ADM 2020 137 - Délimitation d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT

ADM 137 / 2020

Présidente : Sylviane Liniger Odiet

Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier

Greffier e.r. : Jonathan Riat

ARRET DU 15 FEVRIER 2021

en la cause liée entre

A.________,

recourants,

et

le Département du territoire, de l'environnement et des transports, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,

intimé,

relative à la décision de l’intimé du 21 septembre 2020 – décision d’approbation

no xxx.________.

Appelée en cause : Commune de U.________, agissant par son Conseil communal.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A. Le Département de l’Environnement (devenu le Département du territoire, de l'environnement et des transports à compter du 18 décembre 2020 ; RSJU 172.111.11 ; ci-après : l’intimé) a déposé publiquement les plans des zones réservées des trois districts, lesquels portent notamment sur les « parcelles nos xxx1.________, xxx2.________, xxx3.________, xxx4.________, xxx5.________, xxx6.________, xxx7.________ » de la commune de U.________ du 21 février 2020 au 23 mars 2020.

A.________, propriétaires des parcelles nos xxx2.________, xxx4.________ et xxx5.________ du ban de U.________ (ci-après : les recourants), ont formé opposition le 23 mars 2020. Une séance de conciliation a eu lieu le 27 mai 2020, à la suite de laquelle les recourants ont maintenu leur opposition.

Pour l’essentiel, les recourants invoquent plusieurs problèmes de procédure et contestent le classement de leurs parcelles en zone réservée pour plusieurs raisons, notamment en raison de la violation des principes de proportionnalité et d’’égalité de traitement. Ils mentionnent également la question de l’entrée en vigueur des zones réservées ainsi que la taxe sur la plus-value.

B. Par décision d’approbation du 21 septembre 2020, l’intimé a rejeté l’opposition formée par les recourants et a notamment approuvé la zone réservée du plan des zones de la Commune de U.________, laquelle a fait l’objet d’une publication dans le Journal officiel du … 2020.

C. Le 7 octobre 2020, les recourants ont déposé auprès de la Cour constitutionnelle une requête tendant au contrôle de la validité de la décision d’approbation précitée. Ils concluent à l’annulation de toute la procédure de planification cantonale des zones réservées.

En substance, les recourants contestent sur le plan formel la publication au Journal officiel, le manque d’information à la population, l’absence de signature des plans, l’indication des voies de recours, la notification et la publication de la décision attaquée. Ils prétendent également que les conditions du classement en zone réservée ne seraient pas réalisées, notamment en relation avec la proportionnalité, les notions de « territoires exactement délimités » et de « terrains déjà largement bâtis », ainsi que l’équipement. Les recourants reviennent ensuite sur divers éléments comme le plan directeur cantonal, l’entrée en vigueur des zones réservées, et le plan spécial. Enfin, ils invoquent la violation de diverses lois fédérales et cantonales, des constitutions cantonale et fédérale et de plusieurs droits constitutionnels.

D. Le 8 octobre 2020, la présidente de la Cour constitutionnelle a précisé aux recourants que le contrôle de l’arrêté d’approbation litigieux par la Cour constitutionnelle ne semblait à première vue pas possible et leur a imparti un délai de 10 jours pour se prononcer sur le maintien ou le retrait de leur requête.

Par courrier du 16 octobre 2020, les recourants ont maintenu leur requête devant la Cour constitutionnelle.

Dans son arrêt du 20 octobre 2020, la Cour constitutionnelle a déclaré la requête des recourants irrecevable (CST 12/2020) et transmis le dossier à la Cour de céans comme objet de sa compétence.

E. Appelée en cause, la Commune de U.________ a renoncé à participer activement à la procédure.

F. Dans son mémoire de réponse du 14 décembre 2020, l’intimé a conclu, à titre principal, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision attaquée, sous suite de frais et dépens. A titre subsidiaire, il demande la confirmation de la décision attaquée s’agissant des parcelles nos xxx1.________, xxx3.________, xxx6.________, xxx7.________ du ban de U.________, sous suite de frais et dépens.

