ADM 14 / 2020
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière e.r. : Océane Probst
ARRET DU 15 JANVIER 2021
en la cause liée entre
A.________,
recourante,
et
le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l'intimé du 2 décembre 2019 (décision no 6721.023).
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. A.________ (ci-après : la recourante) était propriétaire de la parcelle no x1.________ du ban de U.________ d’une surface de 19'121 m2. Cette parcelle se trouvait en zone HAc et HAg selon le plan d’aménagement local de U.________ (dossier intimé, p. 4).
B. Suite à la modification du plan d’aménagement local approuvé par le Service du développement territorial le 12 juillet 2017, les parcelles x1.________ et x2.________ ont été attribuées au secteur MAc, MAd et HAg (dossier intimé, p. 15 à 20), permettant une augmentation de l’indice d’utilisation du sol.
C. Sur la base de la modification du plan d’aménagement local, le plan spécial « B.________ » a été approuvé par l’intimé le 21 septembre 2017 (dossier intimé, p. 21 à 26) En particulier, une portion de la parcelle initiale no x1.________ a été affectée à la zone de transport et à la zone verte, réduisant ainsi la surface de la zone d’habitation à 15'564 m2.
D. Le 9 juillet 2018, l’intimé a approuvé le nouveau morcellement visant à densifier le secteur Nord (parcelle no x1.________) permettant une utilisation mesurée et plus rationnelle du sol (dossier intimé, p. 27-29). Depuis lors, des parcelles ont été vendues par la recourante.
E. Par courrier du 11 juin 2019, l’intimé a informé la recourante qu’il allait procéder à l’estimation de la valeur vénale de l’immeuble x1.________ du ban de U.________ en vue de déterminer le montant de la contribution sur la plus-value résultant de son affectation en zone d’habitation A, secteurs c et g (HAc et HAg), en diligentant une expertise (dossier intimé, p. 30). L’expertise du 4 juillet 2019 a fixé l’augmentation de la valeur du terrain à CHF 1'100'000.00 pour une surface déterminante de 19'121 m2 (dossier intimé, p. 32-83).
F. Un projet de décision a été envoyé à la recourante et à la commune de U.________ le 6 août 2019 (dossier intimé, p. 84-88). Par courriel du 29 août 2019, la recourante a souhaité s’entretenir avec l’intimé au motif que le rapport d’expertise réalisé le 4 juillet 2019 « n’a pas tenu compte de la moins-value des terrains cédés à la commune de plus de 5'000 m2 » (dossier intimé, p. 90-91).
G. Par décision du 13 septembre 2019, l’intimé a admis qu’au vu de la configuration du présent bien-fonds, suite à l’approbation du plan spécial « B.________ », les surfaces affectées à la zone de transport et à la zone verte devaient être déduites de la surface à considérer pour déterminer la plus-value de la parcelle no x1.________. L’intimé a fixé cette dernière à CHF 843'087.00 pour une surface déterminante de 15'564 m2. La contribution due à l’Etat par la recourante s’élève ainsi à CHF 168'617.40, correspondant à 20% de la plus-value (dossier intimé, p. 92-94).
H. La recourante a formé opposition contre la décision susmentionnée le 17 octobre 2019 (dossier intimé, p. 95-110).
Le 2 décembre 2019, l’intimé a rejeté l’opposition et a confirmé sa décision (dossier intimé, p. 112-115).
I. Interjetant recours le 17 janvier 2020, la recourante a conclu à l’annulation de la décision sur opposition, sous suite de frais et dépens.
A l’appui de son recours, elle fait valoir une violation des art. 111 ss LCAT. En substance, elle estime que la plus-value ne peut pas concerner exclusivement la parcelle no x1.________ puisque celle-ci a fait l’objet de morcellement dans le cadre de la procédure du plan spécial « B.________ ». Elle conteste également être la seule débitrice de la contribution de perception sur la plus-value. Elle fait valoir que la décision attaquée repose sur une mauvaise interprétation de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT. Elle revient également sur les motifs relatifs à l’exigibilité allégués dans le cadre de son opposition du 17 octobre 2019, tout en précisant que de toute manière, elle ne saurait être seule redevable du montant fixé. Dans un ultime grief, elle prétend encore que l’application de la méthode de calcul visant à retirer une plus-value moyenne « engendre une irrégularité de traitement ».
