ADM 40 / 2018
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Gérald Schaller
Greffière e.r. : Aline Faessler
ARRET DU 25 AVRIL 2019
en la cause liée entre
A., …, agissant par sa curatrice Mme B.,
recourant,
et
le Service de l'action sociale - secteur aide sociale, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision de l'intimé du 22 février 2018.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. A. (ci-après : le recourant), né en 1957, souffre de handicap mental et psychique. Au bénéfice d’une rente entière d’invalidité depuis 1975 et d’allocation pour degré d’impotence moyen dès janvier 2017, il vit depuis novembre 2001 au Foyer de la Fondation C. Après avoir fait l’objet d’une interdiction, puis d’un placement sous autorité parentale et d’une tutelle, il bénéficie d’une curatelle de portée générale depuis le 17 octobre 2014, la fonction de curatrice étant assumée par sa sœur, B. qui a demandé à être nommée curatrice.
B. Les 17/29 mai 2017, la curatrice a déposé une demande de prestations institutionnelles auprès du Service de l’action sociale (ci-après : l’intimé). La volonté de la curatrice est de faire placer son frère auprès de la Fondation D. à U. afin de faciliter les contacts entre le frère et la sœur, celle-ci vivant à U.
C. En date du 17 octobre 2017, JUNORAH a effectué une évaluation afin de déterminer les besoins du recourant et de vérifier que l’institution dans laquelle il se trouve est adéquate. L’évaluation a conclu que le lieu de vie actuel du recourant est adapté à ses besoins, même s’il ne lui permet pas d’entretenir des relations de proximité avec sa sœur.
D. Par décision du 30 octobre 2017, l’intimé a refusé la demande de la curatrice au motif que le placement au Foyer C. répond manifestement aux besoins du recourant, en dépit de l’éloignement géographique avec sa sœur. Étant donné qu’un lieu de vie adapté existe dans le canton, une garantie financière pour un placement hors canton ne peut pas être octroyée.
E. Dans son opposition du 4 décembre 2017, la curatrice retient en substance que le Foyer C. n’est pas le lieu le plus adapté à la situation de son frère. L’institution de U. répondrait mieux aux besoins de celui-ci, avec comme avantage supplémentaire sa proximité géographique avec le domicile de la curatrice. Elle conclut à l’annulation de la décision du Service de l’action sociale du 30 octobre 2017 et à l’approbation du placement à D. avec la garantie de prise en charge.
F. Le 22 février 2018, l’intimé a rejeté l’opposition. Il relève que le placement du recourant dans un établissement sis dans le canton demeure la solution la plus adaptée à la situation du recourant et que par conséquent des prestations institutionnelles ne peuvent pas être accordées.
G. Par mémoire du 9 avril 2018, le recourant, par sa curatrice, a recouru contre cette décision concluant principalement à son annulation, à l’approbation de son placement à D., à l’octroi de la garantie de la prise en charges des frais du placement, à ce que les frais de la procédure soient mis à la charge de l’Etat et à l’octroi d’une indemnité de dépens. Subsidiairement, le recourant a conclu à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause à l’intimé pour nouvelle décision.
A l’appui de son recours, il fait valoir que l’intimé a violé son droit au libre choix des institutions pour les personnes handicapées. Il se prévaut également d’une violation du principe de proportionnalité dans la mesure où l’intimé a préféré une solution qui lèse de façon importante ses intérêts alors que le placement à D. ne représente pas un inconvénient majeur pour le canton de domicile.
H. Dans sa prise de position du 7 juin 2018, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition, sous suite des frais et dépens.
Pour l’essentiel, l’intimé précise que l’intérêt du recourant à déménager dans le canton de U. relève d’un vœu de la curatrice et n’est pas objectivement démontré par pièce. Il réaffirme également que les institutions jurassiennes sont adaptées à la situation du recourant et qu’un placement hors canton n’est pas nécessaire.
I. Dans sa prise de position spontanée du 16 août 2018, la curatrice a confirmé les conclusions de son recours et renvoie aux faits et développements juridiques de son recours.