En substance, il relève que les conclusions et griefs des recourants ne sont pas clairs, et que le classement en zone réservée des parcelles nos xxx1.________, xxx3.________, xxx6.________, xxx7.________ du ban de U.________ doit en tout état de cause être confirmé, puisqu’elles ne sont pas la propriété des recourants. Il constate que les courriers des 7 et 16 octobre 2020 des recourants sont inconvenants, désordonnés, et ne satisfont pas aux exigences de l’art. 127 Cpa. Les recourants se limitent par ailleurs à lister des éléments sans les motiver et sans tirer de conséquences pour eux-mêmes. Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable. S’agissant des éléments invoqués par les recourants, l’intimé s’en tient à sa décision du 21 septembre 2020. L’intimé indique en outre que la zone à bâtir de U.________ est nettement surdimensionnée et le secteur désigné forme une entité répondant aux critères définis dans le rapport explicatif. La zone réservée litigieuse poursuit un intérêt public et respecte le principe de proportionnalité.

G. Dans leur prise de position du 25 janvier 2021, les recourants confirment leur recours et maintiennent leurs conclusions à titre principal. A titre subsidiaire, ils concluent à ce que la Cour de céans supprime la zone réservée au sud de leurs parcelles, en admettant néanmoins que le nord de ces parcelles soit classé provisoirement en zone réservée.

H. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les autres éléments du dossier.

En droit :

1. La Cour administrative est compétente pour statuer sur le présent recours en vertu des art. 73 al. 3 LCAT (par renvoi de l’art. 75 al. 3 LCAT ; RSJU 701.1) et 160 let. b Cpa.

Le dossier a été transmis d’office à la Cour de céans selon l’art. 31 al. 2 Cpa. Le recours ayant été déposé dans le délai légal (art. 73 al. 3 LCAT) auprès de la Cour constitutionnelle, le délai est réputé observé conformément à l’art. 45 al. 2 Cpa.

Dans la mesure où ils sont destinataires de la décision attaquée, propriétaires des parcelles nos xxx2.________, xxx4.________ et xxx5.________ du ban de U.________, et qu’ils ont fait opposition, les recourants ont manifestement la qualité pour recourir (art. 120 let. a Cpa).

2. Selon l’art. 127 al. 1 Cpa, le mémoire de recours contient un exposé concis des faits, des moyens de preuve, ainsi que l’énoncé de conclusions. La décision attaquée et les documents servant de moyens de preuve en possession du recourant sont joints au mémoire.

2.1. Les conclusions doivent être rédigées avec soin, dès lors qu’elles définissent le cadre de la contestation. La jurisprudence admet toutefois qu’il n’y a pas lieu de se montrer trop strict sur la manière dont elles sont formulées. Le fait que celles-ci ne ressortent pas expressément de l’acte de recours ne conduit pas à l’irrecevabilité, pour autant que l’autorité de recours et la partie adverse puissent comprendre avec certitude ce que vise le recourant. Les conclusions doivent s’interpréter à la lumière de la motivation du recours (ATF 135 I 119 consid. 4).

La motivation du recours doit permettre de comprendre quelles raisons et sur quels points la décision attaquée est contestée. Elle n’a pas besoin d’être exacte, mais doit toujours se rapporter à l’objet du litige. Il n’y a pas lieu de poser des exigences trop sévères lorsque le recours émane d’un profane (Broglin / Winkler Docourt, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne , 2015, N 410 s. et les réf. cit.). Cette exigence de motivation implique toutefois que le recourant expose, même sommairement, en quoi les droits et les principes constitutionnels qu’il invoque sont violés. A défaut, il ne peut être entré en matière sur ces griefs (arrêt CST 1 / 2015 de la Cour constitutionnelle du 19 mars 2015 consid. 2.1.3 et la réf. cit.).

