ADM 68 / 2015
Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Greffière : Gladys Winkler Docourt
JUGEMENT DU 23 NOVEMBRE 2015
en la cause liée entre
A.,
• agissant par son vice-président
recourant,
et
l'Office des véhicules, Route de la Communance 45, Case postale 763, 2800 Delémont,
intimé,
relative à la décision sur opposition de l'intimé du 21 mai 2015.
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CONSIDÉRANT
En fait :
A. Le 23 mars 2015, l'association "A.", (ci-après : le recourant) a déposé une demande d’autorisation pour manifestation non motorisée auprès de l’Office des véhicules du Canton du Jura (ci-après : l’intimé / PJ n° 1 intimé).
B. Par décision du 7 avril 2015, l’intimé a donné son autorisation pour l’organisation d’une marche nocturne le 2 mai 2015. L’émolument facturé pour cette décision s’élève à CHF 280.-. Il est précisé que l’augmentation de ce dernier découle de la mesure OPTI-MA 121 (PJ n° 2 et 5 intimé).
C. Le recourant a fait opposition à la décision de l’Office des véhicules le 27 avril 2015, en tant qu'elle concerne le montant de l’émolument facturé. Il relève que ni le message du Gouvernement ni le budget 2015 ne permettaient d’anticiper un quasi quadruplement de l’émolument (CHF 75.- à CHF 280.-). Il invoque dès lors le principe de la bonne foi ainsi que l’article 30 de la Constitution jurassienne pour demander de revoir à la baisse l’émolument facturé (PJ n° 7 intimé).
D. Le 21 mai 2015, l’intimé a confirmé sa décision, rappelant que la mesure 121 avait pour but de rétablir un équilibre entre le coût réel de la prestation demandée et le montant de l’émolument facturé. Dès lors, le principe veut qu’un émolument couvre le prix de la prestation. Il était ainsi nécessaire de revoir le tarif appliqué pour la délivrance d’une autorisation, dans la mesure où l'intimé devait requérir le préavis de plusieurs services. Ces coûts s’ajoutent à l'émolument (PJ n° 8 intimé).
E. Le 15 juin 2015, le recourant a recouru contre cette décision auprès de la Cour de céans, concluant à la modification de l’émolument de la décision du 7 avril 2015 en le revoyant fortement à la baisse. Il relève que s'il avait conscience que les mesures OPTI-MA entraîneraient une augmentation du coût de l’émolument, les autorités n'ont donné aucune information prévoyant une majoration aussi importante. L’autorité n’a pas agi de bonne foi. L'augmentation va à l’encontre de l’encouragement de la pratique du sport en général par l’Etat. En effet, la perception d'un émolument beaucoup plus important qu’auparavant remet en cause l’existence de petites sociétés. Il existe en outre une inégalité de traitement entre l’émolument facturé pour une marche pédestre et celui facturé pour des manifestations bruyantes et polluantes. Enfin, il n'était pas nécessaire de demander un préavis du Service des infrastructures, de la Police et de l'Office de l’environnement.
F. Par mémoire de réponse du 14 septembre 2015, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, sous suite de frais. En substance, il rappelle le principe de la couverture des frais, qui implique que la somme des émoluments ne dépasse pas le total des charges. Avant la mise en place des mesures OPTI-MA, les émoluments facturés pour la délivrance d’autorisation étaient très inférieurs au coût réel de la prestation. La mesure OPTI-MA avait donc pour but de rétablir l’équilibre entre le coût réel de la prestation demandée et le montant de l’émolument facturé. Il n'y a pas de violation du principe de la bonne foi, dès lors que le message du Gouvernement était complètement transparent quant à l’augmentation de l’émolument. Il était par ailleurs nécessaire de demander le préavis des trois offices mentionnés. Enfin, il n’y a pas d’inégalité de traitement puisque chaque autorisation est facturée au cas par cas selon le coût réel de la prestation.
G. Le recourant a pris position le 28 septembre 2015 en précisant son argumentation.
H. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les éléments du dossier.
