ADM 110 / 2018 + AJ 113 / 2018
Président : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Gérald Schaller
Greffière : Carine Guenat
ARRET DU 23 AVRIL 2019
en la cause liée entre
A.,
recourante,
et
La Fondation B.,
• représentée par Me Jean-Michel Conti, avocat à Porrentruy,
intimée,
relative à la décision de l’intimée du 20 août 2018.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. A. (ci-après : la recourante) a été engagée au 1er janvier 2018 en qualité de formatrice pour adultes par la Fondation B. (ci-après : l’intimée) pour un poste à 40%. Le contrat est soumis à la Convention Collective de Travail des institutions de l’Association Jurassienne des Maisons pour Enfants et Adultes du 1er janvier 2017, ainsi qu’aux règlements internes, à la description de fonction, au Code des obligations et la Loi sur le travail.
B. Le 7 mai 2018, la Commission salariale des employeurs (ci-après : CSE) a attribué la classe salariale 8 et l’annuité maximale 6 à la recourante, selon la tabelle U du personnel de la République et Canton du Jura.
C. Par courrier du 9 juillet 2018, la recourante a contesté son attribution à la classe salariale 8 et annuité 6 fixée par la CSE auprès du directeur de la Fondation B. Elle allègue en substance que l’attribution salariale en classe 8 ne correspond pas à sa qualification et à l’équivalence de son diplôme. Enfin, l’annuité 6 ne reflète pas la réalité de son parcours professionnel.
D. Le 20 août 2018, le directeur de la Fondation B. a confirmé la décision de la CSE au motif que la recourante ne possédait pas le brevet fédéral de formatrice d’adultes lors de son engagement et que jusqu’à l’obtention de ce dernier, elle était engagée en qualité d’éducatrice I. Concernant les annuités, certains postes de travail n’ont pas pu être pris en compte, puisqu’ils n’ont pas été justifiés par des certificats de travail.
E. Le 27 septembre 2018, la recourante a formé recours contre la décision du 20 août 2018 auprès de la Cour de céans. Elle conclut à l’annulation de la décision et à la classification salariale de sa fonction en classe 12. Elle a également déposé une requête d’assistance judiciaire gratuite.
F. Dans sa réponse du 20 novembre 2018, l’intimée a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable faute de compétence matériel de la Cour administrative. La recourante doit être condamnée aux frais judiciaires ainsi qu’à une indemnité de dépens en faveur de l’intimée d’un montant de CHF 872.35. L’intimée fait valoir que le litige opposant les parties ressort du droit privé, comme le prévoit expressément le contrat de travail conclut entre les parties.
G. Dans sa réplique du 3 janvier 2019, la recourante relève pour l’essentiel qu’aucune voie de recours ne lui a été indiquée. La direction de La Fondation B. s’est toujours référée au canton en ce qui concerne son évaluation salariale, celle-ci étant de plus fixée selon les tabelles cantonales. L’intimée exerce un mandat de droit public subventionné par l’Etat. Elle applique la loi sur le personnel de l’Etat en cas de congé maladie. Elle demande à pouvoir consulter un avocat sur la question de la compétence et requiert l’assistance judiciaire.
H. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les autres éléments du dossier.
En droit :
1. Il appartient en premier lieu à la Cour de céans d’examiner si les conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. art. 83 al. 1 et 2 Cpa). L'autorité examine d'office si elle est compétente (art. 31 al. 1 Cpa). Si elle décline sa compétence, elle transmet sans retard l'affaire à l'autorité compétente et en avise les parties (art. 31 al. 2 1ère phrase Cpa) ; les règles sur la compétence ont un caractère impératif et les parties ne sauraient y déroger en outre, elles ne permettent pas de transmettre l'affaire au juge civil ou pénal mais uniquement à une autorité administrative ou de justice administrative (BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, no 169 ; BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. Berne 2015, p. 125). L’autorité qui se tient pour incompétente prend une décision d’irrecevabilité, si une partie prétend qu’elle est compétente. La décision relative à la compétence est sujette à recours (art. 119) selon les voies de droit prescrites aux articles 33 à 37 (art. 32 al. 2 Cpa).
2. L’objet de la présente procédure porte sur la classification salariale de la recourante dans le cadre de ses rapports de travail avec l’intimée. Il s’agit par conséquent de déterminer si le litige opposant les parties relève du droit public ou privé. La Cour administrative n’est en effet compétente que pour autant que le litige relève du droit public.
Pour déterminer si la contestation qui oppose les parties est de la compétence des tribunaux civils ou doit être soumise à la juridiction administrative, la jurisprudence se réfère en premier lieu aux dispositions légales expresses. En l’absence d’une prescription légale claire attribuant le litige à une juridiction déterminée, comme c’est le cas en l’espèce, seul est décisif, en dernier ressort, l’objet du rapport de droit noué entre parties (RJJ 1999 p. 85 consid. 2).