2.2. Les conclusions retenues par les recourants dans le cadre de leur recours et modifiées en date du 25 janvier 2021 se mélangent à des éléments relatifs à la motivation, notamment aux dispositions légales qui seraient violées selon les dires des recourants. Toutefois, la lecture du recours permet de comprendre que les recourants demandent l’annulation de l’ensemble de la procédure de planification cantonale des zones réservées et soulèvent de nombreux griefs, notamment d’ordre formel, à l’encontre de la procédure menée par l’intimé.

En outre, les recourants mentionnent pêle-mêle différents droits constitutionnels qui seraient violés, mais n’exposent aucunement de quelle manière, même sommairement. Faute de motivation du recours, la Cour n’entre pas en matière sur ces griefs, notamment la bonne foi, la subsidiarité, l’égalité de traitement, l’arbitraire, la violation de la sphère privée, la liberté d’opinion et d’information, la liberté des médias ainsi que la garantie de propriété.

2.3. En outre, il convient de rappeler que l’objet d’une procédure ne peut pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances. La décision que rend l’autorité détermine l’objet de la contestation. Dans la procédure de recours, l’objet du litige est fonction des conclusions retenues. L’objet de la contestation et l’objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (Broglin / Winkler Docourt, op. cit. , N 384 ss). Le recourant ne peut en outre pas prendre de conclusions qui sortent du cadre défini par l’objet de la procédure.

Seules les prétentions tranchées par la décision dans son dispositif ou qui auraient dû l’être pourront être examinées (Broglin / Winkler Docourt, op. cit. , N 409).

2.4. En l’espèce, le recours, confus, voire parfois inconvenant, comprend de nombreux griefs qui ne font pas partie de l’objet du litige et sont irrecevables. En effet, seuls les griefs en rapport avec la procédure de planification des zones réservées sur la Commune de U.________ peuvent être soulevés dans le cadre de la présente procédure de recours, étant donné que la décision attaquée traite uniquement de la zone réservée prévue sur cette commune, les recourants ayant fait opposition exclusivement concernant leurs parcelles. Au surplus, il convient de rappeler que l’action populaire n’est pas admise en droit jurassien ; le recours d’un particulier formé dans l’intérêt général est exclu (ATF 135 II 145 consid. 6.1 ; Broglin / Winkler Docourt, op. cit. , N 415). Les recourants ne sont donc aucunement légitimés à recourir contre l’ensemble des procédures de planification cantonale des zones réservées. En outre, de nombreux éléments mentionnés par les recourants, comme le travail des aménagistes, la force obligatoire du plan directeur cantonal, le classement de nombreux hectares en zone à bâtir, l’accès au domaine public ou la question d’un plan spécial, sont manifestement étrangers à la cause et partant, sont irrecevables.

En conséquence, il convient d’entrer en matière sur le présent recours en tant qu’il concerne les parcelles nos xxx2.________, xxx4.________ et xxx5.________ du ban de U.________, propriété des recourants, à l’exclusion des griefs examinés ci-dessous, lesquels sont irrecevables.

3. La création d’une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 75 LCAT constitue une mesure d’aménagement assimilable à un plan d’affectation puisqu’elle détermine l’utilisation du sol durant une certaine période. Partant, une telle réglementation est soumise aux exigences de l’article 33 LAT en matière de protection juridique (ATF 138 I 131 consid. 4.2). Celle-ci doit notamment garantir l’accès à au moins une autorité de recours exerçant un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre pouvoir d’examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de l’opportunité se pose à propos des plans d’affectation communaux. L’autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d’appréciation dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée. L'autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l’opportunité s’exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa ; TF 1C_253/2011 du 22 février 2012 consid. 2.1 ; 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1).

L’autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire ou lorsqu’elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 112 Ia 268 consid. 2c). Dans le cadre d’une procédure de recours, seule une intention de planification manifestement contraire au droit ou totalement inadéquate peut entraîner la suppression de la zone (Ruch, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation , 2016, art. 27 N 51 et les réf. cit.).

