ADM 44 / 2019
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière : Carine Guenat
ARRET DU 6 NOVEMBRE 2019
en la cause liée entre
A.________,
recourante,
et
B.________,
intimés no 1,
la Section des permis de construire, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimée no 2,
relative à la décision de la juge administrative du Tribunal de première instance du 19 mars 2019.
________
CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le 21 août 2018, la Section des permis de construire (ci-après : l’intimé) a délivré à B.________ (ci-après : les intimés) un permis de construire une maison familiale – avec poêle, velux, PAC ext., couvert à voitures et atelier de bricolage/remise de jardin en annexe, pergola climatique – , sur la parcelle n° X1.________ du ban de U.________, …, sise en zone à bâtir centre A (CA), aux dimensions publiées et sous réserve du respect des directives contenues dans les autorisations délivrées.
A titre de conditions, il est en particulier indiqué que la largeur sur la route de la place en bitume sera de 10 mètres au maximum et qu’une arborisation de part et d’autre de la largeur sur la route de la place bitumée permettant de limiter la présence visuelle de cette surface bitumée, à la maison située au Sud, sera conservée.
Ces deux conditions découlent de la prise de position du 22 mars 2018 et datée du 30 avril 2018 de la sous-commission de la Commission des paysages et des sites (ci-après : CPS) qui a préavisé positivement le projet pour autant que celles-ci soient respectées. Il convient de préciser que dans un premier temps la CPS avait préavisé défavorablement le projet des intimés le 29 janvier 2018, avant que ces derniers le retravaillent en conséquence.
L’autorité intimée a rejeté l’opposition de A.________.
Elle a également ratifié la décision de l’autorité communale du 3 novembre 2017 accordant une dérogation à l’article 71 alinéa 3 RCC concernant la réalisation d’une terrasse bioclimatique à toit plat.
B. A.________ (ci-après : la recourante) a recouru contre l’octroi du permis de construire auprès de la juge administrative du Tribunal de première instance le 21 septembre 2018, qui a rejeté son recours, dans la mesure où il est recevable, par jugement du 19 mars 2019. La juge administrative a notamment procédé à une visite des lieux et à l’audition des parties, ainsi que de la Commission des paysages et des sites.
C. Par mémoire du 3 mai 2019, la recourante a recouru contre cette décision auprès de la Cour de céans, en prenant les conclusions suivantes :
A la forme
1. Déclarer recevable le présent recours de droit administratif.
2. Inviter la juge administrative à produire son dossier dans la présente instance.
Au fond
Principalement
3. Annuler la décision rendue le 19 mars 2019 par la juge administrative dans la cause n° CA/0007/2018.
4. Annuler la décision du 21 août 2018 de la Section des permis de construire.
5. Constater que la parcelle n° X1.________ du ban de U.________, propriété de Mme et M. B.________, ne peut demeurer en zone à bâtir (CA) et doit être déclassée en zone agricole.
Subsidiairement
6. Renvoyer la cause à la juge administrative.
En tous les cas
7. Débouter Mme et M. B.________ de toutes leurs conclusions.
8. Condamner solidairement Mme et M. B.________ aux frais judiciaires et dépens.
En substance, elle relève que la décision attaquée passe outre des dispositions légales imposant de protéger la haie sise sur la parcelle n° X1.________. Elle estime que dite décision méconnaît les conditions légales à laquelle est subordonné l’octroi d’une dérogation, à savoir l’absence de motifs importants et l’existence d’un intérêt public contraire. Enfin, elle considère que la décision viole les dispositions légales qui prescrivent le principe de concentration et l’impératif de réduction des zones à bâtir surdimensionnées.
D. Le 3 juin 2019, la juge administrative a précisé que le recours de la recourante n’appelait de sa part aucune remarque particulière.
E. Dans leur réponse du 12 juin 2019, les intimés ont pris les conclusions suivantes :
9. Rejeter toutes les conclusions du recours de droit administratif du 3 mai 2019 ; partant, confirmer en tous points la décision rendue par la juge administrative du Tribunal de première instance le 19 mars 2019 ; partant confirmer en tous points la décision de la Section des permis de construire de la RCJU du 21 août 2018 octroyant aux intimés un permis de construire d’une maison familiale avec poêle, velux, PAC ext., couvert à voitures et atelier de bricolage/remise de jardin avec annexe, pergola bioclimatique, sur parcelle n° X2.________ du ban de U.________, …, en zone centre A ;
10. Condamner la recourante à tous les frais judiciaires de la procédure ;
11. Condamner la recourante à payer une indemnité de dépens en faveur des intimés pour la procédure de recours, les dépens pour la procédure de première instance ayant d’ores et déjà été fixés à l’appui de la décision de la juge administrative du Tribunal de première instance du 19 mars 2019.
