RSJU 850.111.1). S’agissant des revenus, l’art. 27 de l’arrêté stipule que les parents et les enfants mineurs vivant en communauté domestique forment une unité d’assistance dont l’ensemble des revenus et la fortune sont pris en considération dans le calcul du budget de l’aide matérielle. L’art. 41 de l’arrêté prévoit que les normes CSIAS font référence pour les situations non réglées par l’arrêté fixant les normes applicables en matière d'aide sociale (ci-après : l'arrêté ; RSJU 850.111.1).
4.5 Les normes CSIAS tendent à assurer aux bénéficiaires non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien du ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active sociale, en favorisant la responsabilité de soi et l'effort personnel. Bien qu'elles ne présentent pas le caractère de normes juridiques, elles jouent un rôle important en pratique. Elles constituent des normes de référence adéquates pour la détermination de l'aide sociale qui est nécessaire pour assurer le minimum social. Elles visent à garantir la sécurité juridique et l'égalité de traitement entre justiciables. Elles évitent que les personnes soutenues déplacent leur domicile en fonction de considérations liées aux divergences de réglementations en ce domaine ou que certaines communes tentent de se décharger de leurs obligations en incitant indirectement les personnes assistées à déménager dans des communes réputées plus avantageuses pour les intéressés. Une interprétation du droit cantonal fondée sur ces normes ne saurait donc sans plus être taxée d'arbitraire. Eu égard au principe de l'individualisation de l'aide sociale, elles n'ont cependant pas de portée contraignante (ATF 136 I 129 consid. 6.4 et les références). Dans le canton du Jura, l'art. 41 de l'arrêté précité prévoit que les normes CSIAS font référence pour les situations non réglées dans le présent arrêté. Ces normes sont donc applicables à titre de droit cantonal supplétif (ATF 136 I 129 consid. 8.1). Selon le Tribunal fédéral, les normes CSIAS sont largement reconnues par la doctrine et la jurisprudence comme instrument servant à l'interprétation ou au comblement de lacunes (voir par ex. ATF 141 V 688 consid. 4.2.4 ; 136 I 129 consid. 3 ; TF 2C_375/2014 du 4 février 2015 consid. 3.2).
4.6 La personne qui demande ou reçoit une aide doit fournir des renseignements complets et véridiques sur sa situation à l’autorité ou à l’organisme chargé de l’aide sociale et lui donner la possibilité de prendre des informations à son sujet, sous peine de refus total ou partiel des prestations. De plus, le bénéficiaire d’une aide matérielle est tenu de signaler sans délai à l’autorité d’aide sociale tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations (art. 9 LASoc et également 3 OASoc, RSJU 850.111). Il doit en particulier déclarer correctement toutes les prestations perçues à l’aide sociale. Il s’agit de l’expression de son devoir général d’informer et de signaler (CSIAS A.4.1 ch.5).
4.7 A teneur de l’art. 36 al. 1 let. b LASoc, l’aide matérielle fournie aux personnes majeures est remboursable lorsque l’aide a été obtenue indûment, à la suite d’indications fausses ou incomplètes.
Les prestations sujettes à remboursement ne produisent pas d’intérêts, sauf si l’aide a été obtenue indûment ou si l’intéressé ne respecte pas les conditions prévues, contrairement à son engagement (art. 37 LASoc).
4.8 En l’espèce, contrairement aux allégués du recours, c’est l’art. 36 al. 1 let. b LASoc qui constitue la base légale idoine pour demander le remboursement des montants d’aide sociale perçus par le recourant qui n’a pas déclaré les prêts obtenus de son amie et non pas les normes CSIAS. Or, comme l’exige la jurisprudence (ADM 16/2017 du 3 août 2017 consid. 3.1 et 3.2 consultable sur https://jurisprudence.jura.ch et les références citées), cette disposition définit de manière suffisamment précise et claire l’objet du remboursement, à savoir les montants d’aide sociale obtenus indûment à la suite d’indications fausses ou incomplètes. Elle figure en outre dans une loi au sens formel tout comme l’obligation pour les bénéficiaires de l’aide sociale de fournir des renseignements véridiques et complets sur leur situation (art. 9 LASoc). Ces deux dispositions définissent de manière suffisamment précise et claire d’une part l’obligation incombant au bénéficiaire de l’aide sociale de fournir des renseignements complets sur sa situation et, d’autre part, son corollaire, à savoir l’obligation de rembourser en cas d’indications incomplètes, étant précisé que la loi stipule que c’est l’aide obtenue qui est remboursable. Le recourant ne saurait être suivi lorsqu’il semble alléguer que la loi ne définit pas de manière précise sur quoi le remboursement doit porter. En effet, en matière d'aide sociale, l'exigence de précision de la règle se heurte généralement à des difficultés particulières en raison de la diversité des situations personnelles, familiales et économiques envisageables, ainsi que des montants d'aide qui doivent être accordés en fonction de ces spécificités et de la situation sociale et économique des bénéficiaires. Le plus souvent, les lois (au sens formel) cantonales contiennent des principes généraux et renvoient pour le surplus à l'adoption de règles de rang inférieur. Il n'est pas rare en outre que la loi contienne un renvoi (dynamique) aux directives "Aide sociale: concepts et normes de calcul" de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), largement reconnues par la doctrine et la jurisprudence (ATF 141 V 688 consid. 4.2.4 et la jurisprudence citée). Dès lors en tant que la loi exige que le recourant fournisse des informations complètes sur sa situation financière, ce qui comprend à l’évidence toutes les ressources dont il bénéficie, et en tant qu’elle prévoit l’obligation de restituer l’aide perçue en cas d’indications fausses ou incomplètes, on ne voit pas en quoi le principe de la légalité serait violé, dès lors qu’en matière d’aide sociale, le principe de la densité normative n’est pas soumis à des exigences élevées au point de définir dans une base légale formelle toutes les situations susceptibles d’être prises en compte dans la situation financière du bénéficiaire (dans ce sens ATF 141 V 688 précité consid. 4.2.6).