J. Dans sa réponse du 15 mai 2020, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition sous suite de frais et dépens. Il relève s’être référé à l’état de la parcelle initiale no x1.________ lors de l’entrée en force de la mesure constitutive de l’avantage au sens de l’art. 111a LCAT. Il a également tenu compte des changements réalisés dans le cadre de la procédure de plan spécial. S’agissant de la qualité de débiteur, il conteste les allégués de la recourante. Il rappelle également qu’il convient de distinguer la fixation de la contribution, qui porte sur l’ensemble du bien-fonds initial no x1.________, de l’exigibilité qui dépend de l’aliénation ou de la construction des différentes portions de terrains dudit bien-fonds. Quant à la méthode de calcul appliquée, il souligne que la recourante se fonde sur une hypothèse de pluralité de débiteurs, alors qu’il s’agit de taxer la parcelle initiale no x1.________ et qu’à ce titre, la recourante est seule débitrice.
K. Dans sa prise de position du 2 juillet 2020, la recourante a confirmé l’intégralité de son mémoire de recours. Elle a également rappelé que la décision attaquée qui prévoit que la plus-value est garantie par une hypothèque légale, inscrite au registre foncier, est incohérente dans la mesure où la parcelle no x1.________ est désormais réduite à une surface d’utilité publique.
L. Répliquant le 15 septembre 2020, l’intimé a confirmé son mémoire de réponse et précisé que la plus-value, garantie par une hypothèque à sa demande, doit grever l’ensemble de la surface qui a bénéficié d’un avantage majeur résultant de la mesure d’aménagement.
M. Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1. La Cour administrative du Tribunal cantonal est compétente en vertu des art. 114a LCAT (RSJU 701.1) et 160 let. b Cpa (RSJU 175.1) pour statuer sur le recours de droit administratif déposé par la recourante.
Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux (art. 96, 98, 117 al. 1, 118 let. a, 121 al. 1, 126 et 127 Cpa) par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 let. a Cpa), dans la mesure où la recourante est destinataire de la décision litigieuse.
Le recours est recevable et il y a lieu d’entrer en matière.
2. Est litigieuse en l’espèce la plus-value fixée par l’intimé au sens des art. 5 LAT et 111 LCAT due par la recourante à la suite du changement de zone de la parcelle no x1.________ du ban de U.________.
3.
3.1 Selon l’art. 5 LAT, le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement (al. 1). Les avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20%. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir (al. 1bis). Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures d’aménagement du territoire prévues à l’art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis (al. 1ter). Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l’acquisition d’un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l’avantage résultant d’un classement en zone à bâtir (al. 1quater). Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants : elle serait due par une collectivité publique (let. a) ; son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement (let. b, al. 1quinquies). En cas d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses (al. 1sexies). Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation (al. 2). Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété (al. 3).
3.2 L’art. 5 al. 1 et al. 1bis LAT, dans la mesure où il comporte un mandat à l’endroit des cantons, ne constitue pas une disposition légale directement applicable. Dans ce contexte, le législateur fédéral a exprimé à plusieurs reprises l’idée que le nouvel art. 5 al. 1bis LAT offre simplement un modèle aux cantons et que ces derniers disposent, dans leur législation de mise en œuvre, d’une marge de manœuvre étendue. On relève d’ailleurs que la LAT ne comporte pas de réglementation supplétive pour le cas où le législateur cantonal manquerait à ses obligations au regard de l’art. 5 al. 1bis à 1sexies LAT. En d’autres termes, il faut appréhender les règles de l’art. 5 al. 1bis à 1sexies LAT comme visant un objectif d’harmonisation, relevant d’une loi-cadre (POLTIER, op. cit., no 33 ad art. 5 ; cf. BO CE 2011 1178). Compte tenu de la nature de l’art. 5 al. 1 et al. 1bis LAT, les cantons devraient mettre en place des contributions qui vont au-delà des exigences découlant du régime minimal précité. Ils bénéficient d’une marge de manœuvre étendue pour l’élaboration d’un tel régime élargi (Poltier, op. cit., no 34 ad art. 5).