4. Les recourants soulèvent divers griefs d’ordre formel, qu’il convient d’examiner en premier lieu.

4.1. Les recourants prétendent que le rapport explicatif n’était pas mentionné dans la publication au Journal officiel, que ledit rapport n’était pas présent au bureau communal et qu’aucune séance d’information à la population n’a eu lieu. Cela étant, ils invoquent une violation de leur droit d’être entendu.

3.0.1 Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références). Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). Par ailleurs, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi. Il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1).

3.0.2 A teneur de l’art. 71 LCAT (applicable aux zones réservées par renvoi de l’art. 75 al. 3 LCAT), les plans et prescriptions relevant de la réglementation en matière de construction doivent être déposés publiquement pendant 30 jours au moins, avec l’avis que des oppositions motivées peuvent être formulées pendant la durée du dépôt public.

Il est vrai que la publication au Journal officiel ne mentionne que les plans des zones réservées sans faire référence aux prescriptions et qu’une référence aux prescriptions dans la publication est nécessaire. Cela ne suffit cependant pas à annuler la décision litigieuse. Les recourants ont en effet pu consulter les plans et prescriptions de la zone réservée relatifs à leurs parcelles au bureau communal le 9 mars 2020 comme en atteste la photo qu’ils ont produites. En outre, il ressort de cette même photo que le rapport explicatif concernant les zones réservées figurait parmi les documents qui ont été mis à leur disposition au bureau communal de U.________ comme le prescrit la jurisprudence (ADM 129/2015 du 16 septembre 2016 consid. 3.1.2 consultable sur https://jurisprudence.jura.ch/), bien qu’ils persistent dans leur recours à soutenir le contraire. On ne voit pas en quoi les recourants ont été empêchés d’exercer leurs droits, dans la mesure où ils ont non seulement pu consulter toutes les pièces du dossier, y compris le rapport explicatif, et ensuite faire valoir différents griefs dans leur opposition, puis dans leur recours. Il n’y a dès lors aucune violation de leur droit d’être entendu. En tout état de cause, ledit rapport explicatif au sens de l’art. 47 OAT a été produit par l’intimé en procédure de recours, de telle sorte qu’une éventuelle violation de leur droit d’être entendu aurait été réparé en procédure de recours dès lors que la Cour de céans dispose d’un plein pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT et 73 al. 3 LCAT). Ce grief doit ainsi être rejeté.

3.0.3 S’agissant de l’information à la population, en vertu de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1); elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2); les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3). La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre (ATF 143 II 467 consid. 2.1 ; OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981 n° 3 ad art. 4; HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6ème éd. Berne 2016, p. 140). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 4 LAT donnent ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (ATF 135 II 286 consid. 4.1). Les autorités compétentes disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT (ATF 133 II 120 consid. 3.2 p. et les références; TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 2.1).

La jurisprudence considère que le processus de participation de la population peut être mis sur pied au moment de l'élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu'il intervienne à un moment où la pesée d'intérêts peut encore avoir lieu (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 p. 292 et 5.2).

3.0.4 Au niveau de la République et Canton du Jura, la procédure d’établissement et d’adoption des plans est prévue aux art. 70ss LCAT, respectivement à l’art. 75 LCAT. Dite procédure prévoit une mise à l’enquête publique avec droit d’opposition et de recours telle que prévue notamment aux art. 33 LAT, de telle sorte qu’elle satisfait aux exigences précitées (dans ce sens TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 2.3 et les références citées).

3.0.5 Au cas particulier, les propriétaires concernés ont été informés par un courrier en décembre 2019, leur donnant l’opportunité de se prononcer. Les recourants ont d’ailleurs répondu les 10 janvier et 23 mars 2020. En outre, une publication officielle a eu lieu conformément aux art. 71ss et 75 LCAT, publication qui a permis aux recourants d’exercer leurs droits d’opposition, de participer à une séance de conciliation et ensuite de recourir, de telle sorte que les exigences en matière d’information et de participation de l’art. 4 LAT ont été observées. Ce grief est rejeté.

4.2. Les recourants estiment que le plan de zone réservée de U.________ doit être signé par un géomètre, en se basant sur le droit vaudois.

