ADM 10 / 2017
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Jean Moritz, Daniel Logos, Philippe Guélat et Gérald Schaller
Greffier e.r. : Laurent Crevoisier
ARRET DU 17 NOVEMBRE 2017
en la cause liée entre
A.,
recourant,
et
le Gouvernement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision de l'intimé du 13 septembre 2016.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A. A. (ci-après le recourant) a été engagé par la République et Canton du Jura en tant que président de l'Autorité de protection de l'enfant et de l'adulte (APEA) en classe 24.
B. Par préavis du 26 mars 2015, le Service des ressources humaines (SRH) lui a indiqué que suite à l'entrée en vigueur du nouveau système d'évaluation des fonctions EVALUATION.JU, il était prévu de lui attribuer la fonction de "Chef-fe de service IIc", évaluée en classe 24.
Dans une détermination du 13 août 2015, le recourant s'est opposé à sa classification. Dans un nouveau préavis du 30 mars 2016, le SRH l'a informé que son poste a été réévalué et qu'il correspondait à celui de "Chef-fe de service IIIb", en classe 24. Le 27 avril 2016, le recourant s'est à nouveau opposé à cette classification.
C. Par décision du 13 septembre 2016, le Gouvernement (ci-après : l'intimé) a attribué au recourant la fonction de "Chef-fe de service IIIb", évaluée en classe 24, dès le 1er mars 2017.
D. Par mémoire du 22 janvier 2017, l'intéressé a recouru contre cette décision, concluant principalement à la classification de son poste au rang de chef de service colloqué en classe 25, subsidiairement à la création d'une fonction particulière de président de l'APEA prenant en compte de manière conforme à la réalité tous les critères d'évaluation. Dans un tel cas, un renvoi du dossier à l'intimé paraît inéluctable. L'entrée en vigueur de la nouvelle évaluation doit intervenir au 1er janvier 2013, date à laquelle il a pris ses fonctions, dès lors qu'il n'a jamais été procédé auparavant à l'évaluation de cette fonction.
E. Dans sa réponse du 25 avril 2017, l'intimé a conclu au rejet du recours et de l'intégralité des conclusions, sous suite des frais et dépens.
F. Par réplique du 5 juin 2017, le recourant a confirmé son recours et ses conclusions.
G. L'intimé a dupliqué le 26 septembre 2017.
H. Il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les différents éléments du dossier.
En droit :
1. La Cour administrative, dans une composition à cinq juges (art. 24 al. 2 LOJ ; RSJU 181.1), est compétente pour statuer sur les recours interjetés contre des décisions de classification de fonction en vertu des articles 160 let. a Cpa et 32 al. 1 du décret sur les traitements du personnel de l'État du 18 décembre 2018 (ci-après : le décret; RSJU 173.411), étant précisé que la procédure d'opposition est exclue (art. 95 let. f Cpa).
Il est en outre rappelé que les litiges ayant trait à la rémunération ou à une procédure d'évaluation de fonction ne peuvent pas faire l'objet d'une requête auprès de l'autorité de conciliation du personnel de l'Etat, si bien qu'une telle requête n'est pas une étape préalable indispensable à la recevabilité du présent recours (art. 94 et 99 de la loi sur le personnel de l'État du 22 septembre 2010 [LPer ; RSJU 173.11] et 166 al. 1 de l'ordonnance sur le personnel de l'État du 29 novembre 2011 [OPer ; RSJU 173.111]).
Pour le surplus, interjeté dans les forme et délai légaux par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le recours porte sur une décision prise par l'intimé dans le cadre du processus de réévaluation complète des fonctions des agents de l'Etat classant l'ensemble du personnel de l'Etat, y compris les enseignants, dans une nouvelle échelle de traitements et fixant des règles de rémunération communes à tous les collaborateurs.