Ils estiment que le projet litigieux est conforme aux prescriptions de droit public et contestent l’ensemble des griefs soulevés par la recourante, dans la mesure de leur recevabilité.
F. Dans sa réponse du 2 juillet 2019, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours, sous suite des frais et dépens. De manière générale, elle constate qu’aucune violation de conditions ou dispositions légales n’est à déplorer. Partant, elle conteste également l’ensemble des griefs de la recourante, dans la mesure de leur recevabilité.
G. Par réplique du 28 août 2019, la recourante a confirmé ses conclusions.
H. Dupliquant le 9 septembre 2019 et 3 octobre 2019, les intimés ont entièrement confirmé leurs conclusions.
I. Il sera revenu ci-dessous en tant que besoin sur les allégués des parties.
En droit :
1. La compétence de la Cour administrative découle des articles 38 alinéa 1 du Décret concernant le permis de construire (DPC ; RSJU 701.51) et 160 lettre c du Code de procédure administrative (Cpa ; RSJU 175.1).
Le recours a été interjeté dans les forme et délai légaux, de sorte qu’il est recevable, sous réserve de l’examen de la qualité pour recourir qui suit.
2.
2.1. La qualité pour faire opposition, dont découle la qualité pour recourir auprès du juge administratif et subséquemment auprès de la Cour administrative (cf. art. 36 al. 2 et 38 al. 2 DPC), est donnée notamment aux particuliers dont des intérêts dignes de protection seraient touchés par la construction projetée (cf. art. 23 let. a DPC).
2.2. En matière de droit des constructions, le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1). La proximité avec l'objet du litige ne suffit néanmoins pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir (TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1 et les références citées). Le critère de la distance constitue certes un indice essentiel, mais il n'est pas à lui seul déterminant ; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ceux-ci peuvent avoir la qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 ; 136 II 281 consid. 2.3.1 ; TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1). La qualité pour recourir est également admise lorsque sont en cause des immissions immatérielles, soit essentiellement les atteintes portées à la vue ou au bien-être. Le voisin peut ainsi se prévaloir du caractère inesthétique de la construction à la condition qu'elle soit bien visible depuis son propre fonds. Un bâtiment n'est en effet pas perçu comme un objet individuel mais fait partie de son environnement, qu'il contribue à modifier durablement. La valeur d'un bâtiment se mesure notamment en fonction de l'image de son environnement. Une nouvelle construction dérangeante peut amoindrir la valeur d'un bâtiment existant ou prendre soleil et lumière de par ses dimensions. La jurisprudence se montre toutefois plus sévère pour les immissions immatérielles que pour les immissions matérielles comme le bruit ou la pollution de l'air. Plus le voisinage est éloigné et plus l'immission doit être intensive (RJJ 2014, p. 31 consid. 2.1 et les références citées). En bref, le voisin est admis à recourir lorsqu'il est atteint de manière certaine ou du moins avec une probabilité suffisante par la gêne que la décision peut occasionner (ATF 140 II 214 consid. 2.3 ; TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1). Il doit retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 ; ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 ; TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1 ; cf. également Clémence Grisel Rapin, Qualité pour recourir et griefs du voisin, in BR/DC 2014, p. 85). Il incombe au recourant d'alléguer, sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; TF 1C_91/2018 du 29 janvier 2019 consid. 3.1). Au stade de l'examen de la qualité pour recourir, il suffit de rendre vraisemblable que les aménagements projetés peuvent être à l'origine d'immissions liées notamment au bruit et aux vibrations (TF 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.2).
2.3. En l’espèce, la recourante est directement voisine du projet litigieux. Elle allègue que ledit projet causerait des nuisances de par les travaux d’édification de la maison familiale ainsi que les activités quotidiennes de nouveaux voisins directs, et que la valeur de sa parcelle diminuerait nécessairement et sensiblement vu sa proximité avec celle des intimés. Dans la mesure où en obtenant gain de cause sur un seul des griefs invoqués, le permis de construire devrait être annulé, la recourante dispose d’un intérêt digne de protection à les invoquer et bénéficie dès lors de la qualité pour recourir.