A ce titre, il convient de rappeler aux recourants que le droit vaudois n’est d’aucune manière applicable à la procédure de planification cantonale (jurassienne) des zones réservées. Au contraire, l’art. 73 OCAT précise que les plans d’aménagement locaux et les plans spéciaux sont établis sur une base cadastrale produite et mise à jour par les ingénieurs géomètres officiels. Aucune exigence de signature des plans par un géomètre n’est nécessaire, comme c’est par exemple le cas pour les demandes de permis de construire (art. 12 al. 1 DPC). En tout état de cause, on ne voit pas en quoi ce grief aurait une influence sur le litige et les recourants ne prétendent pas que les plans déposés publiquement seraient erronés en raison d’une erreur cadastrale.

4.3. Finalement, les recourants émettent divers griefs relatifs à la décision attaquée de l’intimé.

4.3.1 Les recourants se plaignent de l’absence de l’adresse du Tribunal cantonal. Or, ils ne démontrent pas en quoi cela leur aurait porté préjudice. En effet, cet élément n’a pas empêché les recourants de déposer un recours auprès de la Cour constitutionnelle.

En outre, les recourants indiquent qu’ils s’opposent à la notification de la décision attaquée à la Commune de U.________, à l’Office de l’environnement, à la Juge administrative, au Registre foncier, ainsi qu’au Bureau des personnes morales. Ils trouvent également inadmissible que le traitement de leur opposition ait été transmis à la Commune de U.________.

A ce titre, les recourants oublient que la décision d’approbation concerne l’aménagement de la commune de U.________ et que cette dernière est concernée au premier plan par la décision d’approbation, l’opposition et le recours. La commune de U.________ a d’ailleurs été appelée en cause dans la présente procédure conformément à l’art. 11 Cpa, dans la mesure où la présente décision est susceptible d’affecter l’aménagement local de la commune. Pour le surplus, ils ne motivent pas leur refus, de telle sorte que ce grief est irrecevable.

4.3.2 Les recourants indiquent encore que le traitement de leur opposition ne serait pas signé par l’intimé. Or, le traitement de l’opposition est mentionné comme une annexe à la décision d’approbation. En conséquence, la signature de ladite décision est suffisante.

4.3.3 Selon les recourants, il est inadmissible que la décision attaquée soit libre de consultation, sur le Géoportail. Cependant, comme l’exige la loi (art. 74 al. 2, par renvois des art. 75 al. 3 et 78 al. 2 LCAT), la décision d’approbation doit être rendue publique. La publication sur le géoportail découle en outre de l’art. 11 de l’ordonnance sur la géoinformation (OCgéo ; RSJU 215.341.11) qui prévoit différents niveaux d’accès au public des géodonnées de base. Ainsi les géodonnées de base accessibles au public sont de niveau A (let. a), celles partiellement accessibles au public de niveau B (let. b) et celles non accessibles au public de niveau C (let. c). L’al. 2 de cette disposition prévoit que les niveaux d’accès sont attribués dans les annexes 1 et 2. Selon l’annexe 1, les zones réservées sont de niveau A (chiffre 76) donc accessibles au public, de telle sorte que c’est à juste titre que le plan des zones réservées et la décision d’approbation sont accessibles sur le géoportail, étant précisé que seule la décision d’approbation figure sur le géoportail, à l’exception de celle relative au traitement de l’opposition des recourants.

4.4 Il résulte de ce qui précède que ces griefs sont également mal fondés.

5. Est encore litigieuse la question du classement en zone réservée des parcelles nos xxx2.________, xxx4.________ et xxx5.________ du ban de U.________, propriété des recourants. En particulier, sur le plan de l’intérêt public et de la proportionnalité, les recourants prétendent que le secteur ne serait pas exactement délimité et que la zone serait déjà largement bâtie.

