ADM 30 / 2016
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Philippe Guélat
Greffière : Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 26 AVRIL 2017
en la cause liée entre
A.,
recourant,
et
le Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l'intimé du 26 janvier 2016.
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CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le recourant exploite une entreprise agricole à X. ; il détient notamment des chevaux. Auparavant employé par son oncle, il a repris l'exploitation en son nom au début de l'année 2013. Certains de ses chevaux sont détenus dans un bâtiment appartenant à B. Souhaitant construire un nouveau rural, A. a pris langue avec l'intimé. C., entrepreneur qui a réalisé le bâtiment, a ainsi eu des contacts avec D., alors collaborateur de l'intimé, et lui a notamment transmis différents plans. Ceux-ci ont été modifiés manifestement à la suite de remarques de D., si bien que celui-ci, dans un courriel du 21 janvier 2014 (PJ 6 recourant), a indiqué qu'il avait donné son feu vert pour le préaviser favorablement et le transmettre à la Section des permis de construire. Le SCAV a formellement préavisé favorablement le projet de construction du recourant.
Le recourant s'est ainsi vu accorder le permis de construire.
B. Le SCAV a procédé à un contrôle de l'exploitation du recourant le 29 avril 2015. A cette occasion, il a relevé plusieurs manquements à la législation sur la protection des animaux, notamment s'agissant de la détention des chevaux, dans le nouveau rural mais aussi dans le bâtiment appartenant à B. Il a invité le recourant à prendre position, puis a rendu une décision le 26 juin 2015, qu'il a partiellement confirmée sur opposition le 26 janvier 2016. Il a ainsi octroyé à A. un délai au 1er juillet 2016 pour réaliser alternativement un des projets suivants, soit aménager une aire de sortie accessible en permanence ; mettre à disposition la dernière stabulation pour mieux répartir le cheptel équin ; éliminer la séparation spatiale entre l'aire de repos et l'aire d'affouragement et adapter le nombre de chevaux détenus par box ; modifier la répartition des stabulations, respectivement des aires de repos et utiliser toute la surface à disposition, sans séparation latérale, afin de former des groupes de chevaux plus grands (et ainsi bénéficier de la réduction de surface de 20% par unité cheval).
C. L'intéressé a recouru contre cette décision le 26 février 2016, concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté que la décision du 26 juin 2015 est caduque ; que les box n° 1 à 6 situés dans l'écurie louée à B., sise sur la parcelle n° X1 du ban de X., et les box 1 à 8 situés dans le nouveau rural, sis sur la parcelle n° X2 du ban de X., sont des box individuels ou pour groupe à un compartiment au sens du tableau 7 de l'annexe 2 de l'OPAn, dont l'entier de la surface doit être pris en compte pour calculer la surface minimale par box, sous suite de frais et dépens. En substance, il expose que dans son nouveau rural, il a aménagé 8 box pour la détention de chevaux, lesquels ne sont pas munis d'une aire de sortie permanente. Les box comportent à leur milieu deux marches de 20 cm, soit une différence de niveau de 40 cm. Cette différence de niveau est partiellement comblée (25 cm) par de la paille déposée sur l'aire inférieure du box servant en permanence de litière aux chevaux. En outre, il ajoute deux fois par jour de la paille fraîche, si bien que la différence de 40 cm est totalement comblée. Le SCAV considère toutefois que cette installation n'est pas conforme. Il est d'avis que compte tenu de la différence de niveau, chaque box doit être considéré comme une stabulation libre à plusieurs compartiments, de sorte qu'un accès permanent à une aire de sortie est requis. Le recourant conteste cette interprétation, qui ne ressort pas des textes légaux. Au contraire, les chevaux détenus dans chacun des box 4 à 8 du nouveau rural disposent d'une surface suffisante. En tout état de cause, le recourant se prévaut du principe de la bonne foi, puisqu'un collaborateur de l'intimé, qui disposait de tous les documents et informations nécessaires, a préavisé favorablement la demande de permis de construire. Finalement, les aménagements exigés par l'intimé sont disproportionnés compte tenu des coûts qu'ils occasionneraient et du confort qu'y gagneraient les animaux.