3. Dans un premier grief, la recourante estime que le préavis de la CPS est incomplet, dans la mesure où il ne traite pas de l’adéquation du projet litigieux aux prescriptions des articles 13 de l'Ordonnance cantonale sur la protection de la nature (OPN/JU ; RSJU 451.11) et 37 alinéa 4 du Règlement sur les constructions (ci-après : RCC). Cela aurait, selon elle, justifié que l’autorité intimée provoque un réexamen au sens de l’article 21a alinéa 3 de la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire (LCAT ; RSJU 701.1) et justifie l’annulation du permis de construire litigieux.
3.1. Selon l’article 21a LCAT, une fois le dossier complet et sans attendre la publication, l'autorité compétente pour l'octroi du permis de construire recueille les autorisations spéciales et les préavis relatifs au projet auprès des autorités concernées par la procédure. Celles-ci se prononcent dans les 30 jours (al. 1). Elle s'assure que les autorisations spéciales et les préavis sont coordonnés (al. 2). Si les autorités concernées émettent des avis contradictoires ou si l'autorité compétente pour l'octroi du permis de construire est elle-même en désaccord avec les avis exprimés, cette dernière provoque un réexamen des autorisations et des préavis en cause (al. 3).
3.2. Selon l’article 6 alinéa 2 lettre d de la Loi cantonale sur la protection de la nature et du paysage (LPN/JU; RSJU 451), la CPS a notamment pour tâches de donner son avis sur tout objet que lui soumettent les autorités.
L’article 2 lettre d de l’Arrêté instituant une commission des paysages et des sites (RSJU 452.21) prévoit que la CPS peut, dans des cas particuliers, donner son préavis sur les projets de construction et d'aménagement qui touchent sensiblement l'aspect des paysages et des sites.
Enfin, en vertu de l’article 69 RCC, le Conseil communal consultera la CPS pour tout projet de nouvelle construction en zone centre ancien (CA).
3.3. La recourante soulève que la protection instaurée par la disposition réglementaire communale ne saurait priver l’article 13 OPN/JU ni de sa portée (qui est de protéger tous les biotopes dont les haies), ni de son caractère obligatoire.
Pour déterminer la portée et le caractère obligatoire de cette disposition cantonale ainsi que la validité de la disposition réglementaire communale, il convient d’en appréhender les normes supérieures.
3.3.1. Selon l’article 78 de la Constitution fédérale (Cst. ; RS 101), la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons (al. 1). Cependant, la Confédération légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. Elle protège les espèces menacées d'extinction (al. 4). Cette dernière disposition est concrétisée par la Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) qui a pour but de protéger la faune et la flore indigènes, ainsi que leur diversité biologique et leur habitat naturel (art. 1 let. d). Le législateur était conscient que la protection des espèces ne pouvait être indépendante de celle de leurs milieux (Anne-Christine Favre, Commentaire LPN, 2019, N 12 ad art. 1). L'article 18 alinéa 1 LPN prévoit ainsi que la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. La protection visée par les articles 18 à 23 LPN est à la fois quantitative et qualitative (Maurer, Commentaire LPN, op. cit. N 2 ad Vorbemerkungen Art. 18-23).
Pour bénéficier de la protection de l’article 18 LPN, les biotopes doivent respecter certaines conditions. Les exigences ne s’appliquent en effet pas à tout milieu biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des conditions d’habitat relativement stables ; il faut au contraire que l’on se trouve en présence d’un espace vital suffisamment étendu, exerçant une certaine fonction (cf. ATF 121 II 161 consid. 4bb ; ATF 116 Ib 203 consid. 4b ; RJJ 2010 p. 219 consid. 4.1 et les références citées) Pour préciser la notion de biotope, le législateur a adopté l’article 18 alinéa 1bis LPN, qui prévoit une protection toute particulière notamment pour les associations forestières rares, les haies, les bosquets, ainsi que pour les autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