2.1 En vertu de l'article 44 LPer, le mode de rémunération ainsi que la classification sont réglés par voie de décret. Sur cette base, le Parlement a adopté, le 18 décembre 2013, un nouveau décret sur les traitements du personnel de l'État entré en vigueur le 1er janvier 2015. Il prévoit que chaque fonction soumise à la législation sur le personnel de l'État fait l'objet d'une description, d'une évaluation et d'une classification (art. 19 al. 1), étant précisé qu'il existe 25 classes de traitement (art. 5 al. 1 du décret). Les critères d’évaluation sont liés aux exigences et charges intellectuelles, psychosociales, physiques et de responsabilité de la fonction (art. 19 al. 2 du décret). Pour procéder aux évaluations, le Gouvernement dispose d'une commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions (CEF) qui est chargée de lui soumettre des propositions ou des "préavis" s'agissant de la description de l’évaluation et de la classification des fonctions ainsi que des tâches particulières (art. 20 du décret et art. 7 de l'ordonnance concernant la commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions ; RSJU 173.411.02). Le Gouvernement adopte par voie de règlement le système d'évaluation des fonctions et arrête la classification salariale des fonctions (art. 19 al. 3 et 4 du décret).
2.2 Se fondant sur cette délégation de compétences, le Gouvernement a adopté le règlement sur le système d'évaluation des fonctions et des tâches particulières du 2 décembre 2014 (ci-après le règlement ; RSJU 173.411.2) et l'arrêté fixant la classification des fonctions et des tâches particulières du personnel de l'État du 5 avril 2016 (RSJU 173.411.21). Le règlement précise que les fonctions soumises à la législation sur le personnel de l'Etat et les tâches particulières sont évaluées à l'aide du système d'évaluation des fonctions appelé EVALUATION.JU (art. 1 al. 1). L'évaluation porte sur les exigences et les charges des domaines intellectuel, psychosocial, physique et de responsabilité de la fonction ou de la tâche particulière (art. 2 al. 1 du règlement) selon la pondération suivante : 67 % pour le domaine intellectuel, 13 % pour le domaine psychosocial, 7 % pour le domaine physique et 13 % pour le domaine de la responsabilité (art. 2 al. 2 du règlement).
2.3 Le décret pose le principe selon lequel le salaire est déterminé en tenant compte, pour la classe de traitement, de la fonction, pour les annuités, de la durée des rapports de service et de l'expérience et, pour les primes, des prestations de l'employé (art. 3 let. c du décret). Le nouveau système remplace l'ancien système qui apparaissait en partie dépassé et incohérent sur plusieurs points, qui ne tenait pas compte des dernières formations (hautes écoles notamment) et qui permettait des interprétations suscitant de nombreuses contestations (Message du Gouvernement relatif au projet de décret sur les traitements du personnel de l'État et adaptations législatives, du 21 mai 2013, in Journal des débats (JDD) no 19 du 27 novembre 2013, p. 759, ci-après JDD 2013 p. 759). Parmi la multitude de systèmes existant sur le marché, le Gouvernement a fait le choix de reprendre un modèle établi à l'initiative du Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes, dont l'acronyme est ABAKABA (Analystische Bewertung von Arbeitstätigkeiten nach Katz und Baitsch : Évaluation analytique du travail selon Katz et Baitsch), largement utilisé en Suisse (JDD 2013 p. 761). Le système ABAKABA est en effet déjà appliqué dans d'autres cantons suisses (notamment Fribourg et Argovie). Son introduction dans le canton du Jura, par le biais du système EVALUATION.JU, vise la mise en place d'un système de rémunération équitable, compréhensible et transparent unique pour tout le personnel de l'État (y compris pour les enseignants) assurant une égalité de traitement entre les métiers et entre les genres. Logiquement, dans ce système d'évaluation, la priorité est donnée à la "fonction" et non au "titre" du poste ou à la "personne" elle-même (JDD 2013 p. 759).
2.4 Le système d'évaluation EVALUATION.JU, qui a été publié au Journal officiel le 2 décembre 2015 (JOJ 2015 p. 908ss, consultable sur www.jura.ch/srh), se présente comme une sorte de "formulaire commenté" qui définit et explique les critères et sous-critères applicables pour évaluer chacun des quatre domaines fixés par le décret sur les traitements et attribue des points correspondants en fonction de situations normalisées. Le système EVALUATION.JU permet ainsi d'évaluer toutes les fonctions selon des critères et des sous-critères identiques relevant des domaines intellectuel, psychosocial, physique et de la responsabilité. Ces critères et ces sous-critères sont liés aux exigences de formation de base minimales requises pour exercer la fonction à évaluer (p. ex. diplôme universitaire, apprentissage, formation continue, permis de conduire) ainsi qu'aux charges et inconvénients spécifiques à celle-ci (p. ex. nombre de subordonnés, charges lourdes à porter, interruptions dans le travail), combinés avec leur fréquence dans l'exercice quotidien de l'activité (voir aussi Pfammater, Effectivité de la protection judiciaire en cas de contestation de la classification d'une fonction en droit fribourgeois, Annuaire suisse de droit public, 2008, p. 241 ss, spéc. p. 242).