En l’espèce, il ressort clairement de ses statuts que l’intimée est une fondation de droit privé, régie par les articles 80 ss CC (Art. 1 des statuts ; Code civil suisse ; RS 210). Elle est constituée par acte authentique et inscrite au registre du commerce. Elle a pour but la création et la gestion d’institutions dans le Jura destinées à la formation pré-professionnelle et professionnelle, l’occupation permanente et professionnelle en ateliers d’occupation et protégés, l’hébergement, l’accueil et l’accompagnement d’adolescents et d’adultes atteints de déficiences physiques ou mentales, en vue de leur plein épanouissement et de leur meilleure insertion possible. La Fondation jouit de la personnalité juridique en tant que personne morale de droit privée. Cela étant, ce statut de droit privé ne signifie pas nécessairement que la Fondation relève, pour l’ensemble des actes dont elle est responsable et des relations qu’elle entretient, du droit privé.
3.
3.1 Il est en effet admis que l’Etat peut déléguer au secteur privé l’exécution de tâches publiques. Cette délégation peut revêtir diverses formes (Broglin/Winkler Docourt, Procédure administrative, Genève/Zurich/Bâle, 2015, p. 41). Les tâches étatiques correspondent principalement aux tâches confiées dans l’intérêt public par le constituant ou le législateur à l’Etat qui les accomplit directement ou indirectement, par l’intermédiaire ou sous le contrôle de son administration. Les activités d’intérêts publics, soit les fonctions de puissance publique ou de service public, sont d’intérêt général dès que l’Etat estime qu’une activité doit être assumée par son administration dans l’intérêt général (Favre/Martenet/Poltier, la délégation d’activités étatiques au secteur privé, p. 43-44). Sous réserve de l’existence d’un monopole de fait ou virtuel en faveur de l’Etat, une base constitutionnelle ou légale est nécessaire pour toute délégation d’une tâche publique à une personne privée. En effet, comme pour le recours à une entité de droit public, la collaboration entre l’Etat et la personne privée implique le transfert d’une tâche publique et de certaines prérogatives liées à la puissance publique. Les modalités de ce transfert doivent donc être déterminées dans la Constitution ou la loi. De plus, afin de satisfaire aux exigences posées par le principe de la spécialité, les tâches publiques confiées au bénéficiaire de la délégation seront clairement délimitées. Enfin, la délégation d’un pouvoir de décision devra toujours être prévue dans la loi (Favre/Martenet/Poltier op. cit., p. 57-58).
Lorsque l’Etat délègue des tâches au secteur privé, les actes de la personne privée seront régis par le droit public. Cette dernière devra notamment veiller au respect des règles de procédures si elle prend des décisions et respecter en toutes circonstances les droits et principes constitutionnels, à savoir les principes de légalité, de spécialité, d’intérêt public, de proportionnalité et de respect des droits fondamentaux (art. 5 et 35 Constitution fédérale ; RS 101). Si la personne privée utilise un mode contractuel, à défaut de qualification du droit applicable au contrat dans un texte légal, il faut recourir au faisceau traditionnel des critères de distinction entre le droit public et le droit privé. Dans le cas où la personne privée conclurait des contrats de droit privé avec le citoyen, elle ne disposerait toutefois pas d’une liberté contractuelle complète. En effet, dès lors que la personne privée exécute une tâche publique au moyen de contrat de droit privé, elle continue à être liée par les principes fondamentaux régissant le droit administratif. L’instrument de droit privé s’intègre dans le cadre général de droit public qui régit l’activité étatique (Favre/Martenet/Poltier, op. cit. p. 63 et 72).
3.2 En l’occurrence, la Fondation B. a pour but statutaire la création et la gestion d’institutions dans le Jura destinées à la formation préprofessionnelle et professionnelle, l’occupation permanente et professionnelle en ateliers d’occupation et protégés, l’hébergement, l’accueil et l’accompagnement d’adolescents et d’adultes atteints de déficience physiques ou mentales en vue de leur plein épanouissement et de leur meilleure insertion possible (art. 2 des statuts). La Constitution de la République et Canton du Jura prévoit quant à elle à son article 24 que l’aide sociale incombe à l’Etat et à son article 36, que ce dernier entretient ou encourage les établissements spécialisés dans lesquels les handicapés reçoivent une formation adaptée à leur état (RSJU 101). Selon la loi jurassienne sur l’action sociale, l’aide sociale s’exerce notamment par du soutien à des institutions publiques ou privées (art. 4 let. d LAsoc ; RSJU 850.1). L'Etat veille à disposer des établissements nécessaires à l'accomplissement de l'action sociale et soutient financièrement les corporations, associations ou fondations dans la création, le développement et l'exploitation d'établissements permettant l'accomplissement des tâches de l'action sociale (art. 53 et 54 LAsoc). Au regard des statuts de l’intimée et des dispositions constitutionnelles jurassiennes, l’intimée revêt clairement les attributs d’une institution sociale au sens de l’art. 21 du décret concernant les institutions sociales (RSJU 850.11). Il est ainsi indéniable que l’intimée exerce des activités de droit public à tout le moins dans une certaine mesure. Ainsi que la Cour constitutionnelle jurassienne l’avait déjà admis, les rapports entre les institutions sociales, dont l’intimée, et le Gouvernement relèvent du droit public (arrêt de la Cour constitutionnelle 1/88 du 30 juin 1988 consid. 3, p.7).