L'article 18b LPN charge les cantons de veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale, les notions d'importance régionale et locale dépendant des cantons (ATF 121 II 161 consid. 4bb ; RJJ 2010 p. 219 consid. 4.2). Il leur appartient, à cet effet, de désigner les "espaces vitaux suffisamment étendus" dignes de protection (cf. art. 14 al. 3 et 4 de l’ordonnance OPN ; RS 451.1) et ils disposent pour cette tâche d'une importante marge d'appréciation, car le droit fédéral ne prévoit pas la protection de l'ensemble des biotopes (ATF 121 II 161 consid. 4bb ; ATF 118 Ib 485 consid. 3a, ATF 116 Ib 203 consid. 4b et 5g ; TF 1A.143_2006 du 20 décembre 2006 consid. 4.1). Dans son principe, l'obligation de protéger les biotopes d'importance régionale et locale découle néanmoins directement et impérativement du droit fédéral (ATF 121 II 161 consid. 4bb ; ATF 116 Ib 203 consid. 3a et 5d ; FF 1985 II 1470). Cependant, ni la LPN, ni l’OPN ne fixent de critères précis pour distinguer un biotope d'importance régionale d'un biotope d'importance locale. La législation fédérale ne détermine au surplus ni les autorités compétentes, ni la procédure à suivre. L'article 14 alinéa 5 OPN mentionne simplement que les cantons doivent prévoir une procédure de constatation "appropriée" (TF 1A.143_2006 du 20 décembre 2006 consid. 4.1). Selon l'article 14 alinéa 2 OPN, la protection des biotopes peut être assurée de diverses manières. Parmi ces dernières, figurent les mesures d'aménagement du territoire (let. c), mais aussi les autres mesures adéquates réservées par l'article 17 al. 2 LAT, notamment les inventaires, les procédures de classement, l'édiction de prescriptions dans les règlements des zones et des constructions (Favre, op. cit., p. 328). Les cantons peuvent cependant aller au-delà de la protection fédérale et ordonner une protection générale des haies, indépendamment de leur qualité écologique (RJJ 2010 p. 219 consid. 4.2 ; TF 1A.143_2006 du 20 décembre 2006 consid. 4.2 ; ATF 133 II 220 ; Favre, in RDAF précitée, p. 328).
Pour réaliser le mandat conféré par l’article 18b LPN, le canton du Jura a adopté la LPNP, entrée en vigueur le 1er septembre 2010 (RSJU 451). En parallèle subsiste l’OPN/JU du 6 décembre 1978 (RSJU 451.11).
2.2.2. L’article 7 lettre c LPNP prévoit que les monuments naturels peuvent faire l’objet d’une mesure de protection. L’article 8 alinéa 2 LPNP précise que les monuments naturels sont des objets botaniques, comprenant notamment les groupes d’arbres et d’arbustes (bosquets) ainsi que les haies. Une procédure de mise sous protection par l’établissement d’inventaires est prévue (art. 12 ss LPNP). En outre, les mesures nécessaires à la protection des objets d’importance locale sont prises par les communes dans le cadre de leur plan d’aménagement local (art. 12 al. 2 LPNP).
Nonobstant ces procédures, l’article 39 alinéa 1 LPNP dispose que les haies et bosquets situés hors de la zone à bâtir sont protégés et doivent subsister dans leur vocation naturelle et paysagère. Il en découle dès lors que les haies hors de la zone à bâtir sont protégées, même si elles ne sont pas expressément mentionnées dans un inventaire et quelle que soit leur valeur écologique (RJJ 2010 p. 219 consid. 5.3). A contrario , cela signifie que les haies situées à l’intérieur de la zone à bâtir ne sont pas protégées * ipso facto* par la loi cantonale et que, par conséquent, il appartient aux communes de désigner les haies dignes de protection au sein de la zone à bâtir, dans le cadre de leur plan d’aménagement local, d’autant qu’il ne s’agit pas ici d’une tâche fédérale au sens de la LPN.
Certes, l’article 13 alinéa 1 OPN/JU, dont il est question en l’espèce, prévoit que pour prévenir la disparition d’animaux et de plantes protégés, il faut conserver autant que possible les biotopes tels que mares, marécages, marais, haies et bosquets qui servent de sources d’alimentation et offrent des endroits pour la nidification et la couvaison. Cependant, cette disposition a été adoptée le 6 décembre 1978 alors que la LPNP est entrée en vigueur le 1er septembre 2010 et ne prévoit aucune délégation législative permettant à l’exécutif d’étendre le champ d’application de la protection généralisée des haies à l’intérieur de la zone à bâtir. Cette disposition n’a ainsi qu’une portée juridique très limitée et ne saurait en tous les cas imposer aux communes la protection générale de l’ensemble des haies, peu importe la zone considérée.
2.2.3. Dans le cadre de la protection du patrimoine naturel communal, l’article 17 alinéa 1 RCC prévoit que les surfaces et objets désignés par le plan de zones sont protégés de manière spécifique selon les indications du RCC.
L’article 18 RCC rappelle qu’en vertu des législations fédérale et cantonale sur la protection de la nature et de la chasse, toutes les haies et tous les bosquets situés sur le territoire communal en zone agricole sont protégés (al. 1). A l’intérieur des autres zones, sont sous la surveillance de l’Autorité communale, les haies et les bosquets mentionnés au plan de zones (al. 2).