J. Dans sa prise de position du 6 septembre 2018, l’intimé a confirmé ses précédentes conclusions.
K. A la requête de la juge instructrice, des renseignements complémentaires ont été fournis par l’intimé le 10 décembre 2018 au sujet des coûts à la Fondation D. et au Foyer C.
L. Le recourant a pris position le 15 janvier 2019 et a transmis le 17 janvier 2019 un rapport de l’Hôpital du Jura attestant selon lui que le Foyer C. ne présente pas les garanties de sécurité et de confort nécessaires à son bien-être.
M. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les éléments du dossier.
En droit :
1. La compétence de la Cour administrative découle de l’article 160 let. b du Code de procédure administrative (Cpa ; RSJU 175.1) et des articles 72 et 73 de la Loi sur l’action sociale (LASoc ; RSJU 850.1).
Pour le surplus, le recours a été introduit dans les forme (art. 126 et 127 Cpa) et délai légaux (art. 44, 44a et 121 Cpa). Le recourant, agissant par sa curatrice, dispose manifestement de la qualité pour recourir, de telle sorte qu’il convient d’entrer en matière.
2. Est litigieuse en l’espèce la question de savoir si l’intimé est en droit de refuser le transfert et le financement du placement du recourant dans une institution sise hors canton.
3. En vertu de l’article 64 let. g LASoc, le Service de l’action sociale est compétent pour autoriser le placement dans des établissements situés hors du canton, à l’exclusion des mesures de placement à des fins d’assistance.
4.
3.1. A teneur de l’article 2 de la loi fédérale sur les institutions destinées à promouvoir l’intégration des personnes invalides (LIPPI ; RS 831.26), chaque canton garantit que les personnes invalides domiciliées sur son territoire ont à leur disposition des institutions répondant adéquatement à leurs besoins.
Les cantons participent aux frais de séjour dans une institution reconnue de telle manière qu’aucune personne invalide ne doive faire appel à l’aide sociale en raison de ce séjour (art. 7 al. 1 LIPPI). Si une personne invalide ne trouve pas de place répondant adéquatement à ses besoins dans une institution reconnue par son canton de domicile, elle a droit à ce que ledit canton participe dans la mesure définie à l’alinéa 1, aux frais de séjour dans une autre institution satisfaisant aux conditions fixées à l’article 5 al. 1 (art. 7 al. 2 LIPPI).
Cette dernière disposition vise à régler les lacunes dans la planification cantonale ou de déficience dans la pratique cantonale de reconnaissance et de surveillance des institutions. Il se peut en effet qu’une personne invalide ne trouve pas de place répondant à ses besoins dans une institution reconnue par son canton de domicile ou qu’elle estime que l’institution reconnue qui dispose d’une place ou dans laquelle elle séjourne déjà ne satisfait pas aux exigences légales. Dans ces deux cas, l’alinéa 2 de l’article 7 LIPPI donne à la personne concernée le droit à une contribution financière du canton au séjour dans une autre institution qui répond à ses exigences, par exemple une institution reconnue par un autre canton ou une institution non reconnue. La personne invalide n’a donc pas droit à une place dans une institution, mais à une prestation en espèces si le canton de domicile ne peut lui offrir une place appropriée. Le canton de domicile ne sera toutefois tenu de fournir une prestation que si la demande est justifiée, en particulier si elle est conforme au principe de la proportionnalité. Si l’autorité cantonale compétente refuse sa contribution, la personne invalide peut recourir contre cette décision jusqu’au Tribunal fédéral. Le litige peut porter aussi bien sur le droit à une contribution et sur le montant de celle-ci que sur le point de savoir si une institution remplit les conditions posées par le droit fédéral. L’alinéa 2 est une disposition spéciale qui ne libère aucunement le canton des obligations découlant de l’article 2. Par ailleurs, il est applicable même en l’absence de législation cantonale d’exécution (Message sur la législation d’exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons - Message RPT - FF 2005 p. 5816 ; cf. également TF 8C_522/2014 consid. 5.3.1). En outre, l’offre adéquate au sens de l’article 2 LIPPI signifie, d’une part, que le canton ne peut considérer les besoins uniquement sous l’angle quantitatif ; il doit aussi tenir compte de la diversité des handicaps et d’autres éléments tels que les relations sociales et la langue. D’autre part, elle implique également que les prestations seront proportionnées, en ce sens que le rapport entre le coût supporté par les pouvoirs publics et l’utilité pour les personnes invalides devra rester raisonnable (FF 2005 p. 5814).