C’est donc le droit cantonal qui doit définir les éléments essentiels de la contribution (sujet, objet, mode de calcul et cadre de celle-ci) ; il lui appartient également de définir l’affectation de la contribution, dans les limites du droit fédéral (même si l’al. 1ter ne le dit pas expressément) (Poltier, op. cit, no 93 ad art. 5).
4.
4.1 Au préalable, la recourante estime que l’intimé aurait pu (et même dû) déterminer le montant de la plus-value immédiatement après l’approbation de la modification du plan d’aménagement local de la commune de U.________ en septembre 2017 (cf. ad art. 13 du recours). La recourante, assistée d’un mandataire, n’invoque pas la prescription de la créance de telle sorte que la Cour n’a en principe pas à examiner le respect du délai. Toutefois, il ressort de ce qui suit que ce délai est respecté.
4.2 Aux termes de l’art. 111f LCAT, le droit de fixer la contribution se prescrit par deux ans dès l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement ou l’autorisation exceptionnelle, celui de la percevoir par cinq ans dès son exigibilité.
L’art. 74 LCAT prévoit que les prescriptions communales en matière de construction sont applicables au plus tôt dès l’entrée en vigueur de la décision d’approbation du Service de l’aménagement du territoire. Selon le règlement communal de la commune de U.________, le plan d’aménagement local est opposable aux tiers dès l’entrée en vigueur de la décision du Service de l’aménagement du territoire. Celle-ci entre en vigueur 30 jours après sa notification ou après qu’un éventuel recours ait été jugé (art. 1.4.1 du Règlement).
4.3 Au cas d’espèce, la modification du plan d’aménagement a été approuvée le 12 juillet 2017. Compte tenu des féries (du 15 juillet au 15 août) applicables aux délais de recours, conformément à l’art. 44a al. 1 let. b Cpa, l’intimé a respecté le délai légal de deux ans prévu par le droit cantonal en rendant sa décision de perception de plus-value le 13 septembre 2019, dès lors que la modification du 12 juillet 2017 n’était manifestement pas encore entrée en vigueur le 13 septembre.
5.
5.1 Dans un premier grief, la recourante estime que la contribution sur plus-value doit concerner tous les autres feuillets découlant du morcellement, à l’exception du feuillet no x1.________, « lequel s’est considérablement modifié par le morcellement, devenant alors une bande de terrain de 1'199 m2 érigé en zone verte, et qui sera cédé à la commune gratuitement par la recourante (selon le PS) » (ad art. 14 du recours). A ce titre, la recourante considère que ce feuillet doit bénéficier d’une exonération selon l’art. 111e LCAT.
Concrétisant le principe posé par l’art. 5 LAT dans sa nouvelle teneur au 15 juin 2012, l’art. 111 LCAT dispose que les avantages et les inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement ou de l'octroi d'autorisations exceptionnelles hors de la zone à bâtir font l'objet d'une compensation. La compensation s'opère par le prélèvement d'une contribution auprès des propriétaires qui bénéficient des avantages résultant des mesures d'aménagement et le versement d'indemnités à ceux qui en supportent les inconvénients (JDD, no 10 du 17 juin 2015, p. 460). Selon l’art. 111a al. 1 let. a LCAT, l'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur lorsqu'elle résulte de l'affectation du bien-fonds à la zone à bâtir (let. a) ; d'un changement d'affectation ou d'une augmentation des possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir (let. b) ; d'une autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir liée à un changement d'affectation, à l'exclusion de celles fondées sur l'article 24b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.
Bien que le droit fédéral ne le prévoit pas dans sa législation, il considère que la solution la plus adéquate est de désigner comme sujet de la contribution le propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure en cause, qui coïncide avec la naissance de la plus-value. Il reste que le droit cantonal, pour satisfaire aux exigences découlant du principe de la base légale en matière fiscale, doit impérativement régler ce point (Poltier, op. cit, no 55 ad art. 5).