2.3. Concernant l’aménagement des espaces publics, l’article 37 al. 4 RCC prévoit que les espaces verts existants situés en bordure des voies publiques et structurant celles-ci sont protégés et resteront libres de construction. Le revêtement de ces surfaces demeurera, dans la mesure du possible, perméable. Par ailleurs, les parcelles doivent être aménagées en cohérence avec les espaces publics ou privés qui les bordent de manière à obtenir une bonne intégration au site (art. 42 al. 1 RCC).
A l’intérieur de la zone centre A (CA), les espaces privés extérieurs sont à aménager et à entretenir de manière à mettre en valeur les qualités d’ensemble du site (rues, chemins, places, jardins, cours) (art. 62 al. 1 RCC).
2.4. En l’espèce, la CPS a été consultée eu égard à l’article 69 RCC, placé dans la sous-section C16 relative à l’aspect architectural des constructions.
Elle a dans un premier temps préavisé négativement le projet des intimés en constatant que celui-ci portait une atteinte importante à l’identité du site dans le traitement des aménagements extérieurs, en particulier l’arrachage de deux haies, au Nord et à l’Ouest. Elle a demandé de conserver et valoriser les éléments végétaux existants qui offrent une singularité à la parcelle et qui structurent naturellement le site bâti. Elle a également demandé de s’inspirer des maisons alentours en ce qui concerne l’accès à la parcelle, qui se résume à une étroite interruption de la haie bordant la route (dossier SPC 42). Les intimés ont alors retravaillé leur projet dans le sens de la position de la CPS. Après examen des documents remis, la sous-commission de la CPS a alors salué la préservation d’une partie de la haie située à l’Est. Elle a toutefois demandé de réduire la largeur sur la route (10 m maximum) et de conserver une arborisation de part et d’autre permettant de limiter la présence visuelle de la surface bitumée. A ces conditions, le projet a été préavisé positivement.
Il convient de constater que la CPS a tenu compte des articles 13 OPN/JU et 37 al. 4 RCC, et non uniquement des articles 42 al. 1 et 62 al. 1 RCC relatifs à l’aménagement privé de la parcelle. Elle a pris en considération ces dispositions en demandant notamment aux intimés de conserver et valoriser les éléments végétaux existants et structurant le site bâti, comme l’a encore précisé son représentant à l’audience devant la juge de première instance. Elle a également salué la préservation d’une partie de la haie située à l’Est et bordant la route communale. On ne saurait ainsi considéré que le préavis de la CPS était incomplet.
En tous les cas, le caractère incomplet d’un préavis ne constitue pas une condition justifiant un réexamen au sens de l’article 21a alinéa 3 LCAT, les conditions de cette disposition n’étant manifestement pas remplies. On ne voit en effet aucune contradiction dans le préavis de la CPS. Le second préavis a été rendu après que les intimés ont retravaillé leur projet conformément aux directives contenus dans le premier préavis. La SPC n’a par ailleurs aucunement exprimé son désaccord quant au préavis de la CPS. Elle a bien au contraire tenu compte de ce préavis en accordant le permis de construire notamment moyennant le respect des conditions contenues dans ledit préavis, conformément à l’article 5 LCAT. Aucun réexamen au sens de l’article 21a alinéa 3 LCAT ne devait dès lors être provoqué.
En outre, contrairement à ce que prétend la recourante, si le préavis de la CPS devait être considéré comme incomplet, cela ne justifierait aucunement l’annulation du permis de construire. C’est uniquement si le projet litigieux ne respecte pas les prescriptions de droit public que ledit permis de construire doit être annulé (cf. art. 2 let. a LCAT). Or celui-ci les respecte manifestement au vu des considérants ci-après.
En premier lieu, on peut relever que la parcelle n° X1.________ se situe dans un site d’importance régionale selon l’ISOS mais est situé en-dehors du périmètre de sauvegarde des sites bâtis. Surtout, l’on doit constater que la haie litigieuse n’est pas mentionnée dans le plan d’affectation communal et ne fait dès lors l’objet d’aucune protection particulière en vertu de l’article 18 alinéa 2 RCC. Les dispositions réglementaires de la zone CA ne prévoient aucune mesure particulière relative à la sauvegarde, à la protection et au maintien de la haie.