L'addition des points attribués à une fonction pour chaque critère – respectivement pour les sous-critères – donne le nombre de points du domaine considéré, lequel devra encore être pondéré conformément à l'article 2 al. 2 du règlement. La somme des points pondérés est ensuite convertie en classe de traitement, étant précisé qu'EVALUATION.JU ne fixe aucune table de conversion préétablie à cet égard. Autrement dit, EVALUATION.JU impose un système d'évaluation des différentes fonctions du personnel de l'État, sans définir directement la classification de ces fonctions.
2.5 EVALUATION.JU ne peut pas être modifié sans l'approbation du Gouvernement (art. 1 al. 2 du règlement). Fondé sur les articles 19 al. 2 du décret et 1er du règlement, il reprend les quatre critères à prendre en compte pour la classification des emplois (intellectuel, psychosocial, physique et responsabilité). Ces critères sont des notions juridiques indéterminées, que le système d'évaluation en question vise à expliciter et à concrétiser. EVALUATION.JU peut donc être assimilé à une ordonnance d'exécution, contenant des règles secondaires. Certes, il n’a pas été publié au Recueil systématique, contrairement à la prescription de l’article 3 al. 1 litt. g de la loi sur les publications officielles, qui prévoit que les arrêtés, règlements et autres actes publics de portée générale émanant du Parlement, du Gouvernement ou d’un Département sont publiés au Recueil systématique. EVALUATION.JU a cependant été publié au Journal officiel le 2 décembre 2015. Il pouvait déjà être consulté sur le site internet du SRH dès l'adoption du règlement sur le système d'évaluation qui y renvoyait. L'absence de publication au recueil systématique n’a pas pour effet de priver EVALUATION.JU de validité puisque l’article 4 al. 2 de la loi sur les publications officielles du 9 novembre 1978 (RSJU 170.51) dispose que l’acte législatif non encore publié dans le Recueil systématique déploie ses effets pour autant qu’il n’ait pas été abrogé. La situation est ici comparable à celle qui prévalait sous l'empire de l'ancien règlement concernant l’évaluation des fonctions du 10 décembre 1985 qui n'avait pas non plus fait l'objet d'une publication dans le recueil systématique jurassien (notamment ADM 8/2009 du 12 mai 2010 consid. 2 et 3, et ADM 6/2004 du 31 août 2006 consid. 3.1 ; voir, aussi, arrêt du Personalrekursgericht argovien BE.2003.5008 du 18 octobre 2004, AGVE 2004, p. 392, où le tribunal reconnaît au système ABAKABA un "mittelbar rechtsetzenden Charakter " même s'il n'est pas mentionné explicitement par la législation).
3.
3.1 Le contrôle de la Cour administrative porte sur la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et sur la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, la Cour administrative ne saurait examiner le grief tiré de l'inopportunité, aucun des cas prévus aux chiffres 1 à 5 de la litt. c de l'article 122 Cpa n'étant réalisé. Il y a abus du pouvoir d'appréciation, ce qui constitue une violation du droit, lorsque l'autorité, tout en respectant les conditions et les limites que lui fixe la loi, ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles, ou viole des principes généraux tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité, la bonne foi ou le principe de la proportionnalité (Broglin/Winkler Docourt, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, no 451 et les références citées).