Dans le canton du Jura, l’art. 111c al. 1 LCAT prévoit qu’après consultation de la commune, le Service du développement territorial arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d’aménagement ou l’autorisation exceptionnelle entre en force.
Quant à l’art. 111e LCAT, ce dernier dispose que le Gouvernement peut exonérer de la plus-value les personnes qui aliènent leur bien-fonds sans bénéfice dans un but d’utilité publique ou lorsque le bien-fonds appartient à une personne chargée d’une tâche publique et qu’il est affecté à cette tâche.
5.2 Au cas d’espèce, il s’avère que la recourante était propriétaire de la parcelle no x1.________ lors de la procédure de modification du plan d’aménagement de U.________. A ce titre, la recourante a bénéficié de l’affectation de son bien-fonds à la zone à bâtir puisqu’une portion de 7'751 m2 de la parcelle no x1.________ a été classée en zone d’habitation A, secteur c (HAc) et une portion de 11'370 m2 de ladite parcelle a été classée en zone d’habitation A, secteur g (HAg), jusqu’alors classées en zone d’habitation A, secteur c (HAc) et en zone mixte, secteur c (Mac), respectivement pour une surface de 12'426 m2 et 6'695 m2.
Selon le nouveau plan d’affectation, l’immeuble feuillet no x1.________ a bénéficié d’un degré d’utilisation du sol (IUS) plus élevé, soit un changement d’IUS maximal de 0.4 à 0.5 pour la portion classée en zone d’habitation A, secteur c (HAc) et un changement d’IUS maximal de 0.6 à 1.0 pour la portion classée en zone d’habitation A, secteur g (HAg).
Au surplus, suite à l’affectation d’une portion du bien-fonds no x1.________ à la zone de transport et à la zone verte dans le cadre de la procédure du plan spécial, l’intimé a tenu compte dans la décision attaquée de la diminution du montant de la plus-value comparativement à la situation qui prévalait lors de l’entrée en force de la modification du plan d’aménagement local.
En particulier, l’intimé a fixé la plus-value de la parcelle no x1.________ à CHF 843'087.00 pour une surface déterminante de 15'564 m2 en lieu et place de la surface déterminante retenue lors de l’expertise effectuée en date du 4 juillet 2019, à savoir 19'121 m2.
Le grief de la recourante est par conséquent mal fondé.
5.3 La recourante fait également valoir le fait que « la décision initiale qui prévoit à son art. 3 que la plus-value est garantie par une hypothèque légale, sous-entendu grevant le feuillet no x1.________, est totalement absurde, dans la mesure où, depuis le PAL, la valeur de ce feuillet est nulle (ou quasi nulle), et doit de plus être transféré à la commune de U.________ » (ad art. 14 du recours).
Le décalage entre la naissance de la créance liée à la contribution sur plus-value et sa perception peut soulever des difficultés particulières, voire mettre en péril son encaissement. Le droit cantonal doit dès lors comporter la base légale nécessaire pour fonder des sûretés en garantie de cette créance. Si la créance à garantir est d’un montant indéterminé, il convient de retenir plutôt la voie d’une hypothèque légale de droit public, possible avant même que la créance ne soit exigible. Le droit cantonal peut instaurer aussi une responsabilité solidaire de l’acquéreur avec l’aliénateur (Poltier, op. cit, no 108 ad art. 5).
Selon l’art. 111g al. 1 LCAT concernant l’hypothèque légale, la contribution est garantie par une hypothèque légale conformément à l’art. 88 de la loi d’introduction du Code civil suisse. L’hypothèque légale est inscrite au registre foncier (al. 2). L’art. 88 al. 1 let. n LiCCS dispose qu’il existe une hypothèque légale en faveur de l’Etat, pour la contribution perçue sur la plus-value résultant de mesures d’aménagement du territoire.