D. L'intimé a conclu au rejet du recours le 25 avril 2016. Il souligne que lorsqu'il a fait part de son préavis, il ignorait que le recourant entendait séparer l'aire d'affouragement et l'aire de repos dans certains box. Le plan de coupe C-C n'a par ailleurs pas été présenté à l'intimé, si bien que la différence de niveau n'était pas connue lors du préavis. A cet égard, le courriel de D. ne constitue pas un préavis et ne lie pas l'autorité. En tout état de cause, la différence de niveau ne constitue pas en tant que tel un motif de préavis négatif, puisque l'aménagement intérieur des box peut la rendre acceptable. Cela étant, une telle différence ne peut pas être comblée avec de la paille. La surface de l'aire de repos est déterminante, non pas la surface totale des box. Sur ce plan, un box individuel ou pour groupe ne nécessite pas une aire de sortie accessible en permanence, alors qu'une stabulation libre peut avoir une surface de repos plus petite parce qu'une aire de sortie doit être accessible en permanence. Dans le cas particulier, en raison des deux marches, les box sont constitués de deux aires distinctes, peu importe que les chevaux n'y prêtent pas une attention particulière, ce qui n'est du reste pas établi. Il apparaît ainsi que le recourant ne respecte ni les conditions de détention des box pour groupe à un seul compartiment, ni celles pour une stabulation libre à plusieurs compartiments. Les propositions d'aménagement faites par le recourant ne résolvent pas le problème de la séparation spatiale entre l'aire de repos et l'aire d'affouragement. Différentes solutions sont toutefois envisageables, dans le respect du principe de proportionnalité.
E. Une visite des lieux et une audience des débats se sont tenues le 30 août 2016. Les parties y ont été entendues, de même que C., l'entrepreneur qui a construit le rural du recourant, ainsi que D.
F. L'intimé s'est déterminé une ultime fois le 24 octobre 2016. Reprenant ses arguments précédents, il souligne que sa prise de position à l'attention de la SPC ne portait que sur la détention de bovins. Concernant les chevaux, ni le recourant lui-même ni C. n'ont jamais précisé que les chevaux seraient détenus sur des installations à deux niveaux. Lors de la visite des lieux, il a pu être constaté que les chevaux du recourant sont habitués à manger et dormir sur deux zones différentes ; il ne s'agit ainsi pas de box pour groupe à un seul compartiment.
G. Le recourant s'est exprimé le 2 décembre 2016. Il relève qu'il était manifeste que son intention était de construire des box à un seul compartiment. Les plans n'ont jamais varié et pourtant, l'intimé a revu sa position en cours de procédure, au stade de l'opposition, en raison de la présence des deux marches. Les deux marches n'occasionnent aucun danger pour les animaux, comme l'admet l'intimé. Elles ne constituent pas davantage une séparation qui empêcherait les chevaux de passer de l'aire de repos à l'aire d'affouragement, si bien que les box doivent être qualifiés de box à un seul compartiment. L'ensemble de la surface doit ainsi être pris en considération. Cela étant, le recourant est disposé à installer un matelas/tapis en caoutchouc avec de la sciure sur l'aire d'affouragement pour que les chevaux puissent le cas échéant se reposer sur l'ensemble de la surface du box, même si en pratique il est manifeste que les chevaux ne se coucheront pas là où ils mangent.
En droit :
1. La Cour administrative est compétente (art. 160 let. b Cpa).
Interjeté dans les formes et délai légaux par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir, le recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur la qualification des box n° 4 à 8 du recourant situés dans le nouveau rural construit en 2014. A cet égard, la décision attaquée est celle du 26 janvier 2016, pas celle du 26 juin 2015, même si elle y renvoie.
3.
3.1 En vertu de l'article 6 al. 1 LPA (RS 455), toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte. L'alinéa 2 confère au Conseil fédéral la compétence d'édicter des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l'évolution des techniques. L'article 7 al. 2 OPAn prévoit ainsi que les logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d'un espace suffisant de façon à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements propres à l'espèce. L'article 8 dispose que les couches, les box et les dispositifs d'attache doivent être conçus de telle façon qu'ils n'occasionnent pas de blessures et que les animaux puissent se tenir debout, se coucher, se reposer et se lever de la manière qui est propre à l'espèce. L'article 59 OPAn précise à son alinéa 5 que s'ils sont détenus en groupes, les chevaux, à l'exception des jeunes individus, doivent pouvoir s'éviter ou se retirer. En outre, selon l'alinéa 2, les aires de repos des logements doivent être recouvertes d'une litière suffisante, appropriée, propre et sèche. Finalement, selon l'annexe 1, les dimensions indiquées relatives aux exigences minimales pour la détention d'animaux domestiques délimitent les espaces libres de tout obstacle.
3.2 Ces différentes dispositions ont été concrétisées dans des fiches d'information élaborées par l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) sur la base des articles 207ss OPAn, qui lui confèrent notamment le droit d'édicter des ordonnances à caractère technique.
