ADM 2015 134 - PAL Develier ; rejet du recours d'un propriétaire foncier qui contestait le maintien en zone à bâtir de sa parcelle

ADM 134 / 2015

Présidente : Sylviane Liniger Odiet

Juges : Jean Moritz et Philippe Guélat

Greffière : Gladys Winkler Docourt

ARRET DU 7 JUILLET 2016

en la cause liée entre

A.,

recourant,

et

le Service du développement territorial (SDT), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,

intimé,

relative à la décision d'approbation no 2.847b de l'intimé du 26 octobre 2015 (plan d'aménagement local de Develier).

Appelée en cause : Commune mixte de Develier, Rue de l'Eglise 8, 2802 Develier.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A. La commune de Develier a déposé publiquement son plan d'aménagement local (ci-après : PAL) du 29 avril 2015 au 29 mai 2015.

A., propriétaire notamment des parcelles n° xxx et xxx du ban de Develier (ci-après : le recourant), a formé opposition le 25 mai 2015. Une séance de conciliation a eu lieu le 3 juin 2015. Le recourant a maintenu son opposition par courriel du 6 juin 2015.

Le 8 juin 2015, l'assemblée communale de Develier a adopté le PAL.

B. Par décision du 26 octobre 2015, le Service du développement territorial (ci-après : l'intimé) a notamment levé l'opposition du recourant et approuvé le PAL de Develier.

C. Par mémoire posté le 20 novembre 2015, le recourant a recouru auprès de la Cour administrative contre la décision précitée, concluant au réexamen du plan d'affectation de la surface bâtissable du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) aux nouvelles conditions imposées par les distances aux limites de construction dans le but de favoriser une meilleure utilisation du sol. Subsidiairement, il demande que la surface en zone à bâtir du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) soit rendue à l'agriculture, moyennant compensation d'une surface mieux adaptée à la construction au vu des nouveaux secteurs d'aménagements. Pour l'essentiel, il relève que la surface constructible des parcelles xxx et xxx, qui s'étend sur 3'044 m2, se prête mal à un aménagement rationnel, compte tenu des distances aux limites, de sa géométrie, de son accès et du fait de la délimitation d'un périmètre de protection des eaux. La parcelle xxx est constructible depuis 1995 mais n'est toujours pas construite ; cela démontre qu'il existe un problème et le maintien en zone constructible interpelle. Le recourant propose que la parcelle xxx, actuellement en zone agricole, soit affectée à la construction. Il ajoute que contrairement à ce qu'a retenu le SDT dans sa décision, il existe un plan spécial "Pertuis des Prés" qui s'applique au secteur en question. A titre de moyen de preuve, il requiert notamment l'interpellation du responsable du bureau B. SA, en charge du projet de remaniement parcellaire à Develier, dès lors qu'à son sens il a perdu 219 m2 de surface constructible dans le cadre de ce projet, ainsi que, au besoin, une visite des lieux.

D. Interpellée par la présidente de la Cour de céans, la Commune de Develier a indiqué le 4 décembre 2015 qu'elle renonçait à participer activement à la procédure.

E. L'intimé a conclu au rejet du recours par mémoire du 28 janvier 2016. Il souligne que les arguments du recourant en lien avec le remaniement parcellaire ne sont pas pertinents dans le cadre de la présente procédure, dès lors que celui-ci a été approuvé par le Gouvernement en 2001. Du reste, contrairement à ce que prétend le recourant, la surface en zone à bâtir le concernant a augmenté de 59 m2 suite à la révision du PAL. Cela étant, la surface constructible à disposition permet de réaliser une ou plusieurs constructions dans le secteur, le cas échéant moyennant une correction de la limite parcellaire entre les parcelles xxx et xxx, et cela même si des contraintes existent au niveau du bien-fonds, au regard de sa forme et de la distance au cours d'eau. A cet égard, les mesures prises, qui découlent de dispositions entrées en vigueur en 2011 déjà et à ce titre ne sont que déclaratives, seront revues en 2018 et les surfaces réservées seront maintenues ou réduites, mais pas augmentées. La suppression du périmètre de protection des vergers favorise son aménagement. Pour le surplus, le choix de la Commune de Develier d'affecter ce secteur à la construction plutôt qu'un autre relève de l'autonomie communale, choix opéré après pesée des intérêts en présence. Les revendications du recourant en lien avec la parcelle xxx n'ont pas à être satisfaites, respectivement il ne peut y être donné suite. Finalement, il n'existe pas de plan spécial "Pertuis des Prés", même si il y a visiblement eu dans les années 90 des intentions de développer un tel plan.