5.4 Au cas présent, il convient de relever que la décision qui fixe la contribution se rapporte à la parcelle initiale no x1.________, soit à l’ensemble de la surface qui a bénéficié d’un avantage majeur résultant de la mesure d’aménagement (cf. consid. 6). La fixation de la contribution est en outre indépendante de l’encaissement de la créance, respectivement de son exigibilité ou de l’hypothèque légale qui sert à la garantir le cas échéant, de telle sorte que la recourante ne saurait être suivie, la présente procédure visant à définir le montant de la contribution de plus-value.
Au vu de ces éléments, ce grief doit être rejeté.
6.
6.1 Dans un second grief, la recourante estime qu’elle ne peut pas être débitrice de la contribution sur la plus-value concernant les biens-fonds nos x3.________, x4.________ et x5.________ qui ne lui appartenaient plus au moment où la contribution a été fixée le 13 septembre 2019. Elle allègue que la décision attaquée repose sur une mauvaise interprétation de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT selon lequel, la contribution est due, en cas d’affectation à la zone à bâtir, de changement d’affectation ou d’augmentation des possibilités d’utilisation à l’intérieur de la zone à bâtir, par le propriétaire du bien-fonds au moment où la contribution est fixée (ad art. 15 du recours).
6.2 Conformément à une jurisprudence constante, la loi doit s’interpréter s’abord selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l’esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 143 I 109, 118 ; 142 II 388, 394-395 ; 141 II 280, 287-288 ; 140 V 485, 489).
Dans un arrêt du 9 décembre 2020 (ADM 13/2020 consid. 5, consultable sur https://jurisprudence.jura.ch), la Cour de céans a considéré que, malgré le texte de l’art. 111b al. 3 let. a LCAT, la contribution de plus-value est due en cas d'affectation à la zone à bâtir, de changement d'affectation ou d'augmentation des possibilités d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, par le propriétaire du bien-fonds au moment où la mesure d’aménagement entre en force et non au moment où la décision fixant la contribution de plus-value est rendue. La Cour a notamment considéré qu’il ressort de la systématique légale des art. 111 à 111k LCAT que l’interprétation littérale de l’art. 111b al. 3 let. a LACT ne restitue pas le sens véritable de la disposition et est incompatible avec la systématique de la loi et son but. Il serait en outre totalement contraire au principe de l’égalité de traitement de taxer le propriétaire du bien-fonds au moment de la fixation de la contribution, dans la mesure où cela impliquerait une différence de traitement entre les propriétaires ayant vendu leur parcelle avant la fixation de la contribution et ceux n’ayant pas vendu leur parcelle avant ladite fixation de la contribution. Une telle différence est injustifiée, étant donné que, dans les deux situations, le propriétaire au moment de l’entrée en force de la mesure d’aménagement bénéficie de la plus-value (arrêt précité consid. 5.5.1). L’art. 111c al. 1 LCAT prévoit en effet que l’intimé doit arrêter le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d’aménagement ou l’autorisation exceptionnelle entre en force (arrêt précité consid. 5.5.2). L’art. 111c al. 3 et 5 LCAT selon lequel la contribution est exigible au plus tard au moment où le bien-fonds est aliéné s’oppose enfin à admettre que la contribution puisse être due par une autre personne que son propriétaire au moment de l’entrée en force de la mesure d’aménagement (arrêt précité, consid. 5.5.3). Le même raisonnement s’applique mutatis mutandis à la présente affaire.
Au vu de ces éléments, l’interprétation de la recourante n’est pas conforme au texte légal, ce d’autant plus que le Gouvernement jurassien a expressément indiqué dans son message au Parlement que « la compensation s’opère par le prélèvement d’une contribution auprès des propriétaires qui bénéficient des avantages résultant des mesures d’aménagement » (JDD, op. cit., ch. 3.2, p. 452), en l’occurrence la recourante.