En droit :
1. La compétence de la Cour administrative découle des articles 26 al. 1 de la loi sur les émoluments (LEmol ; RSJU 176.11) et 160 let. b Cpa. La décision attaquée porte sur l’émolument de CHF 280.- facturé par l'intimé dans sa décision du 7 avril 2015. La valeur litigieuse étant inférieure à CHF 8'000.-, la présidente de la Cour administrative est compétente seule (art. 142 al. 2 Cpa).
Pour le surplus, déposé dans les formes et délai légaux par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir, le recours est recevable et il convient d'entrer en matière.
2. Est seul litigieux en l'espèce le montant de l'émolument de CHF 280.- facturé par l'intimé au recourant pour l'autorisation relative à l'organisation d'une marche nocturne le 2 mai 2015.
3. Les autorités communales, intercommunales et cantonales peuvent percevoir des émoluments et des taxes d'utilisation en contrepartie de leurs prestations et interventions. Elles ont droit, en outre, au remboursement de leurs débours (art. 2 al. 1 LEmol). L'émolument, la taxe d'utilisation et les débours sont dus par qui a sollicité ou provoqué la prestation ou l'intervention de l'autorité (art. 3 LEmol).
Selon l'article 10 Emol, le montant des émoluments et des taxes d'utilisation se calcule conformément aux principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité. La perception des émoluments doit également respecter le principe de la couverture des frais qui implique, selon l'article 11 al. 1 LEmol, que le produit total des émoluments administratifs ou judiciaires ne peut, en principe, dépasser le montant total des charges de la branche administrative ou judiciaire concernée. Il est constitué de la somme des dépenses et frais généraux, débours déduits, engagés aux fins de procéder aux opérations rémunérées par un émolument. L'alinéa 2 précise que le montant de l'émolument perçu dans un cas d'espèce doit correspondre dans la mesure du possible au coût de la prestation ou de l'intervention de l'autorité. La perception ne vise donc pas un bénéfice. Pour déterminer les charges, on peut tenir compte en principe du temps consacré par les agents publics, de leurs salaires, du nombre d'entre eux qui interviennent, de la supervision de la hiérarchie, de l'importance de l'acte pour l'Etat et pour l'administré, parfois de frais généraux, etc. (Message relatif au projet de révision de la législation sur les émoluments; JDD 2010 p. 75 ; sur les principes de couverture des frais et d'équivalence des prestations, cf. également ATF 138 II 70 et 135 I 130). L'article 12 al. 1 LEmol précise encore que, dans les limites des principes énoncés aux articles 10 et 11 et des tarifs édictés, le montant de l'émolument administratif ou judiciaire peut se calculer en fonction de l'intérêt économique du redevable à la prestation fournie. Il peut également être tenu compte de la capacité financière de ce dernier.
4. Dans un premier moyen, le recourant allègue que l'autorité n'a pas agi de manière conforme au principe de la bonne foi en facturant l'émolument à CHF 280.- au lieu des CHF 75.- payés les années précédentes.
4.1 Le principe de la bonne foi est un principe général du droit qui interdit tant aux particuliers qu'aux organes de l'Etat de se comporter de manière contradictoire (Broglin/Winkler Docourt, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, n° 194). Selon ce principe garanti par l'article 5 al. 3 et 9 Cst., ainsi que par l'article 26 Cpa, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 137 II 138, 129 II 361 consid. 7.1).
4.2 Le 3 décembre 2014, le Gouvernement a saisi le Parlement d'un programme d'économies dénommé OPTI-MA, composé de 141 mesures, relevant pour certaines de la compétence du Gouvernement et pour d'autres du Parlement. La mesure OPTI-MA 121 concerne les autorisations de manifestations sportives. Le message précise à cet égard que les émoluments facturés pour les autorisations précitées sont très inférieures au coût réel de la prestation. La mesure en question vise à adapter ces émoluments au coût réel de la prestation. Dès lors que l'Office des véhicules (ci-après l'OVJ) doit requérir les préavis de la Police cantonale, du Service des infrastructures et du Service de l'environnement afin d'établir les autorisations demandées, ces trois services devront également facturer leurs prestations. Le gain estimé se monte à CHF 20'000.- d'encaissement supplémentaire par l'OVJ et de CHF 10'000.- pour chacun des trois offices (JDD 2014, p. 621).