4. Il convient toutefois de faire une distinction entre le rapport de droit existant entre l’Etat et les institutions sociales dont certaines, comme l’intimée, sont constituées en Fondation de droit privé et celui liant les institutions à leur personnel (arrêt de la Cour constitutionnelle n° 1/88 du 30 juin 1988). La Cour a considéré que les rapports juridiques entre les établissements et leur personnel ne peuvent relever que du droit privé puisque ces établissements ont eux-mêmes un statut de droit privé et qu’en cas de litige entre employeur et employés, il appartient aux instances civiles d’en connaître (arrêt précité, consid. 3). Dès lors, même si l’intimé remplit des tâches de droit public, cela ne signifie pas que ses employés sont soumis au droit public.
D’autres arrêts rendus par la Cour administrative ou la Cour constitutionnelle se réfèrent aux relations de travail. Ainsi, cette dernière a admis que les activités exercées par le personnel des hôpitaux publics ont pour objet la réalisation d’une tâche étatique, en vertu de l’article 26 CJU, de telle sorte que les rapports de service des hôpitaux doivent être soumis au droit public. Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle relevait cependant que la situation d’un employé qui travaille au service d’une personne privée, par exemple une association, accomplissant une tâche publique restait liée par un contrat de travail de droit privé (RJJ 1999 p. 85 consid. 4, p. 100-101). Un autre arrêt rendu par la Cour administrative se penche sur le statut de personnes travaillant au service d’une corporation de droit public, lesquelles sont soumises au droit public si cette dernière accomplit des tâches qui incombent à l’Etat et qui sont d’intérêt public (Boinay, La procédure administrative et constitutionnelle du canton du Jura, nos 19 ad art. 2). Dans un arrêt du 29 janvier 1985, la Cour administrative a également admis que l’engagement d’une personne sur la base des dispositions du CO par une collectivité publique n’implique pas automatiquement que les rapports juridiques relevaient du droit privé (consid. 1, p. 4). La présente cause se distingue toutefois de ces jurisprudences, dans la mesure où l’intimée n’est pas une corporation ou un établissement relevant du droit public, mais une fondation de droit privée.
En 2016, à propos du statut d’un employé d’une Fondation membre de l’Association neuchâteloise des Maisons pour Enfants, Adolescents et Adultes engagé par contrat de droit privé, le Tribunal fédéral a considéré que pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit. Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public est présumé applicable. Il est cependant admis que si une tâche étatique est transférée à une personne morale de droit privé, celle-ci reste régie par le droit privé, lors même qu'elle exercerait des tâches publiques. Son personnel est donc régi par le droit privé. Il en est de même lorsqu'une tâche étatique est transférée à une entité de droit privé créée dans ce but (ATF 142 II 154 consid. 5.2 et les références citées).
5. Dans le cas particulier, la recourante a été engagée par un contrat de travail qu’elle a conclu avec l’intimée, une personne morale de droit privé (cf. consid. 2). Ce contrat est soumis à la Convention Collective de Travail (CCT) des institutions de l’Association Jurassienne des Maisons pour Enfants et Adultes (AJMEA) du 1er janvier 2017, ainsi qu’aux règlements internes, à la description de la fonction, au Code des obligations et à la Loi sur le travail (LTr). Il précise que le salaire est fixé par la commission salariale des employeurs. Les rapports de travail sont réglés en grande partie par la CCT AJMEA. Cette dernière renvoie tantôt au CO (ch. 15.4 sur la protection contre les licenciements abusifs, ch. 15.6, 15.7, 17.5) tantôt aux dispositions de la Loi sur le personnel de l’Etat (LPer, ch. 15.8, 15.9, art. 20 à 24 pour les salaires). La CCT ne prévoit cependant aucun renvoi général aux dispositions légales relatives au personnel de l’Etat ou au CO. C’est au contraire le contrat de travail conclu entre la recourante et l’intimée qui renvoie expressément à la CCT, au CO et à la LTr. Le contrat de travail mentionne également que le salaire est fixé par la commission salariale des employeurs. Dès lors, même si la CCT applique les dispositions de la LPer, notamment l’échelle salariale, c’est également une commission des employeurs et non pas l’Etat qui se charge de l’évaluation. Il est ainsi manifeste que la recourante a été engagée sur la base d’un contrat de travail soumis au droit privé et non selon les règles applicables au personnel de l’Etat en général. La question d'une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une relation de droit public ne se pose pas (voir au sujet d'une possible requalification, Mahon/Rosello, Les réformes en cours du droit de la fonction publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 30). En effet, la soumission au droit privé n'est en l'espèce pas contestable dès lors que celui-ci s'applique sans autre aux employés d'une personne morale de droit privé, même si cette dernière accomplit des tâches de droit public (ATF 142 II 154 consid. 5.3).
