ADM 101 / 2019
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière e.r. : Julie Frésard
ARRET DU 28 AVRIL 2020
en la cause liée entre
A.________,
• représentée par Me Clémence Girard-Beuchat, avocate à Porrentruy,
recourante,
et
• représentée par Me Hubert Theurillat, avocat à Porrentruy,
intimée,
D.________,
E.________,
• représentés par Me Charles Poupon, avocat à Delémont,
intimés,
relative à la décision de la juge administrative du Tribunal de première instance du 4 septembre 2019.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le 21 septembre 2017, A.________ (ci-après : la recourante) a déposé une demande de permis de construire pour un immeuble Minergie P de 19 appartements dont 17 à loyers modérés et 2 logements en PPE en attique sur la parcelle no X.________ du ban de Porrentruy, avec sous-sol complet, parking et locaux communs et panneaux photovoltaïques sur la toiture de l’attique. L’immeuble à construire comprend 4 niveaux plus attique, d’une longueur de 35.925 m, d’une largeur de 13.575 m, pour une hauteur de 12.91 et une hauteur totale de 15.26 m en zone MA, secteur MB.
Le projet a fait l’objet d’une publication dans le Journal officiel du 4 octobre 2017 et d’un avenant suite à une correction dans le Journal officiel du 18 octobre 2017. Contrairement à ce qu’indique la publication, la surface de la parcelle no X.________ est de 2040 m2 et non pas de 3040 m2. Outre les oppositions, une pétition munie de 624 signatures a été récoltée contre le projet.
B. Par décision du 20 août 2018 faisant suite à plusieurs oppositions dont celle des intimés nos 2 et suite à l’échec des séances de conciliation, la Municipalité de Porrentruy a rejeté la demande de permis de construire.
C. Statuant sur recours de A.________, la juge administrative du Tribunal de première instance a rejeté le recours et confirmé le refus du permis de construire. En résumé, elle a retenu que la recourante a conclu avec l’autorité intimée un contrat de servitude de report de l’indice d’utilisation grevant la parcelle no Y.________ en faveur de la parcelle X.________ vendue ultérieurement à la recourante et portant sur une surface de 188 m2. Selon le calcul de l’indice d’utilisation effectué par le service de l’autorité intimée, pour obtenir un indice d’utilisation conforme à la zone MB et MBj, il est nécessaire de prévoir un report d’indice supplémentaire portant sur une surface complémentaire de 189 m2. Ce report complémentaire n’est pas réalisé, même si l’engagement a été pris, ce qui s’oppose à la délivrance du permis. En outre, un report d’indice, ainsi que la bonne intégration du projet dans son environnement auraient dû être concrétisés dans un plan spécial conformément à la réglementation en vigueur.
D. Par mémoire du 3 octobre 2019, la recourante a interjeté recours contre ce jugement auprès de la Cour de céans, concluant à son annulation et à l’octroi du permis de construire selon la demande du 21 septembre 2017, subsidiairement au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sous suite des frais et dépens.
Elle fait valoir que l’établissement d’un plan spécial pour une portion de terrain est une question d’opportunité que l’autorité judiciaire doit revoir avec retenue. L’autorité intimée a décidé de ne pas mettre en place une telle procédure pour la parcelle concernée par le projet, alors même qu’elle en avait une parfaite connaissance avant même le dépôt de la demande de permis. Le projet ne nécessite en outre aucune dérogation à la réglementation communale et répond aux exigences de la nouvelle politique en matière d’aménagement du territoire, concernant la densification, le comblement des dents creuses et la création d’un milieu bâti compact. L’autorité de première instance n’était pas en droit de substituer sa propre analyse, l’élaboration d’un plan spécial étant une question d’opportunité. En outre, l’art. 183 al. 1 let b RCC ne prévoyait pas la procédure de plan spécial obligatoire à l’époque du dépôt de la demande de permis de construire.