En second lieu, la construction d’un accès d’une largeur de 10 mètres maximum au milieu de la haie située à l’Est et bordant la route communale ne constitue pas une violation de l’article 37 alinéa 4 RCC. La CPS a préavisé positivement la construction d’un accès bitumée de 10 mètres maximum, estimant que celle-ci n’entamait pas la préservation de la haie. L’autorité communale doit par ailleurs pouvoir bénéficier d’une marge d’appréciation quant à l’aménagement de ses espaces publics. Or celle-ci a favorablement préavisé le projet. Il convient en outre de constater que l’Office de l’environnement, dans son autorisation 962/2017, se contente de préciser que le plan d’aménagement des abords doit respecter l’article 62 RCC et n’impose aucune exigence en lien avec la préservation de la haie. Contrairement à ce que laisse entendre la recourante, l’intimée a confirmé, après avoir consulté l’Office de l’environnement, que la chouette Chevêche, inféodée aux vergers à haute tige, n’est pas présente sur la parcelle litigieuse. Enfin, même si tel devait être le cas, il faut relever que la haie est maintenue en partie, de telle sorte que sa nidification ne serait pas remise en cause.
Le projet litigieux, et en particulier la construction d’une voie d’accès au milieu de la haie bordant la route communale, est conforme à la législation sur la protection de la nature et du paysage et aux dispositions communales idoines précitées et n’apparaît pas disproportionné dans la mesure où il permet également de valoriser la haie tout en respectant les divers intérêts privés des propriétaires à pouvoir construire sur leur terrain.
Ce premier grief doit dès lors être rejeté.
3. La recourante prétend que la parcelle n° X1.________ n’est pas suffisamment accessible du fait de la présence de haies qu’il convient de protéger.
3.1. Aux termes de l'article 22 alinéa 2 lettre b LAT, une autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé. Tel est le cas selon l'article 19 alinéa 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours et de voirie soit assuré. La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (ATF 121 I 65 consid. 3a ; TF 1C_382/2018 du 10 juillet 2019 consid. 5.1 et les références citées).
3.2. L’article 4 alinéa 3 LCAT prévoit quant à lui qu’est suffisante une voie d’accès publique ou privée qui, par sa construction et son aménagement, satisfait à l’utilisation prévisible et, pour autant qu’elle traverse la propriété d’autrui, est juridiquement assurée; demeure réservé l’article 72 de la loi sur la construction et l’entretien des routes (“Accès privés”).
3.3. Dans le cadre de l'interprétation et de l'application de la notion d'accès suffisant, les autorités communales et cantonales disposent d'une importante marge d'appréciation que le Tribunal fédéral doit respecter, en particulier quand il s'agit d'évaluer les circonstances locales (ATF 121 I 65 consid. 3a ; TF 1C_382/2018 du 10 juillet 2019 consid. 5.1 et les références citées).
3.4. En l’espèce, devant la Cour de céans, la recourante n’invoque plus, à juste titre, être personnellement touchée par les risques d’accident générés par l’accès prévu par les intimés. Comme l’a relevé la juge administrative, l’autorité intimée, propriétaire de la route, permet l’accès et garantit donc par cet accord que l’accès prévu par le projet ne constitue ni un danger, ni une entrave importante à la circulation routière (art. 72 al. 3 LCER). La visite des lieux et les déclarations de l’intimée à l’audience, qui a requis l’avis du Service des infrastructures confirment cette appréciation.
La recourante soulève plutôt que la juge a ignoré son allégation selon laquelle « la parcelle n° X1.________ possède un accès, depuis la route, au nord-est. A cet endroit, il n’y a pas de haie. Une porte-barrière y est installée. Les anciens propriétaires accédaient à cette parcelle par cet endroit ». Or on doit manifestement constater qu’aucun passage n’est matériellement aménagé à cet endroit et l’accès serait passablement éloigné de la route, de sorte qu’il n’apparaîtrait pas plus opportun que l’accès projeté (Géoportail, orthophoto 2017), au contraire.
La recourante prétend encore que l’accessibilité à la parcelle n’est envisagée que d’un point de vue technique, alors qu’elle n’est pas garantie juridiquement et qu’elle est même exclue par application des articles 37 alinéa 4 RCC et 13 OPN/JU. Comme considéré ci-dessus (consid. 3.3), la voie d’accès respecte ces dispositions, et prend en compte de manière proportionnée les différents intérêts en présence. Elle est dès lors garantie juridiquement.
Ce grief doit également être rejeté.
4. La recourante estime que les intimés ne justifient d’aucun motif important autorisant une dérogation à l’article 71 alinéa 3 RCC et que celle-ci est contraire à l’intérêt public à la protection du paysage.