4.3 En l'espèce, de son propre aveu, le recourant s'attendait à une majoration de l'émolument au vu du programme OPTI-MA. Le message précité mentionne effectivement les gains escomptés par une facturation au coût réel des prestations fournies, tandis que le tableau listant les mesures OPTI-MA relève que les émoluments perçus sont très inférieurs au coût réel de la prestation. Il est en outre compréhensible qu'un montant fixe ne pouvait être communiqué à l'avance au recourant, étant donné que chaque cas est analysé individuellement en fonction de ses spécificités.
Au vu de ce qui précède, aucune violation du principe de la bonne foi ne peut être retenue à l'encontre des autorités.
5. Dans un deuxième grief, le recourant fait valoir que l'OVJ n'avait pas à requérir l'avis de la Police, du Service des infrastructures et de l'Office de l'environnement pour rendre son autorisation.
5.1 L'article 6 de la loi sur la circulation routière et l'imposition des véhicules routiers et des bateaux (RSJU 741.11) prévoit que les manifestations et les compétitions, même pédestres, sur et hors de la voie publique ne sont admises qu'avec l'autorisation de l'autorité compétente. Une ordonnance du Gouvernement du 30 novembre 1982 délègue au chef de l'OVJ la compétence d'autoriser les manifestations sportives sur la voie publique (RSJU 741.191). En outre, dans le cadre de la révision de la loi précitée, le message du Gouvernement au Parlement précise que c'est l'OVJ qui est l'autorité compétente pour délivrer ces autorisations. Or, afin de pouvoir se déterminer favorablement ou non sur la manifestation ou la compétition qui fait l'objet d'une demande d'autorisation, l'OVJ doit consulter préalablement les services concernés, selon les cas, à savoir l'Office de l'environnement, la Police cantonale et le Service des infrastructures (JDD 2014, p. 33).
5.2 En l'espèce, il appartenait notamment à l'intimé de consulter le Service des infrastructures en raison de sa compétence découlant de l'article 2 al. 2 de l'ordonnance concernant les réglementations locales du trafic (RSJU 741.151), ce service étant notamment compétent pour réglementer le trafic local à titre temporaire, par exemple en raison de l'organisation d'une manifestation. C'est également de manière fondée que l'intimé a consulté l'Office de l'environnement, eu égard à l'article 43 al. 3 let. a de l'ordonnance sur la chasse (RSJU 922.111), dès lors que la manifestation se déroulait en partie en forêt. Enfin, une consultation de la Police cantonale s'imposait également, non pas tellement en vertu de l'article 52 LCR comme le prétend l'intimé, mais étant donné que la gendarmerie territoriale assume notamment la police d'ordre et de circulation (art. 5 de la loi sur la circulation routière et l'imposition des véhicules routiers et des bateaux ; RSJU 741.11 ; et art. 17 let. d de l'ordonnance sur la police cantonale ; RSJU 551.11). Il appartenait en particulier à la Police d'examiner si des mesures d'ordre particulières s'imposaient dans le cadre de la manifestation.
C'est donc à juste titre que l'intimé a consulté ces trois services avant de donner son autorisation. Ce grief est mal fondé.
6. Le recourant se plaint encore d'une inégalité de traitement entre les CHF 280.- facturés pour une marche pédestre et les CHF 750.- qui peuvent être facturés, selon lui, pour des manifestations bruyantes, polluantes, sur la voie publique ou qui détruisent les sols.
6.1 Conformément à l'article 8 Cst. et 25 Cpa, le principe de l'égalité de traitement doit être respecté par l'autorité. Cette dernière doit traiter de façon semblable toutes situations semblables et de façon différente les cas dont la diversité requiert des solutions juridiques différentes. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, Les fondements, 3ème éd., Berne, 2012, pp. 843-844 ).