6.3 Par ailleurs, la taxe sur la plus-value ne s’inscrit pas sans autre dans le système traditionnel des redevances publiques. D’une part, cette taxe n’est – à la différence d’un impôt – pas due sans condition; d’autre part, la taxe sur la plus-value ne représente pas une contrepartie pour une prestation étatique (Territoire et Environnement, Juillet no 4/13, p. 4). C’est un acte particulier de l’Etat, plus précisément une mesure d’aménagement, qui constitue le fait générateur de la contribution spéciale de plus-value ; cet acte crée un avantage pour un propriétaire déterminé, de sorte que le prélèvement qui s’y rapporte doit être qualifié de « contribution causale ». Les recettes ainsi dégagées n’ont au surplus pas pour but de couvrir le coût – souvent modeste – de la mesure de planification en cause, mais de rétablir une certaine équité (avec les propriétaires non bénéficiaires, voire victimes de la mesure d’aménagement) et accessoirement d’assurer à l’Etat de nouvelles ressources financières. En définitive, ce prélèvement spécial correspond à une nouvelle catégorie de contributions, soumise à un régime propre ; il s’agit d’une contribution causale, qui se caractérise par le fait qu’elle est indépendante des coûts (Poltier, op. cit., no 38 ad art. 5).
6.4 Dans le cas présent, la recourante n’a manifestement pas tenu compte du régime propre applicable à la taxe sur la plus-value, en vertu duquel cette dernière constitue une contribution spéciale dont le fait générateur n’est autre qu’une mesure d’aménagement. Le paiement dû par la recourante a ainsi pour but de rétablir une certaine équité avec les autres propriétaires non bénéficiaires.
Par conséquent, ce grief doit également être rejeté.
7.
7.1 La recourante, sans en faire véritablement grief, revient sur les motifs relatifs à l’exigibilité, allégués dans le cadre de son opposition, selon lesquels elle estime que le montant exigible de la contribution ne peut concerner que les feuillets qui ont été construits, à savoir les feuillets nos x6.________ à x4.________, qui sont en cours de construction, soit les feuillets nos x7.________ et x5.________ (PJ 11 du recours ad art. 11.3).
La recourante revient également sur sa qualité de débitrice unique en alléguant que « de toute manière, la décision initiale du 13 septembre 2019 est fausse, s’agissant de l’exigibilité de la contribution, indépendamment des motifs qui précèdent concernant les débiteurs de cette dernière, étant rappelé que la recourante ne saurait être seule redevable du montant fixé, puisqu’elle n’était plus la seule propriétaire des parcelles au moment où la contribution a été fixée » (ad art. 16 du recours).
Ces allégués se confondent avec la question du débiteur de la plus-value, question qui a déjà été traitée et il n’y a pas lieu d’y revenir (cf. consid. 6 supra ).
7.2 Dans le modèle du prélèvement d’une contribution spéciale, il convient d’emblée de distinguer deux phases : la première a trait à la taxation, la seconde à la perception de la contribution (Poltier, op. cit., no 102 ad art. 5). La taxation implique, dès l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement, une nouvelle estimation du sol. Cette première phase suppose de déterminer l’assiette et le taux de la contribution (Poltier, op. cit., no 103 ad art. 5). La seconde phase, qui a trait à la perception de la contribution, est reportée dans le temps, soit au vu de l’art. 5 al.1bis, 2e phrase LAT (qui peut être repris dans le régime élargi du droit cantonal) lors de la construction ou de l’aliénation du bien-fonds concerné (Poltier, op. cit., no 104 ad art. 5).
A première vue, l’hypothèse de la construction laisse peu de marge de manœuvre aux cantons ; il leur reste tout au plus à fixer le moment précis de l’exigibilité à ce titre (entrée en force du permis de construire ou une date fixe postérieure ; début des travaux de construction, par exemple). La perception s’impose à tout le moins dans le cas où le propriétaire fait pleinement usage du potentiel constructible alloué à son bien-fonds. On pourrait en revanche réserver l’hypothèse dans laquelle celui-ci ne fait qu’un usage modeste de ce potentiel ; il n’est toutefois pas certain qu’une telle solution – au-delà des possibilités laissées par l’al. 1quinquies let. b – soit conforme aux exigences minimales de l’art. 5 al. 1bis, 2e phrase LAT, ni qu’elle soit opportune, dès lors qu’elle est de nature à favoriser la thésaurisation (Poltier, op. cit., 2016, no 60 ad art. 5).