4.1. Selon l’article 71 alinéa 3 RCC, les toitures plates sont interdites pour les bâtiments principaux et annexes.
4.2. Pour des motifs importants, des dérogations à certaines prescriptions peuvent être autorisées, pour autant qu’elles ne portent pas atteinte à un intérêt public (art. 25 al. 1 LCAT). Les dérogations ne doivent pas non plus léser des intérêts importants de voisins, à moins que cette atteinte ne puisse être pleinement compensée par un dédommagement (compensation des charges selon les art. 32 et 33) (art. 25 al. 2 LCAT).
4.3. Selon la jurisprudence fédérale, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (TF 1C_279/2018 du 17 décembre 2018 consid. 4.1.3 et les références citées). La Cour administrative jurassienne retient pour sa part que pour des questions de commodités architecturales ou d'économies de moyens, certaines adaptations sont souvent tolérées, voire recommandées, dès lors qu'elles ne sont pas directement visibles du domaine public, situées à l'arrière des bâtiments ou cachées par des éléments de constructions (RJJ 2017 p. 123 consid. 4.6.3).
4.4. En l’espèce, les intimés ont demandé une dérogation à l’article 73 alinéa 1 RCC pour aménager une toiture plate sur une pergola bioclimatique en façade Sud d’une surface de 24 m2. Ils ont motivé cette demande pour permettre l’installation d’une couverture rétractable permettant de bénéficier des apports solaires. L’autorité communale a accordé cette dérogation et celle-ci a été ratifiée par l’autorité intimée.
En premier lieu, l’on peut se demander si la pergola projetée pour laquelle une dérogation a été autorisée constitue un bâtiment principal, respectivement annexe, soumis à l’interdiction des toitures plates, vu en particulier ses petites dimensions et son utilité secondaire. Cette question peut toutefois rester ouverte dans la mesure de ce qui suit.
L’intention du législateur communal est d’assurer une uniformité de l’aspect architectural de la zone centre A (CA), notamment des toitures. A cet égard, il est prévu que la CPS soit consultée (art. 69 al. 1 RCC), ce qui a été fait en l’espèce. La CPS constitue l’organe le plus à même de prendre position quant à l’impact du projet sur le paysage et l’aspect architectural, or celle-ci ne s’est pas opposée à la dérogation. La recourante prétend tout de même qu’une telle dérogation est contraire à l’intérêt public à la protection du paysage. Elle ne démontre toutefois pas en quoi le paysage serait atteint. La pergola projetée ne sera en effet pas visible depuis le domaine public considérant qu’elle sera collée au bâtiment principal et cachée par la maison familiale, respectivement par la haie entourant la parcelle. Certes, la pergola sera sans doute visible depuis la façade Sud-Ouest de la parcelle, aucune haie n’existant à cette limite. Toutefois, vu ses faibles dimensions, son impact sur le paysage de la zone CA doit être considéré comme minime, de sorte que l’intérêt public à la protection du paysage n’est manifestement pas atteint. La recourante, qui ne le prétend pas, ne bénéficie en outre d’aucun intérêt particulier dans la mesure où la pergola ne sera pas ou peu visible depuis sa parcelle vu son positionnement et la haie la séparant de la parcelle des intimés.
Ce grief doit par conséquent être rejeté.
5. Finalement, la recourante prétend que la décision attaquée viole l’impératif de réduction de la zone à bâtir et le principe de concentration.
5.1. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'article 21 alinéa 2 LAT sont réunies (ATF 121 II 317 consid. 12c ; TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019 consid. 3.1). Aux termes de l'article 21 alinéa 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'article 21 alinéa 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (ATF 141 II 31 consid. 5.1 ; ATF 127 I 103 consid. 6b ; TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019 consid. 3.1).
La réduction de zones surdimensionnées relève d'un intérêt public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés. La réalisation de cet objectif, expressément prévu par la novelle du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT), ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées). En effet, si le régime transitoire prévu par la novelle du 15 juin 2012, à l'article 38a alinéa 2 LAT, interdit de façon immédiate l'extension de la zone à bâtir du canton, dans l'attente de l'adoption de plans directeurs conformes au nouveau droit, il ne prohibe pas, dans cet intervalle, la mise en œuvre de planifications d'affectation existantes conformes à la LAT, ni ne préjuge des parcelles qui seront concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir ; ce choix relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT ; ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées ; TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019 consid. 3.1). Dès lors, pour que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue une modification des circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être qualifiée, au stade de la première étape, de sensible au sens de l'article 21 alinéa 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation. Savoir ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la deuxième étape (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées ; TF 1C_304/2018 du 18 juin 2019 consid. 3.1).