S’agissant du report d’indice, la recourante estime que le second report d’indice est concrétisé dans l’acte de vente immobilière, droit de réméré et de préemption du 20 septembre 2017, dans lequel il est fait état d’une surface complémentaire pouvant aller jusqu’à 189.5 m2 de droit à bâtir supplémentaire au prix de CHF 90.00/m2. En outre, la convention du 28 mars 2017 conclue entre l’autorité intimée et la coopérative B.________ précise les nouveaux indices d’utilisation, à savoir 0.25-0.54 pour le feuillet Y.________ et 0.25-0.98 pour le feuillet no X.________. Or, 0.98 est précisément le résultat auquel on aboutit en tenant compte des deux reports d’indice de 188 et 189.5 m2 en fonction de la surface brute de plancher du projet de la recourante. Les deux reports d’indice ont donc été pris en compte dans les accords passés entre l’autorité intimée et la coopérative B.________. L’absence d’inscription du second report d’indice au registre foncier ne saurait entraîner le refus pur et simple du permis de construire qui peut être assorti de conditions et de charges.
E. Par courrier du 18 octobre 2019, la juge administrative a relevé que le recours n’appelait aucune remarque particulière de sa part.
F. Dans sa réponse du 6 novembre 2019, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, sous suite des frais et dépens de première et deuxième instance. Elle fait valoir que la parcelle X.________, d’une surface de 2'040 m2, permet une surface brute de plancher (SBP) de 1'632 m2 pour l’indice maximal de 0.8. Le projet de la recourante a une surface brute de plancher de 2'001.50 m2 et il manque une surface équivalente de 369.60 m2/SBP. Pour pouvoir maintenir cette surface brute de plancher équivalente à 369 m2/SBP, il faut un report de surface d’une parcelle voisine de 377.50 m2 et ainsi l’indice d’utilisation serait de 0.8 (2'001,50 m2/SBP : 2'040 m2 = 0.98 ou 2'001.50 m2/SBP : 2'040 m2 + 337 m2 = 0.84). Le contrat de servitude de report de l’indice d’utilisation porte sur une surface de 188 m2. Il est nécessaire de prévoir un report d’indice supplémentaire portant sur une surface complémentaire de 189 m2 qui fait défaut.
L’autorité intimée conteste que la décision litigieuse relève de l’opportunité s’agissant de l’exigence d’un plan spécial, dès lors qu’un plan spécial est obligatoire pour tous les projets d’aménagement importants ou comprenant de nouvelles constructions principales. Le report d’indice exige également un plan spécial. L’exigence d’un plan spécial doit permettre d’intégrer le projet de construction en tenant compte de tous les intérêts en présence de manière à atténuer au maximum des incidences indésirables pour le voisinage.
G. Prenant position le 24 janvier 2020, les intimés nos 2 ont conclu au rejet du recours, sous suite des frais et dépens de première et de deuxième instances. Ils relèvent que les autorités judiciaires doivent uniquement examiner si le rejet du permis de construire est conforme à la législation applicable. On ne se trouve pas dans un domaine de planification ou d’établissement d’un plan. S’agissant du report d’indice, on ne saurait retenir que la surface complémentaire nécessaire sera un jour concrétisée. L’autorité intimée a en effet vendu le terrain à la recourante à un prix préférentiel pour la construction de logements à loyers modérés. Or la recourante a modifié son projet pour y intégrer deux attiques selon le régime de la PPE. Les intimés font en outre valoir qu’il ne s’agit pas d’un projet de peu d’importance compte tenu de son volume, de telle sorte que l’on doit veiller à son intégration dans l’espace et l’environnement, en portant un soin particulier aux aires de circulation des piétons et des véhicules. Ils contestent enfin que l’immeuble projeté revête une hauteur comparable à elle des immeubles des parcelles voisines.
H. Les parties ont également produit leur note d’honoraires.
I. Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1. La Cour administrative est compétente en vertu de l’art. 38 DPC.