5.1. Aux termes de l’art. 27 al. 1 LAT, s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation. L’article 75 LCAT précise que le Département et les communes sont compétents pour créer des zones réservées, dont le but est d’éviter les atteintes aux principes de l’aménagement du territoire (art. 27 LAT), eu égard notamment à la planification directrice ou à une modification de la législation (al. 1). Une zone peut être déclarée réservée pour une durée n’excédant pas cinq ans. Le Département peut prolonger ce délai de trois ans au plus (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir provisoirement la planification telle qu’elle a été envisagée. Il s’agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l’aménagement du territoire la liberté de planifier, de décider et d’éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (Ruch, op. cit. , art. 27 N 26 et les réf. cit.). Cette pratique se justifie par le fait qu’une zone à bâtir, quand bien même elle serait établie de manière conforme au droit fédéral, n’est pas fixée pour l’éternité, mais doit être adaptée aux nouveaux besoins qu’engendrent les modifications de circonstances et des bases légales. Un propriétaire ne peut donc pas compter sur le fait que son terrain restera indéfiniment en zone à bâtir (ATF 131 II 728 consid. 2.5). Aussi, même une parcelle équipée ou comportant déjà des constructions peut être attribuée à une zone réservée (ATF 113 Ia 362 consid. 2b = JdT 1998 I 441).

La zone réservée est une restriction de droit public à la propriété. Par conséquent, lorsque l’autorité délimite une zone réservée, elle doit veiller à respecter les conditions générales exigées lors d’une restriction du droit à la propriété (Ruch, op. cit. , art. 27 N 25 et les réf. cit.), soit reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l’égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Les art. 27 LAT et 75 LCAT offrant des bases légales suffisantes pour l’établissement de zones réservées (Ruch, * op. cit.* , art. 27 N 30 et les réf. cit.), il reste encore à examiner si les autres conditions susmentionnées sont réalisées.

5.2. Dans la pratique, l’établissement d’une zone réservée doit répondre à un double intérêt public.

Premièrement, il doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d’affectation en vigueur, qui prévale sur l’intérêt privé à son maintien ; la nécessité de l’adaptation du plan d’affectation est impérative. Cette nécessité d’aménager peut porter sur un redimensionnement de la zone à bâtir (Ruch, op. cit. , art. 27 N 31 et les réf. cit.).

Deuxièmement, il doit y avoir un intérêt public à recourir à l’instrument de la zone réservée qui n’a qu’un effet provisoire. L’intérêt des autorités à maintenir leur liberté de planification et de décision s’avère être un critère suffisant (Ruch, op. cit. , art. 27 N 32 et les réf. cit.). Du moment que la création d’une zone réservée permet de mener à bien la mission constitutionnelle de l’aménagement du territoire (art. 75 Cst.), qui sinon serait menacée par un éventuel statu quo, elle se fonde sur un intérêt public prépondérant (TF 1C_612/2014 du 26 août 2014 consid. 2.6 ; ATF 118 Ia 510 consid. 4d = JdT 1994 I 428).

5.3. Aux termes de l’art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). A titre transitoire, l’art. 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur du nouvel article 15 LAT pour adapter leurs plans directeurs, ce que le Canton du Jura a fait par la révision des chapitres « Urbanisation » et « Mobilité » du plan directeur cantonal, révision approuvée par le Conseil fédéral le 1er mai 2019.