3.2 Sur les questions de droit telles que l’interdiction de l’arbitraire et le respect de l'égalité de traitement, la Cour administrative dispose d’un plein pouvoir d’examen (voir notamment ADM 6/04 du 31 août 2006, consid 3 in fine). Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités administratives disposent d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories d'ayants droit, mais également de juger tout un système de rémunération ; elle risque en effet de créer de nouvelles inégalités. La question de savoir si des activités doivent être considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler différentes (TF 8C_418/2013 du 15 octobre 2014 consid. 4.2). Les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables (TF 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 5.2). Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'article 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur les motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 143 I 65 consid. 5 ; 131 I 105 consid. 3.1 ; 124 II 409 consid. 9c ; TF 1C_186/2008 du 8 décembre 2008 consid. 5.1 ; Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, PJA 1997, p. 828/829). Dans le cadre de leur large pouvoir d'appréciation, les autorités cantonales sont en particulier autorisées à réserver une contribution supérieure aux porteurs d'un diplôme qui bénéficient d'une formation plus poussée. Il faut néanmoins que cette formation soit utile au travail exercé et que la différence de rémunération reste dans des limites acceptables (TF 1C_186/2008 consid. 5.5 ; ATF 123 I 1 consid. 6h ; 117 Ia 270 consid. 4a ; TF 1C_358/2007 du 2 avril 2008 consid. 5). Enfin, la pertinence d'un critère de différenciation et, donc, l'admissibilité d'une différence de salaire dépend aussi de la mesure de cette différence de salaire (ATF 138 I 321 consid. 5.3, ATF 123 I 1 consid. 6h et TF 8C_991/2010 consid. 5.5).
3.3 Selon la doctrine et la jurisprudence, une procédure d'évaluation implique donc nécessairement de reconnaître un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité chargée de cette tâche. Plus la marge de manœuvre de l'évaluateur est importante, plus grande doit être également la retenue avec laquelle le juge revoit les décisions de ce dernier, sous peine de substituer sa propre appréciation à celle de l'évaluateur. La situation est différente lorsque la décision d'évaluation repose sur des critères matériels, organisés selon un système préétabli, comme celui d'EVALUATION.JU. Dans la mesure où l'évaluation s'inscrit alors nécessairement dans un cadre précis et normé, l'examen de l'autorité de recours peut être plus incisif puisque des limites claires ont été posées au pouvoir de l'évaluateur. Même si ce dernier garde un large pouvoir d'appréciation, il se doit d'observer les règles et critères qui définissent son activité. Son pouvoir d'appréciation est ainsi structuré par une série de limites dont le respect peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire effectif. Or, du moment que ces règles ne concernent pas seulement des questions de procédure, mais également l'aspect matériel de l'évaluation, l'examen du juge peut être plus poussé, sans toutefois aller jusqu'à revoir la décision sous l'angle de l'opportunité (Pfammater, op. cit., spéc. p. 244 ; ADM 144/2010 du 1er septembre 2010 consid. 4 ; ADM 88 et 89/2016 du 12 juillet 2017 consid. 3 ; ADM 14/2009 du 12 mai 2010 consid. 3).
3.4 Il s'agit ainsi pour la Cour de céans d'examiner, d'une part, si la décision repose sur un constat exact et complet des faits, en d'autres termes si la fonction du recourant a été correctement appréhendée par le Gouvernement, et, d'autre part, d'apprécier le bien-fondé de l'évaluation de la fonction qui doit être faite sur la base des facteurs et critères déterminés par EVALUATION.JU et en conformité avec les principes d'égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire.
Lorsqu'ils saisissent le juge d'un recours contre la classification d'une fonction, les recourants font souvent valoir que les contours exacts de leurs activités n'ont pas été déterminés correctement. Il leur appartient cependant de ne pas confondre les questions d'établissement des faits avec celle de l'appréciation de ces mêmes faits (Pfammater, op. cit., p. 245).
4. Dans une première conclusion, le recourant demande que sa fonction de Chef de service soit colloquée en classe 25. Il fait notamment valoir que son travail de président de l'APEA est identique à celui d'un magistrat judiciaire et demande à être évalué selon les mêmes critères, estimant qu'il travaille dans des conditions similaires, voire plus difficiles que les juges civils. En tant que président de l'APEA, il statue seul dans plus de la moitié des décisions rendues par l'APEA. Il conteste consacrer plus de 50% de son temps à la gestion du service qui emploie 17, et tantôt 18 personnes, à quoi il faut ajouter des stagiaires. Sa classification ne tient pas compte des comptes de curatelle qui portent sur un montant supérieur à 5 millions de francs. Il conteste également la date d'entrée en vigueur de sa classification.
5.
5.1 Selon le répertoire des fonctions et l'aperçu de la chaîne de fonction de "chef-fe de service I-IV" (fiche 1.01), les différents niveaux de fonction I à IV se distinguent par le nombre de subordonnés (sans les apprentis et stagiaires) et par l'importance du service, cette dernière étant mesurée au meilleur des deux éléments suivants : le budget du service (comptes + investissements) ou impact transversal du service (influence directe sur le fonctionnement de l'ensemble de tous les autres services de l'Etat). L'appréciation du gouvernement détermine la classification finale du poste.