La recourante, qui a déposé la demande de permis de construire, dispose manifestement de la qualité pour recourir et son recours, interjeté dans les formes et délai légaux, est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière.
2. La recourante conteste le non-respect de l’indice d’utilisation, estimant que les reports d’indice sont suffisamment établis, ainsi que l’obligation d’établir un plan spécial pour la construction litigieuse.
A titre préliminaire, il convient de constater que la parcelle X.________ se situe en zone MBj et la parcelle Y.________ concernée par le report d’indice est en zone MBi selon le plan de zone de la ville de Porrentruy approuvé le 29 avril 2014.
3.
3.1 La première condition pour qu’une autorisation de construire puisse être délivrée est que les constructions et installations soient conformes à l’affectation de la zone dans laquelle elles se situent (cf. art. 22 al 2 let a LAT). Il incombe au droit cantonal et communal de définir les utilisations permises dans chacune des zones. Ainsi, les règlements devront préciser quelles sont les mesures applicables à la zone en question (indices d’utilisation, d’occupation au sol, de surface à laisser libres, de densité de construction, de volumes, etc.) (Ruch, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2019, no 78 ad art. 22).
3.2 A teneur de l'art. 52 de l’ordonnance sur les constructions et l’aménagement du territoire (OCAT ; RSJU 701.11), le report d'indice d'utilisation consiste dans le transfert total ou partiel, sur une ou plusieurs autres parcelles contiguës, de l'indice applicable à une ou plusieurs parcelles données. L'indice calculé sur l'ensemble de ces parcelles ne doit pas dépasser la valeur admise pour la zone par la réglementation communale (al. 1). Le report d'indice d'utilisation s'effectue généralement dans le cadre d'un plan spécial. A défaut, il est mentionné au registre foncier (al. 2).
3.3 Selon la jurisprudence, le coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol peut être transféré à certaines conditions sur une parcelle contiguë sise dans la même zone (TF 1C_389/2013 du 25 mars 2014 consid. 4.1). Pour être en présence de deux mêmes zones, celles-ci doivent présenter le même genre d'affectation ainsi que le même degré d'affectation (TF 1P.256/2006 du 18 juillet 2006 consid. 2.3ss). On ne peut pas déduire du fait qu’une parcelle soit intégrée dans un plan spécial et pas sa voisine qu’elles sont situées dans des zones différentes et que cela empêcherait un report de l’indice d’utilisation (TF 1C_413/2013 du 29 août 2013 consid. 5.2).
Les indices d'utilisation du sol ont notamment pour but de concrétiser les principes d'aménagement du territoire - en particulier le maintien d'une certaine harmonie entre les constructions et l'espace non bâti (cf. art. 1 et 3 LAT). Ils ne sont toutefois pas les seuls outils à disposition de l'autorité pour atteindre ces objectifs. Les règles sur les distances, sur les dimensions (longueur, largeur, hauteur) et sur l'ordre des constructions (contigu ou non contigu) remplissent en effet des fonctions similaires. Elles peuvent du reste s'appliquer en combinaison avec les indices d'utilisation du sol (TF 1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid. 4.2). Les objectifs de l'aménagement du territoire susmentionnés doivent donc s'analyser à l'échelle de la zone ou du quartier concerné et non seulement à l'échelle de la parcelle. C'est pour cette raison que l'on admet que le coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol peut être transféré à certaines conditions sur une parcelle contiguë sise dans la même zone (TF 1C_389/2013 du 25 mars 2014 consid. 4.1 ; 1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid. 4.3 ; 1P.459/2004 du 9 février 2005 consid. 4.2.3).
4.
4.1 L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du sol découle des art. 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art. 15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zone à protéger ; art. 14 al. 2 LAT). L’art. 14 LAT vise en premier lieu les plans d’affectation généraux. Les législations cantonales permettent de compléter ou préciser le régime général par des plans d’affectation spéciaux (Jeanneret/Moor, Commentaire pratique LAT, Planifier l’affectation 2016, nos 27 et 29 ad art. 14). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Les plans spéciaux permettent d'individualiser le régime du plan d'affectation général, tout en favorisant des solutions plus globales que l'autorisation de construire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 274, p. 125).