Selon la fiche thématique 11.3 intitulée "Exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les box pour chevaux", les box pour groupe à un compartiment servent à détenir ensemble des couples ou des groupes de chevaux. Ils ne sont adaptés qu'à des groupes harmonieux (absence de conflits fréquents et agressifs occasionnant des blessures) et doivent permettre aux chevaux, à l'exception des jeunes individus, de s'éviter ou de se retirer. A la différence des stabulations libres à plusieurs compartiments pour la détention de groupes de chevaux, il n'y a pas de séparation spatiale entre l’aire de repos et l’aire d’affouragement.
Il découle de la fiche thématique 11.4, qui concerne les exigences minimales relatives aux stabulations libres à plusieurs compartiments pour la détention de groupes de chevaux, que dans la stabulation libre à plusieurs compartiments, l’aire de repos doit être séparée par une cloison ou par un autre élément de séparation par rapport à l’aire d’affouragement, pour permettre aux animaux de rang inférieur de se coucher sans être dérangés. Les aires de repos et de sortie doivent être en permanence atteignables par un large passage ou deux passages plus étroits. Concernant la structuration, la fiche 11.4 indique que les chevaux communiquent principalement de manière visuelle (expression, port de la tête et de l’encolure, et position de la queue), raison pour laquelle il n’y a guère de blessures dans un groupe harmonieux établi, si les chevaux de rang inférieur ont assez de place pour s’éviter. Les locaux ne doivent pas comporter d’impasses, les chevaux doivent pouvoir s’éviter ou se retirer. Divers éléments peuvent être utilisés pour structurer l’espace : cloisons, arbustes, fontaines, récipients, clôtures, plans opaques ou autres.
3.3 On déduit de ce qui précède que la séparation spatiale ne vise pas directement à empêcher un cheval de passer de l'aire de repos à l'aire d'affouragement, mais à structurer l'espace pour que les chevaux opèrent une distinction entre les différentes aires, et ainsi permettre aux différents individus de s'éviter ou de se retirer, en d'autres termes de disposer d'un espace suffisant pour se reposer lorsque d'autres sont en train de manger. Dans un box à un compartiment, la surface pouvant permettre le repos doit donc être suffisamment vaste.
4. Dans ces circonstances, il convient de se demander si les deux marches en cause constituent une "séparation spatiale", un obstacle au sens de l'annexe 1 OPAn, respectivement si les chevaux considèrent qu'il y a deux zones distinctes du seul fait de ces marches. Au contraire des exemples donnés par la fiche 11.4 ("cloisons, arbustes, fontaines, récipients, clôtures, plans opaques ou autres"), des marches ne constituent pas un véritable obstacle physique qu'il faudrait contourner. On peut en outre souligner que D., entendu en audience, a déclaré que durant le contrôle, la proposition avait été émise, pour rendre l'installation conforme, d'installer des carrelets pour avoir des marches pas trop hautes puis de pailler toute la surface, y compris l'aire d'affouragement (cf. aussi PJ 11/2 intimé – rapport de contrôle du 29 avril 2015). Il a ajouté qu'il faudrait trouver une solution pour que le seuil soit atténué le plus possible afin que les chevaux se couchent dans les deux zones. Il a également admis qu'en paillant l'aire d'affouragement, on aboutirait à un box à un seul compartiment avec plusieurs chevaux selon le tableau 7 de l'annexe 1 OPAn ; il en découle que les deux marches en tant que telles ne constituent pas une séparation spatiale. Dans sa réponse au recours, l'intimé a également relevé qu'une séparation de niveau de 40 cm n'était pas une raison suffisante pour fonder un préavis négatif au stade de l'obtention du permis de construire ; l'aménagement intérieur des box pouvait la rendre acceptable (p. 3). Finalement, les explications données par le collaborateur de l'OSAV dans son courriel du 13 mai 2015, qui relève qu'"il semble, comme vous le décrivez que l'écurie est clairement séparée entre aire de repos et aire d'affouragement", ne sont pas déterminantes ; en particulier, l'intéressé s'est prononcé sur la seule base des informations forcément partielles données par le SCAV ; il n'affirme en outre pas catégoriquement que les marches constituent une séparation spatiale (cf. PJ 8 intimé).
Force est ainsi d'admettre que les marches ne constituent pas une séparation spatiale au sens de la fiche 11.4. On peut encore ajouter qu'en audience, D. a déclaré que les marches ne représentaient en l'état pas de danger pour les animaux.
5. Cela étant, avec l'aménagement actuel des box du recourant, l'aire de repos n'est pas suffisante ; l'aire d'affouragement telle qu'elle est conçue ne peut pas servir au repos ; les chevaux ne s'allongent en effet en principe pas sur le sol en dur directement, d'autant moins qu'ils ont à proximité immédiate un sol paillé, ainsi que cela ressort des déclarations en audience de la cheffe du SCAV et du recourant lui-même. La litière protège le corps du cheval de la déperdition de chaleur, augmente le confort de couchage par sa souplesse et protège la peau fine des chevaux contre les éraflures. Les chevaux restent suffisamment longtemps couchés uniquement si le sol est sec (cf. directive 11.7 de l'OSAV).
