U 04 101
2. Kammer
URTEIL
vom 9. November 2004
in der verwaltungsrechtlichen Streitsache
betreffend Tarife für Angebote der familienergänzenden Kinderbetreuung
1. Mit Verfügung vom 29. Januar 2004 genehmigte das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement Graubünden die vom … für das Jahr 2004 eingereichten Tarife für Angebote der familienergänzenden Kinderbetreuung. Die Genehmigung wurde jedoch gestützt auf Art. 9 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung im Kanton Graubünden (ABzKIBEG; BR 548.310) mit einer Auflage verknüpft. Danach sind für den Fall, dass die Erziehungsberechtigten familienergänzende Kinderbetreuungsangebote beanspruchen, ohne einer dem Betreuungsumfang entsprechenden Erwerbstätigkeit nachzugehen, kostendeckende bzw. die Maximaltarife zu verrechnen. Dagegen erhob der … am 17. Februar 2004 Beschwerde bei der Regierung mit dem Antrag, die Auflage aufzuheben, da sie gegen das Legalitätsprinzip verstosse. Mit Entscheid vom 23. August 2004 wies die Regierung die Beschwerde ab.
2. Dagegen erhob der … Rekurs an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid und die umstrittene Auflage aufzuheben. Der Rekurrent macht zusammengefasst geltend, dass sich Art. 9 Abs. 2 ABzKIBEG auf keine im Gesetz festgeschriebene Delegationsnorm abstützen lasse. Die Zulässigkeit der Vorschrift lasse sich auch auf dem Wege der Interpretation nicht konstruieren.
3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Ausführungs- bzw. Vollzugsverordnungen kommt die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit dies für den Vollzug des Gesetzes erforderlich ist. Die Ausführungsbestimmungen müssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären (BGE 126 II 291 E. 3b). Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem Umfang zulässig, als das Gesetz dafür Raum lässt und nicht bewusst auf eine präzisere Regelung der betreffenden Frage verzichtet (BGE 124 I 127 E. 3b/c mit Hinweisen). Diese Grundsätze werden zu Recht von beiden Parteien nicht in Frage gestellt. Die Regierung ist jedoch der Ansicht, dass die Auslegung von Art. 7 Abs. 1 KIBEG, der die Tarifgestaltung regelt, ergebe, dass sie zum Erlass der umstrittenen Ausführungsbestimmung befugt gewesen sei. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
2. Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen, aber auch nach der Entstehungsgeschichte auszulegen (vgl. BGE 123 II 9 E. 2,464 E. 3a; 124 II 241 E. 3,265 E. 3a). Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut; doch kann dieser allein nicht massgebend sein. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (vgl. BGE 124 II 265 E. 3a, mit Hinweisen).
3. Nach Art. 7 Abs. 1 KIBEG sind die Tarife der anerkannten Angebote nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Erziehungsberechtigten abzustufen. Die Regierung ist der Auffassung, der Wortlaut dieser Bestimmung sei unklar, weil sich ihr nicht entnehmen lasse, ob der Tarif generell nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Erziehungsberechtigten bemessen werden müsse oder ob dies nur für erwerbstätige Erziehungsberechtigte gelte. Dem kann nicht gefolgt werden. Wenn im Gesetzestext uneingeschränkt von den Erziehungsberechtigten die Rede ist, bedeutet dies nach dem normalen Sprachverständnis nichts anderes, als dass sich das Gesetz auf ** alle**Erziehungsberechtigten bezieht. Eine Einschränkung auf bestimmte Kategorien von Erziehungsberechtigten lässt sich dem Text in der Tat nicht entnehmen. Dies ist jedoch keine Unklarheit, sondern der Wortlaut des Gesetzes besagt eben, dass sich die Abstufung der Tarife nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auf jeden Erziehungsberechtigten erstreckt. Damit ist er völlig eindeutig und lässt nichts offen.