6.2 Selon le décret sur les émoluments (DEmol ; RSJU 176.21), l'Office des véhicules perçoit pour une décision relative aux courses automobiles, rallyes, courses de motocycles, moto-cross, trial, karting, courses internes, essais, courses de cycles, courses pédestres, manifestations nautiques, autres manifestations sportives motorisées ou non motorisées, un émolument de 70 à 750 points (art. 22, ch. 13.1), étant précisé que la valeur du point est actuellement fixée à CHF 1.- (art. 1 de l'arrêté concernant l'indexation des émoluments de l'administration cantonale du 17 décembre 2013 ; RSJU 176.210.9). L'article 5 al. 1 DEmol précise en outre que, sous réserve de dispositions spéciales ou d'accords contractuels, les émoluments dont le montant est déterminé, d'après la législation, en fonction du temps de travail, correspondent à un montant horaire. Si l'acte est accompli par une personne ne disposant pas de formation particulière, l'Etat facture 40 points par heure, si la personne dispose d'un certificat fédéral de capacité ou d'une formation équivalente, 70 points par heure, enfin si la personne est titulaire d'un diplôme supérieur, 100 points par heure.
6.3 Il faut en outre rappeler que le principe de l'équivalence suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 121 I 230 consid. 3g/bb). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Cela n'exclut pas une certaine schématisation ni la prise en compte de la vraisemblance et de règles d'expérience (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb; TF 2C_817/2008 du 27 janvier 2009 consid. 10.1). S'il n'est pas nécessaire que l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb).
6.4 Lorsque l'OVJ rend une décision concernant une autorisation pour une manifestation sportive et qu'elle facture un émolument, elle doit respecter les dispositions et principes précités. Chaque cas doit ainsi être traité de manière individuelle en fonction des besoins de l'autorisation. Une manifestation sportive telle qu'une marche pédestre ne peut être comparée avec une manifestation automobile. Dans le cas d'espèce, aucun élément ne permet de constater qu'il y a eu ou qu'il y aurait une inégalité de traitement de la part de l'intimé. L'émolument pour la marche pédestre a été facturé selon les dispositions prévues à cet effet en respectant notamment le principe de la couverture des frais, comme le montre d'ailleurs le relevé détaillé de la prestation présenté dans la lettre de l'intimé du 21 mai 2015. Il se situe par ailleurs dans la fourchette inférieure de l'émolument total susceptible d'être facturé pour ce genre de manifestation, de telle sorte que l'on ne saurait pas non plus y voir une quelconque inégalité de traitement. En outre, le montant de CHF 280.- n'apparaît pas disproportionné par rapport au travail engendré par la demande d'autorisation.
7. Finalement, l'article 30 CJU dont se prévaut le recourant et qui précise que l'Etat encourage la pratique générale du sport constitue une norme programmatoire qui ne confère aucun droit au justiciable (cf. Moritz, Commentaire de la Constitution jurassienne, n. 3 ad art. 30). A tout le moins, cette disposition n'implique pas que l'émolument facturé pour autoriser une marche pédestre soit inférieur au coût réel pour l'Etat.
8. Au vu des considérations qui précèdent, force est de constater que l'émolument facturé pour l'autorisation de la manifestation délivrée par l'intimée ne porte pas flanc à la critique. Par conséquent, le recours doit être rejeté.
9. Les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 219 al. 1 Cpa). Pour le même motif, il ne lui est pas alloué de dépens (art. 227 al. 1 Cpa), ni à l'intimé (art. 230 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS
LA PRESIDENTE DE LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours, partant ;
met
les frais de la procédure, par CHF 150.-, à charge du recourant, à prélever sur son avance ;
n’alloue pas
de dépens ;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;
ordonne
la notification du présent jugement :
• au recourant ;
• à l'intimé, l'Office des véhicules, Route de la Communance 45, Case postale 763, 2800 Delémont
et l'envoi d'une copie pour information au Gouvernement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, 2800 Delémont.
Porrentruy, le 23 novembre 2015
La présidente : La greffière :
Sylviane Liniger Odiet Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.