POUVOIR JUDICIAIRE
A/1383/2024 LCI
JTAPI/511/2025
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 15 mai 2025
dans la cause
A______ SA, représentée par Me Laurent STRAWSON, avocat, avec élection de domicile
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
EN FAIT
A______ SA est propriétaire des parcelles nos 1______ et 2______ de la commune de B______, situées en zone 4B protégée.
Le 18 mars 2022, deux inspecteurs du département du territoire (ci-après : le département) se sont rendus sur ces parcelles, en compagnie notamment de Monsieur C______, administrateur de A______ SA, et ont constaté que plusieurs constructions et installations y avaient été édifiées sans autorisation, dont deux cabanes de jardin. Le terrain naturel avait également été modifié.
Dès lors, le dossier d’infraction I 3______ a été ouvert.
Le ______ 2022, le département a interdit à A______ SA, avec effet immédiat, d’exploiter les parcelles en cause et d’y stationner des véhicules. Il lui a ordonné de déposer une demande d’autorisation de construire si elle voulait régulariser les deux cabanes de jardin et la modification du terrain naturel.
Si tel n’était pas son souhait, elle devait enlever les deux cabanes et procéder à la remise en état du terrain naturel d’ici au 27 mai 2022. Un reportage photographique ou tout autre élément prouvant de manière univoque ladite réalisation devait lui parvenir dans le même délai. Faute d’exécution dans le délai fixé et sans mise en conformité complète, A______ SA s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions. Restait réservée la sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit.
Le 17 juin 2022, le département a pris bonne note de la volonté de A______ SA de remettre en état les parcelles. Un délai au 5 août 2022 lui a été octroyé pour procéder à la démolition des cabanes de jardin et à la remise en état du terrain naturel. Un reportage photographique devait lui être fourni dans le même délai.
En cas de non-respect de la décision ou à défaut de réception des éléments demandés dans le délai imparti, A______ SA s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions.
Le 16 septembre 2022, le département a procédé à une visite sur place et a constaté que ses ordres de remise en état du 17 juin 2022 n’avaient pas été respectés.
Dès lors, le ______ 2022, le département a infligé une amende de CHF 5’000.- à A______ SA et lui a fixé un nouveau délai au ler novembre 2022 pour procéder à la remise en état. Un reportage photographique devait lui parvenir dans le même délai.
Le 2 novembre 2022, A______ SA a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant à l’annulation de l’amende en cause et à l’octroi d’un délai pour produire un reportage photographique et toute autre pièce utile, avec suite de frais et dépens.
Par jugement du ______ 2023 (JTAPI 4______), entré en force, le tribunal a admis partiellement le recours et réduit l'amende à CHF 3'000.-.
A______ SA avait partiellement donné suite à l’ordre de remise en état du 17 juin 2022 en évacuant les deux cabanes de jardin, sans toutefois remettre en état le terrain naturel. Elle n'avait toutefois pas procédé dans le délai imparti et remis le reportage photographique que tardivement. L’infraction réprimée par l’art. 137 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) était donc pleinement réalisée et l’amende devait être confirmée dans son principe. Sa quotité était excessive de sorte qu'elle devait être réduite.
Par courrier du 10 novembre 2023, le département a imparti un délai au 1er décembre 2023 à A______ SA pour lui fournir un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque que la remise en état ordonnée le 30 septembre 2022 avait été complètement exécutée. Toutes autres mesures et/ou sanctions étaient expressément réservées.
Par décision du ______ 2023, le département a infligé une amende de CHF 5'000.- à A______ SA.
Son courrier du 10 novembre 2023 était resté sans réponse et lors d'un contrôle sur place le 7 décembre 2023, il avait été constaté que son ordre n'avait toujours pas été exécuté. Cette manière d'agir ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte et devait être sanctionnée.
Un délai au 15 janvier 2024 lui était imparti pour lui fournir un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la bonne exécution de l'ordre. En cas de non-respect de l'ordre, elle s'exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanctions justifiées par la situation.
Cette décision n'a pas été contestée.
Son courrier du ______ 2023 était resté sans réponse, ce qui ne pouvait être toléré sous aucun prétexte et devait être sanctionné. Le montant de l'amende tenait compte de l'attitude à ne pas se conformer aux ordres du 30 septembre 2022, confirmé par le tribunal le 20 juin 2023, ainsi qu'à ceux des 10 novembre et ______ 2023 dans la mesure où les preuves demandées ne lui étaient pas parvenues dans les délais impartis.