Le surdimensionnement de la zone à bâtir destinée à l’habitat (zone centre, mixte et d’habitation) dans le Canton du Jura est un fait établi. Un des principaux leviers pour redimensionner la zone à bâtir consiste à restituer les terrains libres à la zone agricole. La densification des secteurs centraux et bien desservis par les transports publics est également un levier permettant de favoriser un dimensionnement correct des zones à bâtir. Le plan directeur cantonal définit une stratégie cantonale de redimensionnement de la zone à bâtir et des mesures concrètes de gestion de la zone à bâtir. Ces aspects sont notamment traduits dans les principes d’aménagement 7 et 8 de la fiche U.02 « Zones à bâtir destinées à l’habitat ». Les communes ont jusqu’au 31 décembre 2024 pour réviser leur plan d’aménagement local (PAL). Dans l’intervalle, dans le cadre de sa décision d’approbation du 1er mai 2019, le Conseil fédéral a donné mandat au Canton du Jura de procéder à une (seconde) planification cantonale de zones réservées, compte tenu du surdimensionnement des zones à bâtir dans le Canton. Afin de répondre à ce mandat, le Canton du Jura a réalisé une nouvelle phase de planification cantonale de zones réservées, objet de la présente procédure, une première phase de planification cantonale ayant déjà été initiée en 2015. Le Canton a ainsi classé en zones réservées les terrains non bâtis sis en zones à bâtir destinées à l’habitat, constituant un secteur d’une surface supérieure à 2'500 m2 et non équipé ou équipé mais ne bénéficiant pas d’une bonne desserte en transports publics au sens du plan directeur cantonal, dont le PAL ou le plan spécial est antérieur au 1er mai 2014. Les secteurs se trouvant dans des communes disposant de zones à bâtir destinées à l’habitat correctement dimensionnées ou d’un dimensionnement pouvant être qualifié de sécurisé ainsi que les secteurs concernés par des procédures antérieures ou en cours ont été exclus.

Le Tribunal fédéral a régulièrement affirmé que des zones à bâtir surdimensionnées n’étaient pas seulement inappropriées mais également illégales. Des mesures pour la réduction ou la prévention de zones à bâtir surdimensionnées correspondraient à un intérêt public important susceptible d’avoir, sur le principe, le pas sur l’intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (Ruch, op. cit. , art. 15 N 61 et les réf. cit., en particulier TF 1P.139/1992 du 20 décembre 1993).

5.4. En l’espèce, la zone à bâtir de U.________ est nettement surdimensionnée et l’adaptation du PAL est impérative, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par les recourants. On déduit encore de la jurisprudence précitée que la zone réservée litigieuse poursuit un intérêt public évident, à savoir laisser à la commune une marge de manœuvre dans sa planification lors de la révision de son PAL qui doit intervenir avant le 31 décembre 2024.

5.5. En outre, au regard du principe de proportionnalité, la délimitation de zones réservées doit être apte à atteindre les buts visés, nécessaire et prépondérante par rapport à la gravité des effets de la mesure sur la situation de l’administré (Ruch, op. cit. , art. 27 N 36 et les réf. cit.).

Le principe de la nécessité interdit que les zones réservées aillent plus loin concernant les aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, que ce qui est absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation. L’art. 27 LAT exige déjà en soi que les secteurs soient exactement délimités. Cela signifie, d’une part, un découpage exact des parcelles, d’autre part, la limitation de la surface au strict minimum nécessaire. En particulier, chaque propriétaire foncer doit pouvoir reconnaître si l’entier de sa parcelle est inclus dans une zone réservée ou non. Par ailleurs, les zones réservées ne peuvent pas s’étendre au-delà de la durée nécessaire à garantir la planification future (Ruch, op. cit. , art. 27 N 37 et 47 et les réf. cit.).

La notion de terrains déjà largement bâtis de l’ancien art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de constructions ; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d’une « agglomération », avec les infrastructures habituelles. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique (TF 1C_532/2019 du 18 mai 2020 consid. 2.4).

5.6. En l’espèce, la zone réservée, composée de plusieurs parcelles actuellement en zone à bâtir, se situe en bordure de la zone à bâtir, bien qu’elle soit entourée de quelques constructions et c’est particulièrement le cas des parcelles xxx2.________, xxx4.________ et xxx5.________ dont les recourants sont propriétaires. Le recours à l’art. 30 al. 2 OAT en relation avec l’équipement des parcelles n’est d’aucune utilité aux recourants, dans la mesure où il n’est pas ici question de garantir des surfaces d’assolement mais de création de zones réservées au sens de l’art. 27 LAT. En outre, le fait que les parcelles des recourants soient équipées n’est pas suffisant pour les écarter de la zone réservée. En effet, l’un des critères retenus par la méthode Raum+ pour définir les zones réservées est celui de l’état de l’équipement. En détail, sont répertoriées comme zones réservées les zones à bâtir non équipées, ainsi que les zones à bâtir équipées ne bénéficiant pas d’une bonne desserte en transports publics au sens du plan directeur cantonal. En l’occurrence, il ressort de la fiche U.01.1 « Développement de l’urbanisation et transports publics » du plan directeur cantonal que la desserte en transports publics des parcelles des recourants est qualifiée de satisfaisante, et non de bonne, de sorte que la mise en zone réservée se justifie.