La fiche no 1.01.30 relative à la description de "chef-fe de service III" concerne le chef d'un service de l'Etat de 11 à 20 employés avec un budget supérieur à 5 mios (ou service exerçant une influence directe sur les autres services de l'Etat), ou le chef d'un service de l'Etat de 21 à 40 employés avec un budget inférieur à 5 mios (ou service n'exerçant pas un influence directe sur les autres services de l'Etat). La mission et les tâches principales consistent à : diriger le personnel d'un service ou d'une unité administrative de l'Etat sous la responsabilité directe du Gouvernement et du ministre délégué ; être responsable de la gestion stratégique, financière et administrative de l'unité et de ses secteurs ; garantir la qualité du travail de l'unité ainsi que le respect des bases légales applicables ; veiller à la mise en œuvre des décisions prises par les autorités cantonales ; représenter l'unité voir l'autorité cantonale auprès des instances de coordination ; gérer des projets ou en assurer le bon déroulement. Un master universitaire et une expérience professionnelle de 5-6 ans minimum sont exigés. Au niveau des compétences, sont requis un sens aigu de l'organisation et des priorités, une capacité à faire face aux interruptions fréquentes du travail de réflexion et aux changements de planification, une maîtrise de la communication orale, une grande capacité d'empathie, un sens aigu de la négociation, une aptitude à assumer des situations psychosociales difficiles telles que : horaires astreignants, fonction exposée sur le plan public/politique, etc, compétence en gestion de personnel (équipe de taille moyenne / grande équipe selon profil) et un sens aigu de l'atteinte des résultats. Les classes de traitement varient de 23 – 25 (chef de service IIIa, IIIb et IIIc). L'attribution de fonction à chaque poste est soumise à l'appréciation du Gouvernement.
5.2 Selon la législation cantonale et en particulier la loi sur l'organisation de la protection de l'enfant et de l'adulte (RSJU 213.1), l'APEA est une autorité administrative rattachée à un département de l'administration cantonale. Elle agit de manière indépendante (art. 3 LOAPEA). Elle est composée de membres permanents professionnels comprenant au moins un juriste, un travailleur social et un psychologue qui sont engagés par le Gouvernement conformément à la loi sur le personnel de l'Etat et sont soumis au statut d'employé de l'administration cantonale et à la législation y relative (art. 4, 5 et 17 LOAPEA). L'APEA est présidée par le membre permanent juriste, les autres membres permanents assumant la fonction de vice-président (art. 7 LOAPEA). Elle exerce toutes les attributions incombant à l'autorité de protection de l'adulte et à l'autorité de protection de l'enfant en vertu de la législation fédérale (art. 10 al. 1 LOPEA). L'APEA prend ses décisions de manière collégiale dans une composition de trois membres comprenant son président ou un vice-président (art. 11 al. 1 LOPEA). Le président ou, en cas d'empêchement de ce dernier, un vice-président, peut statuer ou agir seul dans les cas énumérés à l'article 12 LOAPEA. L'APEA peut confier des tâches d'ordre juridique à son personnel disposant des qualifications et connaissances nécessaires en la matière, telles que la fourniture de renseignements, l'examen de questions juridiques particulières, la rédaction et la motivation de projet de décisions, l'examen de conventions et l'audition de personnes (art. 16 LOAPEA). Elle est soumise à la surveillance de la Cour administrative du Tribunal cantonal (art. 21 LOAPEA).
6.