Le recourant propose d'installer un tapis avec de la sciure par-dessus, garantissant l'absorption de l'humidité. Cette manière de faire permettra que les chevaux se couchent dans les deux zones, ainsi que l'a recommandé en audience D. Sur ce plan, la cheffe du SCAV a admis en audience que l'OPAn ne précise pas que la litière doit être uniforme ; dans ses remarques finales, elle a relevé que l'OSAV avait confirmé que le tapis de caoutchouc proposé par le recourant ne constituait pas une litière répondant aux besoins de l'espèce équine et que, par conséquent, il n'était pas conforme aux exigences légales. Or les directives 11.7 de l'OSAV mentionnent expressément des matelas en caoutchouc, sur lesquels l'épaisseur de la litière peut être plus mince. On doit ainsi admettre qu'il est possible d'équiper les box d'un tapis en caoutchouc, avec une litière par-dessus.
Celle-ci pourra être en paille ou en sciure. A cet égard, selon les directives 11.7 de l'OSAV, la paille fait certes partie des matériaux de litière favoris ; une paille fourragère propre est volontiers mangée. La cheffe du SCAV a également relevé qu'il est vraisemblable qu'un cheval ne se couchera pas sur la sciure s'il y a une aire paillée, ni sous les jambes des chevaux en train de manger. Les directives 11.7 précisent que dans la détention en groupe, il y a le risque que les chevaux de rang inférieur ne puissent pas, ou pas suffisamment longtemps, être couchés sans être dérangés si la litière est comestible et qu’il n’y a pas de fourrage grossier à disposition à volonté. Or, dans le cas particulier, les chevaux ont accès au fourrage en permanence. Il est ainsi admissible d'avoir de la sciure par-dessus le matelas en caoutchouc, même si de la paille serait préférable
6. Il apparaît que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée, respectivement modifiée en ce sens que le recourant doit se voir accorder un délai pour équiper la partie supérieure des box 4 à 8 de son nouveau rural de matelas en caoutchouc et de disposer une litière par-dessus. Un délai de six mois apparaît approprié au cas d'espèce.
7. Les frais de la procédure doivent en partie être laissés à la charge de l'Etat. Le recourant assumera toutefois un quart, compte tenu de l'admission partielle du recours.
Le recourant qui obtient partiellement gain de cause a droit à une indemnité de dépens pour la seule procédure de recours, à verser par l'intimé. On relèvera toutefois que les heures passées sur le dossier apparaissent extrêmement élevées (37.58 heures) et que deux avocats ont signé le mémoire de réplique. L'audience du 30 août 2016 a duré 5 heures ; pour le surplus, la procédure s'est déroulée de manière écrite ; le recourant a déposé un recours de 21 pages et un bref complément ainsi que des remarques finales de 8 pages. Son mandataire, qui est déjà intervenu au stade de l'opposition, connaissait le dossier et y avait déjà consacré près de 19 heures. En outre, le litige est clairement circonscrit ; il n'était à cet égard pas nécessaire de reprendre dans le recours la répartition des chevaux entre les différents box, d'autant moins qu'en audience, le recourant a déclaré que le rapport établi lors de l'inspection était en ordre. Dans ces circonstances, et compte tenu de l'admission partielle du recours, une indemnité correspondant à 25 heures de travail apparaît suffisante pour la procédure de recours.
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
admet partiellement
le recours ; partant,
annule
le chiffre 2 de la décision attaquée ;
dit
que le recourant doit équiper d'ici au 30 septembre 2017 la partie supérieure des box 4 à 8 de son nouveau rural de matelas en caoutchouc adéquats et les recouvrir d'une litière suffisante garantissant l'absorption de l'humidité ;
met
un quart des frais de procédure, soit CHF 625.-, à charge du recourant, à prélever sur son avance, le solde, par CHF 1'875.-, lui étant restitué ;
laisse
le solde des frais de la procédure à la charge de l'Etat ;
alloue
au recourant une indemnité de dépens, par CHF 8'039.30 (y compris débours et vacations, par CHF 693.80 ; TVA : CHF 595.50), à verser par l'intimé ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent arrêt :
• au recourant, par son mandataire, Me Alain Steullet, avocat à Delémont ;
• à l’intimé, le SCAV, Faubourg des Capucins 20, 2800 Delémont ;
• à l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires, Schwarzenburgstrasse 155, 3003 Berne.
Porrentruy, le 26 avril 2017
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.