3.2. La garantie de placement réglée par l’article 7 LIPPI est concrétisée au niveau cantonal à l’article 40 de l’ordonnance sur l’action sociale (OASoc ; RSJU 850.111), selon lequel, sous réserve d'accords conclus avec d'autres cantons ou collectivités publiques prévoyant le libre choix, le placement de personnes s'effectue en principe dans le canton (al. 1). Le Service de l'action sociale peut autoriser le placement à l'extérieur lorsqu'une prise en charge dans le canton apparaît comme impossible ou sensiblement moins appropriée, en raison notamment d'un manque de place, de l'absence d'établissement approprié ou d'un problème de langue de l'intéressé (al. 2).
Il apparaît ainsi que l’article 40 OASoc qui reprend en grande partie le droit fédéral n’a pas de portée plus large que celui-ci, de telle sorte qu’il suffit d’examiner si la décision de l’intimé respecte les dispositions de la LIPPI.
3.3. La Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS ; RSJU 852.93) à laquelle la République et Canton du Jura a adhéré le 1er janvier 2006 clarifie les modalités de la collaboration intercantonale. Elle a été adoptée par la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) avec effet au 1er janvier 2006. Elle a pour but d’assurer sans difficultés le séjour, dans des institutions appropriées en dehors de leur canton de domicile, de personnes ayant des besoins spécifiques en matière de soins et d’encadrement (art. 1 al. 1). Elle s’applique notamment aux institutions pour adultes handicapés (art. 2 lettre B). Sa version actuelle, en vigueur dès le 1er janvier 2008, été adaptée au strict nécessaire pour tenir compte des conséquences de la RPT (Commentaire sur la convention intercantonale relative aux institutions sociales, Introduction p. 2).
Dans son préambule, la CIIS établit que le bien-être de la personne séjournant dans une institution est primordial. La mobilité est désormais importante, les frontières cantonales ne doivent pas constituer d'obstacle quant à la mise à profit d'une offre optimale en matière d'insertion socio-thérapeutique/socio-pédagogique ou de réadaptation. Dans le domaine des institutions de thérapie des dépendances, quitter son environnement usuel revêt souvent une importance capitale. Les cantons ont des superficies très variables. De petits cantons ne peuvent guère s'offrir d'institutions très spécifiques, par exemple dans le domaine des adultes souffrant d'un handicap ou des enfants et adolescents encourant une peine. Sur le plan financier, il ne serait donc pas raisonnable non plus que chaque canton veuille mettre sur pied une offre globale. L'ouverture au niveau de l’offre est à même de fonctionner uniquement si des règles raisonnables ont été établies et sont respectées en ce qui concerne la prise en charge mutuelle des coûts (Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales, Commentaire sur la convention intercantonale relative aux institutions sociales, 1er janvier 2008, préambule p. 2).