4. Erweist sich der Wortlaut des Gesetzes somit als klar, kann davon nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche sind entgegen der Ansicht der Regierung nicht ersichtlich. Wohl mag es zutreffen, dass in den Beratungen des Grossen Rates zum Ausdruck kam, dass die finanzielle Unterstützung von Betreuungsangeboten in erster Linie eingeführt werden sollte, um die Erwerbstätigkeit der Eltern zu fördern bzw. erwerbstätige Eltern in der externen Kinderbetreuung zu unterstützen. Mit keinem Wort ist indessen in den Beratungsprotokollen davon die Rede, dass nichterwerbstätige Eltern von dieser Unterstützung ausgeschlossen sein sollten oder von ihnen der volle Tarif unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu verlangen sei. Nirgends wird ausgeführt, die Tarifabstufung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit solle auf erwerbstätige Eltern beschränkt bleiben. Verschiedentlich wurde sowohl in der Botschaft als auch in den grossrätlichen Beratungen darauf hingewiesen, dass es auch andere Motive als die Erwerbstätigkeit gibt, welche Eltern dazu veranlassen können, ihre Kinder familienergänzend betreuen zu lassen. Zu denken ist etwa an Aus- und Weiterbildung, Arbeitslosigkeit, Krankheit, Unfall, psychische Notsituationen, soziale Integration schwieriger oder fremdsprachiger Kinder, soziale Durchmischung usw. Eine Absicht des Gesetzgebers, die Tarifabstufung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ausschliesslich bei erwerbstätigen Eltern zuzulassen, lässt sich den Materialien somit nicht entnehmen. Es wäre im Übrigen ein leichtes gewesen, einer solchen Absicht dadurch Ausdruck zu verleihen, dass Art. 7 Abs. 1 KIBEG gelautet hätte, dass die Tarife nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der ** erwerbstätigen** Eltern abzustufen seien. Auch dies zeigt, dass eine solche Beschränkung nicht in der Intention des Gesetzgebers stand. Sie ergibt sich aber auch nicht aus dem Sinn des Gesetzes. Gerade die Tarifabstufung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Erziehungsberechtigten deutet doch darauf hin, dass es darum ging, die Beanspruchung von Angeboten der familienergänzenden Kinderbetreuung nicht auf vermögende Eltern zu beschränken, sondern auch sozial schwachen Eltern zu ermöglichen. Durch die Begrenzung auf erwerbstätige Eltern würden aber gerade letztere faktisch von den Betreuungsangeboten ausgeschlossen. Dies stünde auch in Widerspruch zu Art. 2 KIBEG, der den Geltungsbereich des Gesetzes uneingeschränkt auf alle Kinder festlegt, die von Betreuungsangeboten Gebrauch machen. Schliesslich ist Art. 9 Abs. 2 ABzKIBEG in sich widersprüchlich, sieht er doch auch Ausnahmen von der Tarifabstufung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vor. Das wäre unzulässig, wenn der Gesetzgeber tatsächlich die Tarifabstufung auf erwerbstätige Erziehungsberechtigte hätte beschränken wollen. Zusammenfassend ist nach dem Gesagten festzustellen, dass keine triftigen Gründe für ein Abweichen vom klaren Gesetzeswortlaut vorliegen. Art. 9 Abs. 2 ABzKIBEG erweist sich daher als gesetzwidrig, weshalb ihm die Anwendung zu versagen ist. Dies hat zur Folge, dass der angefochtene Entscheid und die Ziff. 2 der ihm zugrunde liegenden Departementsverfügung aufzuheben sind.
5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Kantons Graubünden. Eine aussergerichtliche Entschädigung ist dem Rekurrenten praxisgemäss jedoch nicht zuzusprechen, da er sich nicht anwaltlich, sondern durch seine Organe vertreten liess.
Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid sowie die Ziff. 2 der Departementsverfügung vom 29. Januar 2004 werden aufgehoben.
2. Die Gerichtskosten, bestehend
- aus einer Staatsgebühr von
Fr.
1'000.--
- und den Kanzleiauslagen von
Fr.
119.--
zusammen
Fr.
1'119.--
gehen zulasten des Kantons Graubünden (Regierung) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.