4.2 A teneur de l’art. 66 al. 1 LCAT, un plan spécial peut être rendu obligatoire par le plan de zone qui doit fixer au moins les objectifs de l’aménagement (let. a), ainsi que le genre et le degré de l’affectation (let. b). Dans le secteur à plan spécial obligatoire, les projets de construction ne sont autorisés que sur la base d’un plan spécial exécutoire : l’autorisation de projets qui respecte les buts de l’aménagement est réservée (al. 2). Selon l'art. 61 LCAT, le plan spécial peut notamment concerner (let. a) le centre des localités et l’aménagement des quartiers ; (let. b) la rénovation des vieux quartiers ainsi que les protections liées au site ou au paysage ; (let. f) l’équipement technique du quartier, en particulier les aires de circulation des piétons et des véhicules, les garages et parcs de stationnement ainsi que leur accès, les collecteurs et les conduits d’énergie, existants ou à créer, y compris leur raccordement ; (let. g) la nature, le périmètre d’évolution et les caractéristiques architecturales des immeubles ; (let. h) les aménagements extérieurs des bâtiments et installations (rues, places, cours intérieures, stationnements, jardins, plantations, places de jeux, etc.) ainsi que (let. i) les étapes et les conditions de réalisation.
4.3 Le Règlement communal sur les constructions de Porrentruy approuvé par décision du 29 avril 2014 et en vigueur au moment du dépôt du projet de construction (aRCC) stipule que la zone MBj correspond à la parcelle X.________. L’indice d’utilisation du sol pour la zone MB est au minimum de 0.25 et au maximum de 0.80 et, pour la zone MBi dont fait partie la parcelle no Y.________, au maximum de 0.60 (art. 182 al. 1 et 4 aRCC). Le RCC actuellement en vigueur approuvé par décision du 4 septembre 2018 ne prévoit aucune modification des indices au niveau des parcelles précitées (art. 192 al. 1 et 4 RCC).
L’art. 183 al. 1 aRCC prévoyait en outre un plan spécial obligatoire dont la compétence est attribuée au Conseil municipal (art. 46 et 66 LCAT) à tout projet d’aménagement important ou comprenant de nouvelles constructions principales (let. b). Le Conseil municipal peut, avec l’accord du SDT, renoncer à l’établissement d’un plan spécial si la procédure de permis de construire peut assurer une maîtrise satisfaisante du projet (al. 2).
Remplaçant cette disposition légale, l’art. 193 RCC prévoit aussi la procédure de plan spécial à tout projet d’aménagement important qui respecte les dispositions applicables à la zone MB en ce qui concerne le genre et le degré d’affectation ou qui ne s’en écarte que de manière peu importante (al. 2). Il reprend également que le Conseil municipal peut, avec l’accord du SDT, renoncer à l’établissement d’un plan spécial si la procédure de permis de construire peut assurer une maîtrise satisfaisante du projet (al. 3).
Il ressort de ces dispositions légales que la question de savoir si c’est l’ancien règlement sur les constructions qui s’applique ou le nouveau peut être laissée ouverte dans la mesure où les prescriptions sont très similaires.
5.