A la lecture des dispositions de la convention, il faut retenir qu’elle n’instaure aucun droit pour les personnes adultes en situation de handicap de choisir son établissement y compris pour le domaine relevant de l’article 2 let. B (cf. art. 28-29). Tel est notamment le cas de l’article 19 de ladite convention selon lequel le canton de domicile garantit à l’institution du canton répondant la compensation des coûts en faveur de la personne et pour la période concernée, moyennant une garantie de prise en charge des frais. Les méthodes d’interprétation des dispositions légales, en particulier la méthode littérale, ne permettent pas d’en tirer un quelconque droit en faveur du libre de choix de l’institution. L’article 19 al. 1 s’inscrit au contraire dans le cadre général de cette convention qui vise avant tout à régler les modalités de prises en charge et de paiement entre cantons. Il existe d’ailleurs des dispositions spécifiques plus particulièrement pour les établissements relevant de l’article 2 let. B soumis à la LIPPI (art. 28 et 29 ; commentaire ad art. 28 al. 2). Par ailleurs, le canton de domicile, s’il dispose lui-même d’un nombre suffisant de places appropriées dans ses institutions, n’est pas tenu de fournir une garantie de prise en charge des frais pour les institutions figurant sur la liste et situées en dehors de son territoire. Il faut toutefois faire preuve d’une certaine retenue pour une telle abstention et s’entendre à ce sujet avec le canton répondant, pour ne pas porter préjudice à une liberté de choix raisonnable, nullement absolue, au niveau intercantonal (Commentaire sur la convention intercantonale relative aux institutions sociales, ad art. 31, p. 15). Il faut en outre relever qu’en tant que droit intercantonal, la Convention Intercantonale relative aux Institutions sociales ne saurait déroger au droit fédéral, en l’occurrence à la LIPPI.
3.4. Il résulte des dispositions légales précitées qu’il n’existe pas un droit absolu et inconditionnel à l’octroi d’une garantie de prise en charge des frais de placement par le canton de domicile. Au contraire, il convient d’examiner sur la base des articles 7 al. 2 et 2 LIPPI, si le recourant peut prétendre à une garantie de placement pour un futur séjour à la Fondation D., étant précisé que tant le droit cantonal que la Convention intercantonale doivent être interprétées à la lumière de la LIPPI.
4. Au cas particulier, le Canton du Jura disposant de places appropriées au handicap du recourant dans ses institutions, le grief du recourant relatif au libre choix de l’établissement doit être rejeté.
5. Le recourant se prévaut d’une violation de l’article 40 al. 2 OASoc ainsi que du principe de proportionnalité et du droit au respect de la vie privée et familiale. Il estime que l’intimé n’a pas pris en compte les problématiques d’encadrement du Foyer C. ainsi que le déplacement vers un autre foyer dans le canton du Jura. Au vu des nombreuses chutes et fractures, le Foyer C. n’est plus adapté aux besoins accrus du recourant. De plus, la mauvaise communication entre le Foyer C. et la curatrice du recourant empêche cette dernière d’exercer son mandat avec efficacité et l’intérêt à pouvoir jouir d’une vie privée et familiale a été mis de côté. En effet, la distance de plus de 200 km entre U. et le Jura rend très difficiles les contacts entre le recourant et sa sœur, seul parent proche dont il dispose encore en Suisse. La prise en charge de son frère répond en outre à une demande de ses parents. Le Foyer de D. a par ailleurs accepté de prendre en charge le recourant et dispose d’un bâtiment spécialement dédié aux personnes vieillissantes dans lequel le recourant pourrait entrer.
5.1 Aux termes de l’article 40 al. 2 OASoc, le Service de l’action sociale peut autoriser le placement à l’extérieur lorsqu’une prise en charge dans le Canton apparaît comme impossible ou sensiblement moins appropriée, en raison notamment d’un manque de place, de l’absence d’établissement approprié ou d’un problème de langue de l’intéressé.