4.9 Le principe de subsidiarité est expressément prévu à l’art. 7 LASoc (cf. consid. 4.2). A ce titre les prestations de l’aide sociale ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins, si elle ne reçoit pas d’aide d’un tiers ou si elle n’a pas été accordée en temps voulu. L’aide sociale est notamment subsidiaire vis-à-vis des prestations volontaires de tiers, respectivement des proches, versées sans engagement juridique (Félix Wolffers, op.cit. p. 77 et 79).
Selon les normes CSIAS, les contributions volontaires de tiers font partie des ressources financières à prendre en compte dans le calcul des prestations financières de l’aide sociale sauf exceptions admises (normes CSIAS D.1). La non-prise en compte exceptionnelle relève de l’appréciation de l’organisme d’aide sociale. Des exceptions quant à la non-prise en compte sont recommandées lorsque les prestations sont d’un montant modeste et fournies expressément en complément des prestations d’aide sociale. Il s’agit par exemple de cadeaux occasionnels d’un montant approprié (Alexander Suter, Comment tenir compte des prestations volontaires de tiers ?, in ZESO 2020 p. 6). Dans un arrêt de 2014, le Tribunal fédéral a admis le remboursement de l’aide sociale du fait de prêts contractés par le bénéficiaire pour acheter une voiture (TF 8C_64/2014 du 21 mai 2014 consid. 3.2).
Au cas particulier, il ressort du dossier que les montants versés par l’amie du recourant en 2019 et oscillant mensuellement entre CHF 400.- et CHF 2'150.- sont réguliers et conséquents. En tant que prêts, ils doivent être considérés comme des prestations volontaires de tiers, dès lors qu’ils ne se fondent sur aucune obligation légale. En outre, ils dépassent très largement ce qui pourrait être usuellement admis et ne sauraient être qualifiés de cadeaux occasionnels. Pour le surplus, il ressort des considérants qui précèdent que les normes CSIAS, en tant que droit cantonal supplétif, constituent une base légale suffisante pour la prise en compte de ces montants. Quant à l’obligation de les annoncer par le recourant à l’intimé, dite obligation découle de l’art. 9 LASoc précité qui oblige le bénéficiaire à indiquer de manière complète sa situation. En ne mentionnant pas les montants reçus de son amie, partant en donnant des renseignements incomplets sur sa situation, le recourant a violé l’obligation légale lui incombant et est dès lors soumis au remboursement de l’aide sociale perçue en trop en raison de la non-prise en compte de ces montants non déclarés dans les budgets d’aide sociale comme le prévoit expressément l’art. 36 al. 1 let. b LASoc.
4.10 Ce grief doit par conséquent être rejeté.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté.
(…).
(…).
(…)
(…).
(…).
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
met
le recourant au bénéfice de l’assistance judiciaire pour la procédure de recours ;
désigne
Me Clémence Girard-Beuchat comme mandataire d’office ; pour le surplus ;
rejette
le recours ;
dit
que la procédure est gratuite et qu’il n’est pas alloué de dépens sous réserve de l’assistance judiciaire dont bénéficie le recourant ;
taxe
comme suit les honoraires de la mandataire d’office du recourant :
• Honoraires : CHF 1’050.00
• Débours : CHF 96.30
• TVA 7.7% CHF 88.25
• Total à payer par l’Etat : CHF 1'234.55
réserve
les droits de l’Etat et du mandataire d’office conformément à l’art. 232 al. 4 Cpa en cas de retour à meilleure fortune ou à un revenu suffisant ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• au recourant, par sa mandataire, Me Clémence Girard-Beuchat, avocate à Porrentruy ;
• à l’intimé, le Service de l'action sociale - secteur aide sociale, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 26 mars 2021
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne ; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.