F. Le recourant s'est exprimé le 7 avril 2016, en retenant les conclusions suivantes :

1. Donner droit au recours en considérant également l'intervention de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) qui estime que les surfaces prévues pour la mise en zone ne le sont pas de manière optimale ;

2. Réexaminer le plan d'affectation de la surface bâtissable du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) aux nouvelles conditions imposées par les distances aux limites de construction dans le but de favoriser une meilleure utilisation du sol.

Subsidiairement :

3. Rendre la surface en zone à bâtir du secteur "Pertuis des Prés" (parcelle n° xxx) à l'agriculture, moyennant compensation d'une surface mieux adaptée à la construction au vu des nouveaux secteurs d'aménagements.

4. Rendre le dossier à l'autorité communale de Develier pour une réévaluation de la situation réelle et la recherche du bon compromis.

5. Sous suite de frais et dépens.

Il considère que l'intimé refuse manifestement d'apprécier la situation réelle de la zone H2 de la parcelle n° xxx. Il prétend par ailleurs que si la zone constructible a été augmentée de 59 m2 comme le soutient l'intimé, c'est au détriment de l'aisance de la parcelle n° xxx. Cela étant, la parcelle xxx n'est pas constructible, puisqu'elle se trouve dans un bas-fond fermé sur ses côtés nord et ouest par le ruisseau du Pran et sur les deux autres côtés par des bâtiments relativement hauts par rapport à la zone H2. L'accès à la parcelle se situe en face du tas de fumier d'une ferme. Lorsque le vent souffle, des particules sèches volent. La surface constructible se trouve pour près de sa moitié dans la zone d'ombre de l'infrastructure chemin de l'Ile 5 au lever du soleil, dans celle du noyer et de la ferme au soleil couchant, principalement durant l'hiver. Les trois pruniers qui subsistent, même s'ils sont en mauvais état, restent intéressants pour l'avifaune et le recourant n'entend pas les supprimer. Il maintient sa proposition d'affecter une autre parcelle à la construction et de colloquer la parcelle xxx en zone agricole ; en tout état de cause, celle-ci restera verte, dans un premier temps du moins. Il requiert par ailleurs l'avis de l'ARE, qui a lui aussi formé recours contre le PAL. Finalement, il souligne que l'affectation en zone H2 de la parcelle xxx n'était pas propice à l'époque déjà.

G. Le 26 avril 2016, l'intimé, considérant que le mémoire du recourant du 7 avril 2016 n'apportait pas d'éléments nouveaux nécessitant une réponse de sa part, a confirmé ses conclusions du 28 janvier 2016.

En droit :

1. La Cour administrative est compétente pour connaître du recours (cf. art. 73 al. 3 de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire [ci-après : LCAT, RSJU 701.1] et 160 let. b Cpa).

Le recourant, dont l'opposition a été levée par l'intimée le 26 octobre 2015, est propriétaire de parcelles intégrées dans le PAL. Il dispose donc de la qualité pour recourir (cf. art. 73 al. 3 LCAT).

Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux.

Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.

2. A titre préalable, il sied de préciser que les griefs du recourant portant sur le remaniement parcellaire de la commune de Develier ne concernent pas la présente procédure, qui a pour seul objet la révision du PAL. En effet, le Gouvernement a approuvé ledit remaniement parcellaire le 20 mars 2001. Le nouvel état est entré en force, ce depuis plusieurs années, et il ne peut plus être contesté. Il n'y ainsi pas lieu d'interpeller le responsable du Bureau B. SA et cette requête du recourant doit être rejetée.

3.

3.1 En vertu de l'article 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition ne définit pas le seuil d'autonomie communale minimum découlant du droit fédéral. Il revient en effet exclusivement au législateur cantonal de préciser de quelle liberté d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification (Tschannen, Commentaire de la LAT, 2010, n° 61 ad art. 2 ; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, n° 60 ad art. 2).

3.2 Cela étant, l'article 33 LAT impose aux cantons d'instituer une protection juridique, en matière de plans d'affectation, et de prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT ; cf. également art. 73 al. 3 LCAT ; RJJ 2011, p. 72). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, non publié in ATF 137 II 23 ; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa et les références ; cf. également RJJ 2011, p. 72 consid. 2.3.1).