Lorsque l’art. 5 al. 1bis LAT se réfère à l’aliénation du bien-fonds en cause, il utilise la même terminologie que l’art. 12 al. 2 LHID en matière de gains immobiliers. Il y a dès lors une certaine logique à se référer aux règles de l’art. 12 LHID et aux dispositions cantonales d’application de ce texte, voire à la jurisprudence rendue sur cette base. A titre d’exemple, la loi jurassienne de mise en œuvre de la LAT révisée indique que, par « aliénation », il faut comprendre tout acte pouvant donner lieu à la perception d’un impôt sur les gains immobiliers (Poltier, op. cit., no 61 ad art. 5). Indépendamment de l’ampleur exacte de la marge de manœuvre des cantons, de manière générale, dans la mesure où le législateur a souhaité différer la perception au moment où le propriétaire du fonds réalise la valeur de celui-ci, le droit cantonal doit prévoir que les transferts à titre onéreux déclenchent l’exigibilité de la contribution ; cela concerne bien évidemment les ventes immobilières, mais aussi diverses opérations comparables (Poltier, op. cit., 2016, no 62 ad art. 5).
7.3 Le droit cantonal prévoit que la contribution est exigible dès le moment où le bien-fonds est construit ou aliéné (art. 111c al. 3 LCAT). En règle générale, est réputé aliénation tout acte juridique pouvant donner lieu à la perception d’un impôt sur les gains immobiliers. Un immeuble est réputé construit dès le moment où il est fait usage du permis de construire ou de l’autorisation exceptionnelle (al. 4).
En application de ces dispositions, la contribution de perception sur la plus-value peut uniquement être exigée pour les portions de terrain composant la parcelle initiale no x1.________ qui ont été construites ou aliénées. En revanche, la décision de taxation porte sur l’ensemble de la surface du bien-fonds no x1.________ ayant bénéficié de l’avantage majeur au sens de l’art. 111a LCAT.
7.4 Au cas d’espèce, la recourante indique que, suite au morcellement intervenu en juin 2018, la recourante a vendu trois nouvelles parcelles, à savoir les feuillets nos x3.________, x4.________ et x5.________ (PJ 6-9 du recours). Elle relève qu’au moment où la décision initiale a été rendue, le 13 septembre 2019, les parcelles nos x6.________ à x4.________ étaient construites et les parcelles nos x7.________ et x5.________ étaient en construction. Selon elle, « c’est environ 40% de la surface de la parcelle d’origine qui est construite ou en train de l’être » (ad art. 8 du recours)
Au vu du considérant 6, c’est à bon droit que l’intimé a retenu que le montant de CHF 168'617.40 dû par la recourante à titre de contribution de perception de la plus-value porte sur l’entier du bien-fonds initial no x1.________, en précisant que ce montant n’est pas exigé en une seule fois. En effet, l’intimé indique à l’appui de son raisonnement que « lorsque l’aliénation ou la construction d’un bien-fonds se réalise en plusieurs étapes successives, le prélèvement de la contribution s’effectue selon cette même séquence ». En tout état de cause, la présente procédure porte sur la détermination du montant de la plus-value et non pas sur son exigibilité, respectivement son paiement, de telle sorte que ce grief n’a pas à être examiné à ce stade.
Au vu de ce qui précède, ce grief doit être rejeté.
8.
8.1 La recourante conteste encore la méthode de calcul visant à retirer une plus-value moyenne, au motif que l’indice d’utilisation du sol maximal ainsi que les surfaces constructibles diffèrent entre les secteurs HAc et HAg et que son application engendre « une irrégularité de traitement » (ad art. 17 du recours).
L’art. 111a al. 2 LCAT prévoit que la plus-value est la différence entre la valeur vénale estimée du bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement ou l'octroi de l'autorisation exceptionnelle. Lorsque plusieurs biens-fonds bénéficiant de la mesure d'aménagement appartiennent à un même propriétaire, la plus-value est calculée sur l'ensemble desdits biens-fonds.