5.2. En l’espèce, le plan directeur cantonal révisé a été approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Les régions concernées ont jusqu’au 31 décembre 2021 pour élaborer un plan directeur régional et les communes jusqu’au 31 décembre 2024 pour réviser leur plan d’aménagement local. Le plan d’aménagement local de U.________ a été approuvé le 11 mai 2011.
Il n’est pas contesté que la zone à bâtir de la commune de U.________ est surdimensionnée. Toutefois, l’autorité communale n’a pas l’obligation d’interrompre l’application de son plan d’affectation local, en particulier en vue de garantir une certaine stabilité des plans. Ce d’autant plus que ledit plan a été adopté en 2011 et qu’il doit dès lors être qualifié de récent. En aucun cas la révision de la LAT et l’entrée en vigueur de son l’article 15 alinéa 2 ne permet de préjuger du sort de la parcelle n° X1.________ quant au redimensionnement de la zone à bâtir. L’autorité communale a certes adressé aux propriétaires fonciers un courrier le 28 décembre 2017, indiquant que le plan d’aménagement local devra être modifié au plus tard en 2022 afin de correspondre aux exigences d’un nouveau plan directeur régional et que cette modification impliquera le déclassement en zone agricole de certaines parcelles. Cependant, ladite autorité communale a préavisé positivement le projet des recourants et ainsi considéré que la parcelle n° X1.________ n'était pas sujette au redimensionnement de la zone à bâtir. Ce choix, qui relève dans une large mesure de son pouvoir d’appréciation, doit être respecté. Il ne saurait par ailleurs être remis en cause par le document du Service du développement territorial (SDT) qui classe la parcelle n° X1.________ en degré de priorité 2 concernant le redimensionnement de la zone à bâtir. Les circonstances locales ne plaident en effet pas en faveur d’un déclassement de la parcelle n° X1.________ en zone agricole, bien au contraire.
Ladite parcelle sera équipée et est bordée par une route. Elle ne constitue pas une petite zone constructible isolée. Au contraire, elle est entourée par des bâtiments déjà construits sur les parcelles n° X3.________ et n° X4.________ appartenant à la recourante, situées respectivement au Sud-Est et au Nord-Ouest. Elle permet en outre la jonction du centre historique avec le quartier situé au Nord. Hormis le surdimensionnement de la surface à bâtir communale, la recourante n’avance aucun élément réellement convaincant justifiant l'ouverture d'un contrôle incident et propre à remettre en cause le caractère constructible de la parcelle concernée. Au vu de ces éléments, on ne saurait retenir une modification sensible des circonstances au sens de l’article 21 alinéa 2 LAT, justifiant une révision préjudicielle du plan d’aménagement local.
En tous les cas, une pesée des intérêts aboutirait au maintien de la parcelle n° X1.________ en zone à bâtir. On ne voit en effet pas pour quels motifs une adaptation du plan serait nécessaire. On doit admettre que la restitution de la parcelle n° X1.________ à la zone agricole ne constitue pas un enjeu suffisamment important pour justifier une révision totale du plan d’aménagement local. Quand bien même le surdimensionnement de la zone à bâtir doit être pris en compte et relève d’une problématique importante, il ne justifie pas à lui seul de déclasser la parcelle concernée, laquelle se situe déjà à l’intérieur du tissu bâti et en bordure de route. Suivre l’argumentation de la recourante reviendrait également à bloquer toute construction à U.________ en zone de construction jusqu’à la révision du plan d’aménagement local. Enfin, peu importe qu’il existe d’autres terrains constructibles dans la commune de U.________, étant précisé que les recourants n’en sont pas propriétaires, contrairement à la parcelle litigieuse.
Les motifs avancés par la recourante ne suffisent manifestement pas pour admettre une soustraction de la parcelle n° X1.________ de la zone à bâtir à titre préjudiciel. Ce dernier grief doit dès lors être rejeté.
6. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la présente procédure par CHF 1'800.00 à la charge de la recourante, à prélever sur son avance ;
alloue
aux intimés une indemnité de dépens pour la présente procédure fixée à CHF 3'457.20 (débours et TVA compris) à payer par la recourante ;
n’alloue pas
de dépens à l’autorité intimée ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• à la recourante, par son mandataire, Me Stéphane Voisard, avocat à Genève ;
• aux intimés, par leur mandataire, Me Jean-Michel Conti, avocat à Porrentruy ;
• à l’intimée, la Section des permis de construire, Rue des Moulins 2, à Delémont ;
• à la juge administrative du Tribunal de première instance, Le Château, à Porrentruy.
Porrentruy, le 6 novembre 2019
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.