6.1 En l'espèce, quoi qu'en dise le recourant, dans le canton du Jura, le poste de président de l'APEA est un poste administratif au sein d'une autorité administrative. Peu importe que d'autres cantons aient choisi de confier les tâches relevant de la protection de l'enfant et de l'adulte à une autorité judiciaire. La législation fédérale laisse en effet toute liberté aux cantons dans la désignation de l'autorité, n'imposant que le caractère interdisciplinaire à cette dernière (art. 440 al. 1 CC). Peu importe également que l'APEA dispose de compétences décisionnelles importantes, en particulier le président et les vice-présidents, que cette autorité doive entendre des personnes et statuer dans une composition interdisciplinaire. Il n'est ainsi pas possible de comparer le statut de l'APEA tel que défini dans le canton du Jura, respectivement de son président, à celui d'un magistrat judiciaire. Il existe en effet de nombreuses différences, en particulier au niveau de l'autorité de nomination, les magistrats étant élus par le Parlement (art. 8 al. 1 LOJ ; RSJU 181.1), ou au niveau des exigences de formation, les magistrats judiciaires devant posséder le brevet d'avocat ou le brevet de notaire jurassien (art. 7 let. a LOJ), alors que le président de l'APEA doit seulement être juriste (consid. 5.2 et PJ 2 Gouvernement). Enfin, plusieurs dispositions de la Loi sur le personnel de l'Etat ne sont pas applicables aux magistrats (cf. art. 4 al. 3 LPer ; RSJU 173.11). Certes, l'APEA rend ses décisions en toute indépendance, comme une autorité judiciaire. Elle n'est toutefois pas le seul service administratif à agir de la sorte. La situation de l'APEA est en effet similaire à celle des Offices des poursuites et faillites qui appliquent également directement la législation fédérale, en l'occurrence la Loi sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP ; RS 281.1), et dont seule l'organisation est laissée aux cantons (art. 2 al. 5 LP). Or, dans le canton du Jura, les préposés aux offices des poursuites et faillites sont, comme le président de l'APEA, nommés par le Gouvernement et soumis à la législation sur le personnel de l'Etat (art. 6 al. 1 et 10 LiLP ; RSJU 281.1). L'article 6 al. 2 LiLP précise par ailleurs expressément que si l'Etat est partie à une procédure, ils (préposés, substituts et employés) exercent leurs activités sans recevoir d'instructions. Dans le cadre d'EVALUATION.JU, les préposés n'ont pas fait l'objet d'une fonction spéciale.
6.2 Il faut au contraire retenir que le poste de président de l'APEA correspond à celui d'un chef de service tel que décrit au considérant 5.1. L'APEA étant une autorité administrative, dont les membres et les collaborateurs sont soumis aux dispositions sur le personnel de l'Etat, son président est également responsable du personnel (art. 3 al. 3 et 29 LPer). L'APEA compte 17 collaborateurs pour un total de 10.40 à 11.75 équivalent plein temps (EPT), plus les stagiaires et les apprentis. Tout en ne contestant pas ces chiffres, le recourant estime que ce n'est pas le nombre d'EPT qui doit être pris en compte, mais le nombre de collaborateurs et que les stagiaires et les apprentis doivent également être ajoutés. L'intimé considère qu'il n'y a pas lieu de tenir compte des stagiaires et des apprentis dans la classification d'un chef de Service, dans la mesure où ce n'est souvent pas lui qui s'occupe directement et personnellement de ces personnes. Cette appréciation, fondée sur des critères objectifs, n'apparaît ni abusive, ni arbitraire compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont dispose l'employeur dans la définition des critères (cf. consid. 3). Il en va de même de l'appréciation du nombre d'EPT et non pas de collaborateurs, seul critère objectif susceptible de traiter de manière égale tous les chefs de service. Le même raisonnement peut s'appliquer au budget des services. Il faut donc retenir que le président de l'APEA est à la tête d'un service de 10.40 EPT à 11.75 EPT selon le recourant, ce qui ne change rien au niveau de l'appréciation, avec un budget supérieur à 5 mios de francs pour tenir compte du contrôle des comptes de curatelle. En revanche, l'APEA n'exerce aucune influence directe sur les autres services de l'Etat, comme c'est le cas par exemple du Service juridique que l'on peut qualifier de service avec impact transversal (ADM 90/2016 du 26 avril 2017, consid. 4.2 et 4.3.5). On peut en outre rajouter que l'appréciation ne serait pas différente si l'on prenait en compte le nombre de collaborateurs et non pas le nombre d'EPT.