Dans l’exercice de la fixation de la contribution sur plus-value, le Service du développement territorial peut faire appel à des estimateurs externes, indemnisés selon les mêmes principes que les estimateurs cantonaux collaborant à l’évaluation et au contrôle des valeurs officielles (art. 111c al. 2 LCAT). Selon le message du Gouvernement jurassien, l’estimation devrait normalement pouvoir se faire selon les règles applicables à l’estimation des immeubles en droit fiscal (JDD, op. cit., p. 460).
Quant au critère de l’équité, il signifie que la taxe doit être proportionnée à la plus-value réalisée et qu’elle ne doit pas – en s’ajoutant à d’autres taxes – se révéler confiscatoire. Dans un arrêt concernant le canton de Bâle-Ville, le Tribunal fédéral a jugé qu’un prélèvement allant jusqu’à 60 % de la plus-value était compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété (ATF 105 Ia 34 ; Territoire et Environnement, op. cit., p. 4s). Le droit cantonal prévoit qu’en cas de plus-value, l’Etat perçoit une contribution de 20% lorsqu’elle résulte d’un changement d’affectation ou d’une augmentation des possibilités d’utilisation de la zone à bâtir (art. 111b al. 1 let. a LCAT).
8.2 Au cas d’espèce, la recourante considère qu’il subsiste d’autres débiteurs qu’elles de la contribution. Cet ultime grief s’apparente au second grief soulevé (cf. consid. 6 supra ). Or, comme déjà relevé ci-dessus, la recourante était la seule propriétaire de la parcelle no x1.________ au moment de l’entrée en force de la mesure d’aménagement, ce qui est déterminant. A ce titre, elle est seule débitrice de la contribution de perception sur la plus-value et ce, indépendamment du fait qu’un morcellement soit intervenu en juin 2018 et qu’elle ait vendu trois parcelles à des tiers depuis lors.
8.3 Sur mandat de l’intimé, le bureau d’expertises immobilières JOD Sàrl a réalisé une expertise afin de déterminer la valeur vénale de la parcelle no x1.________ et la plus-value résultant de son affectation en zone d’habitation A, secteurs c et g (HAc et HAg). Elle a tenu compte de son degré d’utilisation du sol (IUS) plus élevé en différenciant l’IUS maximal de 0.4 à 0.5 pour la portion classée en zone d’habitation A, secteur c (HAc) et du changement d’IUS maximal de 0.6 à 1.0 pour la portion classée en zone d’habitation A, secteur g (HAg). L’expertise a finalement fixé l’augmentation de la valeur du terrain à CHF 1'100'000.00 pour une surface déterminante de 19'121 m2.
Néanmoins, suite à l’entrevue requise par la recourante, l’intimé a admis qu’au vu de la configuration du présent bien-fonds, suite à l’approbation du plan spécial « B.________ », la plus-value devait porter exclusivement sur la zone à bâtir et que les surfaces affectées à la zone de transport et à la zone verte devaient être déduites de la surface à considérer. L’intimé a dès lors fixé la plus-value de la parcelle no x1.________ à CHF 843'087.00 pour une surface déterminante de 15'564 m2.
8.4 La contribution due à l’Etat par la recourante s’élève ainsi à CHF 168'617.40, correspondant à 20% de la plus-value. Le calcul effectué en vue de la taxation de la plus-value est par conséquent équitable et ne comporte pas d’irrégularité de traitement puisqu’elle est la seule débitrice.
Dans ces conditions, cet ultime grief est également mal fondé.
9. Au vu ce qui précède, le recours doit être intégralement rejeté.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure par CHF 3'000.00 à la charge de la recourante, à prélever sur son avance ;
n’alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• à la recourante, par son mandataire, Me Yves Maître, avocat à Delémont ;
• à l’intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 ;
• à la Municipalité de U.________, par son Conseil communal, Chemin des Tilleuls 1, 2842 U.________ ;
• à l’Office fédéral du développement territorial (ARE), 3003 Berne.
Porrentruy, le 15 janvier 2021
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière e.r. :
Sylviane Liniger Odiet Océane Probst
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.