5.2 En l’espèce, il ressort du rapport d’évaluation JUNORAH, que le lieu de vie actuel du recourant est adapté à ses besoins, même s’il ne lui permet pas d’entretenir des relations de proximité avec sa sœur. Il en ira de même, s’il s’installe, dans un avenir proche, au Foyer F. Aucun élément au dossier ne permet de remettre en cause cette appréciation. Les différents griefs du recourant quant à l’encadrement actuel et à sa prétendue inadéquation par rapport à ses besoins ne sauraient être retenus. En particulier, le rapport médical de l’Hôpital du Jura du 17 décembre 2018, qui fait référence à un événement isolé, ne permet ni de remettre en cause le rapport d’évaluation précité, ni de retenir, comme le voudrait la curatrice, que le foyer n’offre pas les garanties de confort et de sécurité nécessaires. Il est au contraire suffisamment établi que le Foyer C. est approprié et permet d’assurer la prise en charge du recourant, en collaboration notamment avec les divers fournisseurs de soins impliqués. Un déplacement de ce dernier au sein de l’Institution D. à U. ne permettrait ni le maintien d’un environnement social connu, ni le maintien des liens sociaux que le recourant a pu créer au fil des années et qui lui apportent une certaine stabilité. La prise en charge du recourant dans le canton du Jura s’inscrit dans la continuité et ne saurait être considérée comme moins appropriée que la solution genevoise. Celle-ci aurait certes l’avantage de simplifier les rapports du recourant avec sa sœur dont les visites seraient facilitées. d’autant plus qu’elle travaille à plein temps à U. (PJ 32 recourant). En revanche, le déplacement à U. marquerait une rupture dans la prise en charge du recourant et le couperait des relations qu’il a pu nouer au fil du temps dans le Jura.
5.3 En vertu du principe de proportionnalité garantit à l’art. 24 Cpa, l’autorité prend les mesures nécessaires et aptes à atteindre le but recherché. Une relation appropriée entre l’importance de ce but et les moyens mis en œuvre doit exister (al. 1). Lorsqu’elle a le choix entre plusieurs mesures également conformes au droit, l’autorité opte pour celle qui, à efficacité suffisante, affecte le moins les intérêts du particulier et ceux de la collectivité (al. 2).
L’intérêt du recourant à être placé à D., dans le canton de U., réside dans le fait de se rapprocher de sa sœur, seul membre de sa famille proche en Suisse. Or cet avantage doit être relativisé : d’une part il a été démontré que le fait de demeurer dans une institution sise dans le canton du Jura ne nuit pas aux intérêts du recourant, même s’il ne lui permet pas d’entretenir des relations de proximité avec sa sœur ; d’autre part, dans la mesure où la curatrice et sœur du recourant travaille à plein temps, ces relations se concentreront sur les week-ends et jours fériés, périodes durant lesquelles des visites sont possibles tant dans le Jura qu’à U.
Quant à l’intérêt de la collectivité, l’aspect financier doit être pris en considération et ne saurait être négligé au vu des dispositions légales (cf. consid. 4). En ce qui concerne la Fondation C., le prix d’une journée se calcule en divisant les coûts totaux de fonctionnement (pour 2017, CHF 5'479'237.13) par le nombre de journées facturées (20'093). Le prix d’une journée s’élève ainsi à CHF 272.69 pour 2017, soit CHF 99'531.85 par an. Selon le tarif 2017 applicable à l’institution des D., avec occupation, le montant journalier est de CHF 552.-, soit un montant annuel de CHF 201'480.-, et de CHF 331.-, soit CHF 120'815.- par an, sans occupation. Le placement hors canton s’avère ainsi nettement plus onéreux pour la collectivité.
Dans ces conditions, la décision litigieuse n’apparaît pas disproportionnée.
Quant au respect de la vie privée et familiale garantit à l’article 8 CEDH, d’après une jurisprudence constante, les relations visées sont avant tout celles qui concernent la famille dite nucléaire, soit celles qui existent entre époux ainsi qu’entre parents et enfants mineurs vivant en ménage commun (ATF 135 I 143 consid. 1.3.2). Ce grief ne saurait dès lors être retenu.
5.4 Au vu de ce qui précède, la Cour retient que l’article 40 al. 2 OASoc, le principe de proportionnalité et le droit au respect de la vie privée et familiale n’ont pas été violés.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
dit
que la procédure est gratuite et qu’il n’est pas alloué de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• à la curatrice du recourant, par son mandataire, Me Martin Staub, avocat à U. ;
• à l’intimé, le Service de l’action sociale – secteur aide sociale, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 25 avril 2019
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière e.r :
Sylviane Liniger Odiet Aline Faessler
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne ; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.