6.3 Il est possible et même vraisemblable que la description de la mission et des tâches principales d'un chef de service III ne correspond pas entièrement au poste de président de l'APEA, compte tenu en particulier des tâches spécifiques de l'APEA découlant de la législation fédérale. Il n'en demeure pas moins que le président de l'APEA, outre les tâches de direction du personnel, est également responsable de la gestion stratégique, financière et administrative de l'APEA et qu'il lui incombe de garantir la qualité du travail de l'APEA ainsi que le respect des bases légales applicables, en l'occurrence celles découlant de la législation fédérale en matière de protection de l'enfant et de l'adulte. D'autres aspects ont certes moins d'importance au niveau de l'APEA, notamment en matière de représentation et de gestion de projet. Il faut toutefois relever que, dans le domaine de la rémunération des emplois publics, un certain schématisme est possible, voire inévitable pour assurer l'égalité de traitement entre agents, car en prenant en considération les caractéristiques générales de la fonction et du statut, il permet de ne pas se fonder uniquement sur les prestations individuelles du fonctionnaire (ATF 143 I 65 consid. 5 et TF 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 8.3). Un tel schématisme peut en outre se justifier par l'intérêt qui peut exister à ne pas multiplier les fonctions * ad personam* , comme semble le désirer le recourant. Un système de rémunération qui aboutirait à "un salaire pour chaque poste" – comme le connaissait pratiquement l'ancien droit – freine la mobilité professionnelle interne qu'entend encourager le nouveau droit (cf. notamment JDD p. 762 ; dossier p. 83 ; ADM 90 / 2016 du 26 avril 2017 consid. 6.2 ; ADM 88 / 2016 du 12 juillet 2017, consid. 5.6).
6.4 Quant aux compétences requises pour le poste de chef de service III, il faut relever que le poste de président de l'APEA les réunit toutes. En particulier, dans le domaine psychosocial, où le recourant conteste uniquement le critère PS 4.9 pour lequel il ne sollicite toutefois aucun point particulier.
Selon EVALUATION.JU, les points 1 à 8 (du critère PS4) couvrent l'ensemble des charges psychosociales observées au sein de l'Etat. Les points seront attribués ici lorsqu'un même profil de fonction peut recouvrir plusieurs réalités différentes (soit / soit). Ainsi, par exemple, un responsable de secteur de la police peut être amené à annoncer le décès d'un proche à une famille alors qu'un autre titulaire de la fonction se trouvera confronté à des conditions horaires particulièrement rigides. En revanche, les charges présentes pour tous les profils sont à prendre en compte dans les points 1 à 8.
Au cas particulier, la fonction de Chef de service III a été créditée de 60 points au total au chiffre PS4, soit 10 points au critère PS 4.4 (possibilité restreinte d'influencer le déroulement horaire), 30 points au critère PS 4.8 (fonction exposée sur le plan public ou politique) et 20 points au critère PS 4.9 (autres charges psychosociales) pour prendre en considération les points 1, 4, 5 et 6. Ce faisant, EVALUATION.JU prend en compte le fait que tous les chefs de service III ont une possibilité restreinte d'influencer le déroulement horaire et une fonction exposée sur le plan public ou politique. En revanche, l'attribution de 20 points au critère PS 4.9 permet de tenir compte du fait que les chefs de service ne sont pas tous confrontés aux mêmes critères psychosociaux. S'agissant du président de l'APEA, il faut également relever que lorsqu'il exerce son activité de chef de service en s'occupant du personnel, respectivement de la gestion financière et administrative du service, il ne subit pas les mêmes charges psychosociales que les autres membres permanents de l'APEA. Il ne peut ainsi cumuler en permanence à la fois les charges psychosociales de membre APEA et celle de chef de service. Dans sa responsabilité de chef de service, il bénéficie en outre de points beaucoup plus importants au critère de la responsabilité stratégique, points dont il devrait se voir priver en grande partie lorsqu'il effectue les mêmes tâches qu'un autre membre de l'APEA. Dans ces conditions, l'appréciation du Gouvernement concernant les compétences requises et en particulier le critère PS4 n'apparaît ni illicite, ni arbitraire, ni abusive, même si elle fait preuve d'un certain schématisme au demeurant admissible (cf. consid. 6.3).
6.5 Le recourant conteste que les tâches de chef de service représentent plus de 50 % de son activité, précisant qu'il a participé, soit en rédigeant lui-même, soit en relisant et corrigeant, et en signant, à l'élaboration de plus de 1'300 décisions. Il relève également qu'il a présidé la quasi-totalité des audiences de l'APEA, procédé à des auditions, animé la rencontre hebdomadaire des membres du collège de l'APEA, renseigné et conseillé le personnel de l'APEA sur des questions relevant de l'autorité de décision. Parmi ces activités, on relèvera que plusieurs d'entre elles ne sont pas si différentes de celles exercées par un autre chef de service en particulier celles consistant à relire, corriger et signer. Qu'il s'agisse de rapports, de décisions ou de décisions sur opposition caractéristiques des services de l'administration, cette compétence appartient à tout chef de service et ne se distingue d'un service à l'autre que par son contenu. Il en va de même de l'animation de séances avec les collaborateurs, employés ou cadres tels que les autres membres permanents de l'APEA, de telle sorte que le grief soulevé par le recourant tombe à faux, même s'il faut admettre que l'activité consistant à tenir des audiences et à rédiger des décisions relève effectivement plus des tâches de l'APEA que de celles de chef de service.