Les recourants prétendent encore que la zone réservée ne remplirait pas la condition de « territoires exactement délimités ». Or, au vu de la doctrine citée précédemment, il est évident que cette condition est réalisée, la zone réservée ne devant pas obligatoirement comprendre une parcelle dans son entier. Le classement en zone réservée étant limité dans le temps, il n’est de surcroît pas disproportionné. Par ailleurs, il apparaît clairement qu’une mesure plus douce qu’une zone réservée n’est pas envisageable tant qu’est en discussion l’éventualité d’un déclassement (ATF 113 Ia 362 consid. 2/c/bb ; RDAF 2016 I 71), afin de permettre à la commune de conserver une marge d’appréciation lors de la révision de son PAL.

S’agissant de la conclusion subsidiaire des recourants, selon laquelle ils admettent la zone réservée pour le nord de leurs parcelles, mais demandent la suppression de cette zone réservée pour le sud, il convient également de la rejeter. En effet, le secteur dans son entier constitue une entité répondant aux critères définis dans le rapport explicatif et seul le classement de l’ensemble du secteur en zone réservée permet de laisser suffisamment de marge décisionnelle à la Commune de U.________ lors de la révision à venir de son PAL pour garantir l’objectif de réduction du surdimensionnement manifeste des zones à bâtir dans le canton du Jura, en plus particulièrement dans la Commune de U.________.

6. Au vu de tous ces éléments, le double intérêt public l’emporte sur les intérêts privés et les principes constitutionnels invoqués par les recourants, de sorte qu’un classement en zone réservée des parcelles des recourants se justifie, en particulier sous l’angle de la proportionnalité.

7. A l’appui de leur recours, les recourants prétendent qu’aucune base légale ne permet à l’intimé d’anticiper l’entrée en vigueur de la zone réservée. Dans la mesure où le recours est rejeté, la question de l’effet suspensif du présent recours devient sans objet.

Cela étant, la zone réservée est une mesure conservatoire qui déploie ses effets dès son adoption, respectivement dès sa mise à l’enquête publique (Ruch, op. cit. , art. 27 N 48 et les réf. cit.). L’art. 27 al. 1 2e phrase LAT prévoit d’ailleurs expressément qu’à l’intérieur des zones réservées, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation. En outre, la mesure ne revêt qu’un caractère temporaire et ne peut déployer son efficacité que si elle est immédiatement applicable. Les éventuelles voies de droit n’ont pas d’effet suspensif ; une solution différente irait à l’encontre de l’objectif de sécurisation de la zone réservée (Ruch, * op. cit.* , art. 27 N 49 et les réf. cit.).

8. Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le recours, dans la mesure de sa recevabilité.

9. (…).

PAR CES MOTIFS

LA COUR ADMINISTRATIVE

rejette

le recours, dans la mesure de sa recevabilité ;

met

les frais de la présente procédure par CHF 3'000.- à la charge des recourants, qui en répondent solidairement, à prélever sur leur avance ;

n’alloue pas

de dépens ;

informe

les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;

ordonne

la notification du présent arrêt :

• aux recourants, A.________ ;

• à l’intimé, le Département du territoire, de l'environnement et des transports, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont, avec une copie de la prise de position des recourants du 25 janvier 2021 ;

• à l’appelée en cause, la Commune de U.________ ;

• à l’Office fédéral du développement territorial, Case postale, 3003 Berne.

Porrentruy, le 15 février 2021

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE

La présidente : Le greffier e.r. :

Sylviane Liniger Odiet Jonathan Riat

Communication concernant les moyens de recours :

*Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée. *