5.1 Au cas particulier, le projet litigieux doit manifestement être qualifié d’important dans la mesure où sa réalisation nécessite un report d’indice d’utilisation du sol. Le projet a en outre des dimensions importantes proches des limites admissibles dans la zone en question notamment en hauteur et en longueur (cf. art. 194 et 195 aRCC et 204 et 205 RCC en comparaison avec la lettre A. ci-dessus). Il apparaît ainsi que tant avec le règlement communal sur les constructions applicable au moment du dépôt de la demande de permis qu’avec le règlement actuellement en vigueur, la procédure de plan spécial est obligatoire. Un tel plan permettra en outre de régler non seulement les dimensions de la construction, mais de nombreux éléments figurant à l’art. 61 LCAT, en particulier les aménagements extérieurs des bâtiments et installations, l’équipement technique du quartier, les accès, la nature et l’intégration du bâtiment par rapport au voisinage. En outre, il n’est pas établi, et la recourante ne l’allègue d’ailleurs pas, que l’autorité intimée aurait demandé l’autorisation au SDT pour renoncer à l’établissement d’un plan spécial. Contrairement à ce qu’allègue la recourante, le choix de réaliser ou non un plan spécial sur le secteur concerné n’est ici pas une question d’opportunité, mais une question de droit, dans la mesure où il en va du respect du règlement communal sur les constructions de l’autorité intimée, respectivement de la législation cantonale en matière d’aménagement du territoire et de construction. Il apparaît dans ces conditions que c’est à juste titre que la juge de première instance a constaté que le projet de construction devait faire l’objet d’un plan spécial rendu obligatoire en vertu du règlement communal de Porrentruy.
5.2 Il faut en outre relever que l’art. 52 OCAT prévoit un plan spécial ou une inscription au Registre foncier concernant le report de l’indice d’utilisation du sol. Si ce report n’est pas réalisé, le projet ne sera pas conforme à l’affectation de la zone de telle sorte que l’autorisation de construire ne pourra pas être délivrée (cf. consid. 3). Il en découle que le report de l’indice d’utilisation du sol n’était pas effectif au moment du dépôt de la demande de permis de construire et il ne l’est toujours pas aujourd’hui. Il manque toujours le report d’une surface de 189 m2 qui ne fait ni l’objet d’une inscription au registre foncier, ni d’un plan spécial. La recourante a d’ailleurs expressément admis lors de l’audience de première instance que le calcul de la surface brute de plancher effectué par l’autorité intimée était exact et qu’il manquait encore 189 m2 de report d’indice (CA 79/2018 p. 98 ; pour le calcul, cf. dossier autorité intimée, feuillet 6 et repris à l’art. 19 de la réponse du 6 novembre 2019). Dans la mesure où l’indice d’utilisation du sol est une condition à remplir pour que le projet soit conforme à l’affectation de la zone, il n’est pas possible d’y remédier en ajoutant des clauses accessoires, notamment des conditions et charges lors de l’octroi du permis de construire, dans la mesure où seules des mesures secondaires peuvent faire l’objet d’une clause accessoire. Ainsi lorsqu’une demande de permis de construire omet de préciser un élément essentiel ou une condition de base à l’octroi de l’autorisation, elle doit être rejetée ; l’autorité compétente en matière de permis de construire ne peut pas corriger ou compléter elle-même les demandes de permis lacunaires (Ruch, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2019, no 18 ad art. 22).
6. Au vu de ce qui précède, les griefs soulevés par la recourante à l’encontre du jugement du 4 septembre 2019 sont sans fondement. Le recours doit ainsi être rejeté.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 1'800.00, à charge de la recourante, à prélever sur son avance ;
alloue
aux intimés no 2 une indemnité de dépens de CHF 2'863.35 (honoraires : CHF 2'497.50 ; débours CHF 161.10 ; TVA à 7.7% : CHF 204.75) à payer par la recourante ;
n'alloue pas
de dépens à la recourante et à l’autorité intimée ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• à la recourante, par sa mandataire, Me Clémence Girard-Beuchat, avocate à Porrentruy ;
• aux intimés par leur mandataire, Me Charles Poupon, avocat à Delémont ;
• à l’autorité intimée, par son mandataire, Me Hubert Theurillat, avocat à Porrentruy ;
• à la juge administrative du Tribunal de première instance avec copie à la Section des permis de construire pour information.
Porrentruy, le 28 avril 2020
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière e.r. :
Sylviane Liniger Odiet Julie Frésard
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.