6.6 Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que la fonction de chef de service IIIb a été octroyée au recourant. Le Gouvernement dispose d'une certaine marge d'appréciation dans la classification des chefs de services. Au cas particulier, en octroyant la classe 24 à la fonction de président de l'APEA, la décision litigieuse ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Il faut en effet relever que l'APEA est un service comptant moins de 21 collaborateurs et n'est pas non plus un service qui exerce une influence directe sur les autres services de l'Etat (cf. consid. 6.2). On ne saurait donc pas reprocher au Gouvernement d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation ou d'avoir fait preuve d'arbitraire en attribuant la fonction de chef de service IIIb en classe 24 au président de l'APEA et de ne pas avoir retenu la classe 25. Dans ces conditions, il n'y a pas non plus lieu de retourner le dossier au Gouvernement pour qu'il crée une fonction spéciale de Président de l'APEA. A cet égard, il faut relever que la création d'une telle fonction pourrait aboutir à l'octroi d'une classe moins élevée, comme le relève le Gouvernement, puisqu'il faudrait scinder l'activité de chef de service et celle de membre APEA, avec le risque que l'activité de chef de service, respectivement que les critères de la responsabilité, des perturbations (I 3) et de l'expérience (I1.3) diminuent fortement.
7. Le recourant se plaint encore d'inégalité de traitement avec les personnes chargées du contrôle des comptes de curatelle qui auraient été augmentées d'une classe lorsqu'il est apparu que le contrôle qu'elles effectuaient portait sur un montant supérieur à 5 millions de francs. A cet égard, contrairement aux allégués du recours, le Gouvernement a pris en compte cet élément dans l'évaluation du recourant, puisqu'il s'était vu dans un premier temps octroyer la fonction de chef de service IIc en classe 24 (p. 4 dossier Gouvernement), destinée au chef d'un service de 1 à 10 employés avec un budget supérieur à 5 mios ou au chef d'un service de 11 à 20 employés avec un budget inférieur à 5 mios (cf. répertoire des fonctions, fonction no 1.01.30). Pour cette fonction, le Gouvernement dispose d'un pouvoir d'appréciation allant de la classe 22 à la classe 24. Compte tenu des compétences financières supérieures à 5 mios de l'APEA en raison du contrôle des comptes de curatelle, la fonction de chef de service III a été ensuite admise. Toutefois, au vu des considérants qui précèdent, il n'en est pas résulté d'augmentation de classe de traitement. Cela ne signifie pas pour autant que le Gouvernement a commis une inégalité de traitement avec les contrôleurs des comptes de curatelle.
8. Il résulte de ce qui précède que la fonction de chef de service IIIb en classe 24 attribuée au président de l'APEA doit être confirmée et le recours rejeté. Dans la mesure où le recourant conserve la même classification que celle qui prévalait avant l'entrée en vigueur du système EVALUATION.JU, l'entrée en vigueur de la décision de classification peut rester indécise. Il en va de même des autres conclusions du recourant visant à revoir sa classification de fonction telle que définie sous l'ancien système. En tout état de cause, ce grief devrait être rejeté, dans la mesure où l'objet du présent litige est circonscrit à la classification de la fonction de président de l'APEA selon le système EVALUATION.JU.
9. Les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 219 al. 1 Cpa). Il n'est pas alloué de dépens au recourant (art. 227 al. 1 Cpa), ni à l'intimé (art. 230 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours ;
met
les frais de la procédure, par CHF 1'800.-, à la charge du recourant, à prélever sur son avance ;
n'alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voie et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• au recourant, A. ;
• à l’intimé, le Gouvernement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 17 novembre 2017
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : Le greffier e.r. :
Sylviane Liniger Odiet Laurent Crevoisier
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne ; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Valeur litigieuse (art. 85 al. 1 let.b LTF) : la Cour considère qu'elle est manifestement supérieure à CHF 15'000.00.