3.3 C'est ici le lieu de rappeler que l'article 1 LAT, qui définit les buts de la loi, a été modifié le 1er mai 2014. Ainsi, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins (let. abis) d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée ; (let. b) de créer un milieu bâti compact et (let. bbis) de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques. L'article 3, qui mentionne les principes régissant l'aménagement, spécifie à son alinéa 3 let. abis qu'il convient de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat.

3.4 La décision de la Cour administrative doit être prise après une pesée de tous les intérêts en présence, publics et privés, et après avoir pris en considération les données concrètes déterminantes pour la solution du cas particulier. A ce sujet, l'article 3 OAT prévoit expressément que lorsque l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, elle est tenue de peser les intérêts en présence en déterminant les intérêts concernés, en appréciant ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent, et en fondant sa décision sur cette appréciation en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (RJJ 2008, p. 122 consid. 3.5 et les références).

4. Le recourant se plaint du fait que la révision du PAL rend la parcelle n° xxx difficilement constructible.

4.1 Le PAL révisé supprime le périmètre de protection de la nature qui s'étendait jusqu'ici sur la parcelle xxx, pour le remplacer par un périmètre correspondant à l'espace nécessaire aux eaux superficielles. Celui-ci est défini conformément aux dispositions transitoires de la modification de l'OEaux du 4 mai 2011, qui prévoient qu'aussi longtemps que les cantons n'ont pas déterminé l'espace réservé aux eaux, ce dernier est arrêté provisoirement à 8 mètres plus la largeur du fond du lit existante concernant les cours d'eau dont le fond du lit mesure jusqu’à 12 mètres de large. Les cantons disposent d'un délai jusqu'au 31 décembre 2018 pour définir le périmètre en question. Dans l'intervalle, c'est à juste titre que le PAL mentionne ce périmètre ; le recourant ne le conteste du reste pas directement. Les limites qui figurent dans le PAL s'y trouvent pour des raisons de clarté et de transparence mais même en leur absence, il conviendrait de respecter les dispositions transitoires de l'article 62 al. 2 let a, b et c OEaux et les limites qu'elles fixent.

4.2 Au vu de la surface à disposition pour la parcelle xxx (2'900 m2), même avec une restriction en raison du cours d'eau, il doit être possible de construire une, éventuellement plusieurs maisons d'habitation, et cela même si la construction finalement réalisée ne correspond pas aux "standards habituels" en la matière. A cet égard, il faut rappeler que, d’une manière générale, les projets de nouvelles constructions doivent se conformer aux possibilités de bâtir existantes ; ce ne sont pas les zones à bâtir qui s’adaptent aux vœux d’emplacement des investisseurs (dans ce sens : ADM 134 et 137/2011 du 1er septembre 2015 consid. 8.1 ; ATF 136 II 204 consid. 7.2). Le cas échéant, ainsi que le relève l'intimé, il est également envisageable de procéder à une correction de la limite parcellaire entre les parcelles n° xxx et xxx dont le recourant est l'unique propriétaire, respectivement de conclure des servitudes, voire d'obtenir des dérogations pour déroger aux distances aux limites fixées par la législation. En outre, le terrain est totalement équipé (cf. dossier, p. 143) et est intégré au milieu bâti, même s'il est en périphérie de celui-ci selon le géoportail. La seule proximité d'une ferme ne constitue pas un motif justifiant le dézonage (cf. RJJ 2012, p. 42 consid. 5). Le cas échéant, si les nuisances sont par trop incommodantes, des mesures pourront être prises au stade du permis de construire, voire en application des droits de voisinage. Le fait que des arbres se trouvent sur la parcelle n'est à ce stade pas davantage déterminant, pas plus que l'ombre portée due au noyer ou aux bâtiments voisins. Aucun des éléments soulevés par le recourant n'est propre à faire admettre que le maintien en zone à bâtir de la parcelle xxx soit inopportun, sans qu'une visite des lieux soit nécessaire pour confirmer cette appréciation. La requête du recourant dans ce sens doit être ainsi être rejetée (sur l'appréciation anticipée des preuves : ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). Il ne se justifie pas non plus d'interpeller l'ARE comme le requiert le recourant.