6. Au vu de ce qui précède, le litige entre la recourante et l’intimée ressortit au droit privé. La Cour administrative n’étant pas compétente, le recours doit être déclaré irrecevable, sans qu’il y ait lieu de transmettre le dossier à l’autorité compétente (cf. consid. 1).
8. La recourante a déposé une requête d’assistance judiciaire gratuite pour la procédure de recours. Dans sa requête, elle relève qu’elle s’est renseignée auprès du greffe du Conseil de prud’hommes qui, devant la complexité du cas, l’a enjointe de contacter un avocat. Dans sa prise de position du 3 janvier 2019, la recourante demande que l’assistance judiciaire lui soit octroyée « avant qu’une procédure potentiellement à ses frais se poursuive » Elle demande également à connaître le jugement de la Cour sur la recevabilité de son recours avant de développer inutilement un argumentaire détaillé.
8.1 Le droit à l'assistance judiciaire gratuite ne dépend pas de la nature juridique des dispositions applicables, ni du domaine procédural en cause et peut ainsi être accordé pour toutes les procédures (ATF 119 Ia 164 = JT 1994 I 603) ; en matière administrative, il ne va pas plus loin que l'article 29 al. 3 Cst. (RJJ 2013 p.127 consid. 3).
Selon la Constitution et la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite est soumis à trois conditions cumulatives ; il faut que la personne qui la demande soit indigente, que sa cause ne paraisse pas dépourvue de toute chance de succès, et s'agissant du droit à un défenseur d'office, que cette défense soit matériellement nécessaire.
Un procès est dénué de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notamment plus faibles que les risques de le perdre et qu’elles ne peuvent être considérées comme sérieuses, en sorte qu’une personne raisonnable et de condition aisée renoncerait à s’y engager en raison des frais qu’elle s’exposerait à devoir supporter. Il ne l’est en revanche pas lorsque les chances de succès et les risques d’échec s’équilibrent à peu près ou que les perspectives de succès ne sont que légèrement inférieures. Ainsi, le droit à l’assistance judiciaire suppose que les chances de succès et les risques d’échec se tiennent à peu près en balance, voire que celles-là soient un peu plus faibles que ceux-ci (cf. notamment ATF 138 III 217).
8.2 Au cas particulier, la recourante a introduit un recours devant la Cour administrative, alors que l’intimée est une fondation de droit privé et que son contrat de travail renvoyait non seulement à la CCT, mais également au Code des obligations. Elle n’a pas non plus été induite en erreur par une éventuelle mention erronée des voies de droit de la part de l’intimée. Introduit devant une autorité incompétente, son recours était d’emblée dépourvu de toute chance de succès. De même, dans la mesure où la compétence est une question qui s’examine d’office, il n’y a pas lieu, à ce stade de la procédure, de désigner un avocat à la recourante avant de rendre le présent jugement, dans la mesure où son recours n’a aucune chance de succès faute de compétence de la Cour de céans. Sa requête d’assistance judiciaire doit par conséquent être rejetée.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
déclare
le recours irrecevable ;
rejette
la requête d’assistance judiciaire gratuite ;
met
les frais de la procédure, par CHF 800.00, à charge de la recourante ;
alloue
à l’intimée une indemnité de dépens de CHF 600.00, débours et TVA compris, à payer par la recourante ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• à la recourante, A. ;
• à l’intimée, la Fondation B., par son mandataire, Me Jean-Michel Conti, avocat à Porrentruy.
Porrentruy, le 23 avril 2019
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Carine Guenat
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 10 jours suivant sa notification, d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle (art. 36 et 119 Cpa). Le recours doit être adressé par écrit en autant de doubles qu'il y a de parties à la procédure, indiquer les conclusions, les motifs, les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve en possession du recourant sont joints au mémoire (art. 126 à 128 Cpa).