Différents facteurs peuvent par ailleurs expliquer que la parcelle concernée ne soit pas construite alors qu'elle est en zone à bâtir depuis près de vingt ans. Il sied en particulier de relever que le recourant en a fait l'acquisition en 1997, si bien que force est de constater qu'il a thésaurisé ladite parcelle. Le recourant vivait en outre manifestement dans l'idée qu'un plan spécial était nécessaire avant la réalisation de toute construction, se fondant sur l'article 22 du règlement communal sur les constructions. Il faut toutefois relever que l'alinéa 2 de cette disposition permettait de se passer de cette procédure lorsque les installations d'équipement d'un secteur étaient déjà complètes et qu'il n'y avait plus qu'à établir les raccordements privés aux terrains à bâtir. Tel était de toute évidence le cas ici. En outre, en vingt ans, soit depuis l'acquisition de la parcelle par le recourant, les circonstances ont fondamentalement changé. La commune de Develier s'est fortement développée, comptant 1'165 habitants en 1995 et 1'413 au 31 décembre 2014. Le projet d'agglomération de Delémont, dont Develier fait partie, a pris forme. En parallèle, les nouvelles dispositions de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 instituent un moratoire sur les zones à bâtir, respectivement limitent les possibilités d'étendre la zone à bâtir. Il est de ce fait tout à fait concevable que la parcelle xxx soit construite dans un proche avenir.

4.3 Il suit de ce qui précède que ces griefs ne doivent pas conduire à l'admission du recours, respectivement de ses conclusions principales.

5. A titre subsidiaire, le recourant souhaite un dézonage de la parcelle en question, lequel serait compensé par une mise en zone ailleurs sur le terrain communal.

C'est ici le lieu de rappeler que l'aménagement local est en premier lieu de la responsabilité des communes (cf. art. 46 LCAT). Cette compétence se justifie dès lors que la commune connaît au mieux les circonstances et les besoins de l'aménagement local (Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, Band II, 3ème éd., 2010, n. 1 ad art. 55). Même si l'autorité d'approbation, en l'occurrence le SDT, et l'autorité de recours, à savoir la Cour administrative, peuvent revoir l'opportunité, elles doivent respecter l'autonomie communale et ne peuvent pas substituer sans autre leur appréciation à celle de la commune. L'autorité cantonale ne peut en effet pas, dans le cadre du contrôle de la légalité et de l'opportunité qui lui incombe, remplacer à sa guise par ses propres normes les prescriptions édictées en procédure communale d'adoption des normes. Une telle intervention viole l'autonomie communale garantie par le droit constitutionnel. L'autorité d'approbation ne doit intervenir que si la solution adoptée par la commune lui paraît inopportune et elle ne peut imposer une autre solution que si cette dernière est mieux appropriée que la réglementation de la commune. En outre, des modifications de la part de l’autorité d’approbation ne sont possibles que si elles portent sur des points mineurs (ATF 111 Ia 67 consid. 3d = JdT 1987 I 541 ; ATF 104 Ia 131 consid. 3d = JdT 1980 I 237 ; cf. également ADM 131/2014 du 25 mars 2015 consid. 3).

Dans ces circonstances, dès lors qu'il n'appartient pas à la Cour de céans de substituer sans raison son appréciation à celle de la Commune de Develier et qu'il a été admis ci-dessus que le maintien en zone à bâtir de la parcelle xxx n'était pas inopportun, la conclusion subsidiaire ne peut pas non plus être admise.

6. Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

7. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de la procédure.

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens. L'intimé n'y a pas droit en vertu de l'article 230 al. 1 Cpa, tandis que le recourant succombe. L'appelée en cause n'a pas participé activement à la procédure.

PAR CES MOTIFS

LA COUR ADMINISTRATIVE

rejette

le recours ;

met

les frais de la procédure, par CHF 1'800.-, à charge du recourant, à prélever sur son avance ;

n’alloue pas

de dépens ;

informe

les parties des voies et délai de droit selon avis ci-après ;

ordonne

la notification du présent arrêt :

• au recourant, A. ;

• à l'intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;

• à l'appelée en cause, la Commune de Develier, Rue de l'Eglise 8, 2802 Develier ;

• à l'Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne.

Porrentruy, le 7 juillet 2016

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE

La présidente : La greffière :

Sylviane Liniger Odiet Gladys Winkler Docourt

Communication concernant les moyens de recours :

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.