Elle avait déjà été amendée à deux reprises. Rien ne justifiait cette troisième amende. Les deux constructions et installations édifiées sur les parcelles nos 1______ et 2______ se limitaient à deux cabanes de jardin, construites par l'ancien occupant, D______ SÀRL, sans son autorisation. Cette société avait été dissoute par faillite le ______ 2022. Dès qu'elle avait pu accéder aux parcelles, elle avait procédé sans délai à la démolition et à l'évacuation des deux cabanes de jardin, conformément à l'ordre du 17 juin 2022. Certes, la remise en état du terrain n'avait pas été complètement exécutée depuis lors, mais cela ne pouvait lui être reproché. En effet, la parcelle n° 2______ était occupée illicitement par E______ SÀRL, dont l'associé gérant avait vraisemblablement un lien de parenté avec D______ SÀRL. Elle-même n'avait plus accès à cette parcelle. Outre le fait qu'elle ne pouvait y pénétrer sous peine d'être dénoncé pénalement, un portail bloquait l'accès et des matériaux avaient été entreposés par l'occupante illicite. En raison de cette incapacité d'accéder à la parcelle, elle n'avait pas les moyens de procéder à la remise à niveau du terrain ordonné. Cette infraction était de très peu d'importance. En effet, le terrain naturel avait été surélevé par D______ SÀRL d'environ 20 cm sur une surface estimée à 20 m2 par de la terre posée. À plusieurs reprises, elle avait demandé à E______ SÀRL qu'elle libère les locaux occupés mais cette dernière refusait de s'exécuter malgré ses nombreux engagements en ce sens. E______ SÀRL aurait trouvé de nouveaux locaux disponibles à partir du 15 mai 2024. Si cette dernière ne s'exécutait pas dans ce délai, elle prendrait les mesures judicaires utiles afin de la faire évacuer. Elle avait tenté jusqu'alors la négociation afin d'éviter une procédure d'évacuation extrêmement longue. Dès qu'E______ SÀRL aurait quitté les lieux, elle pourrait accéder à la parcelle et remettre sans délai le niveau du terrain à niveau. Enfin, le montant de l'amende ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Elle avait entrepris tout ce qui était en son possible pour respecter les injonctions faites, ce qu'elle avait partiellement fait en démolissant les deux cabanes. Seule la remise en état n'avait pas été effectuée, ce qui ne lui était pas imputable et ne présentait pas un caractère de gravité.
La remise en état du terrain naturel n'avait toujours pas été réalisée, ce qui n'était pas contesté. Le bien-fondé de la décision entreprise ne faisait dès lors aucun doute. Par ailleurs, la condamnation pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI n'avait pas pour effet d'en libérer son auteur du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son omission coupable, il peut être condamné plusieurs fois sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime une autre période d'omission coupable. De plus, l'excuse de la présence d'un tiers sur la parcelle n'était pas relevante puisqu'il s'agissait d'une problématique de droit privé et que la recourante ne semblait avoir entrepris aucune action pour remédier à la situation. Le montant de l'amende était proportionné et ne semblait pas occasionner à la recourante des difficultés financières particulières.
L'engagement d'E______ SÀRL d'évacuer les locaux en mai 2024 n'avait pas été respecté, de sorte qu'elle avait requis son évacuation le 20 juin 2024 auprès du Tribunal de première instance (ci-après : TPI). Une audience de conciliation avait été agendée au 12 août 2024. Elle ne manquerait pas de tenir le tribunal informé de la suite de la procédure civile.
La recourante n'avait entrepris aucune action pour régler la problématique de l'occupant illicite avant le mois de juin 2024 alors qu'elle avait demandé de le faire six mois auparavant, soit le 10 novembre 2023. La bonne foi de la recourante paraissait douteuse.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
A titre préalable, la recourante sollicite l'audition de de Monsieur F______, associé gérant de E______ SÀRL, sans toutefois motiver sa requête.
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1B_539/2019 du 19 mars 2020 consid. 3.1 ; 2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 2.1 et les arrêts cités). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1. ; 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1 ; 2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 2.1 ; ATA/631/2020 du 30 juin 2020 consid. 2 a et les arrêts cités). Le droit d'être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 141 III 28 consid. 3.2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 9C_245/2020 du 12 juin 2020 consid. 3.2.1 ; ATA/631/2020 du 30 juin 2020 consid. 2a).
En l'espèce, la recourante a pu exposer ses arguments de façon détaillée dans ses écritures et la procédure contient toutes les pièces utiles. Dès lors, l'acte d’instruction demandé n'est pas nécessaire à la solution du litige, comme cela ressort également des considérants qui suivent. Partant, il ne sera pas donné suite à la demande d’acte d’instruction formulée, en soit non obligatoire.
La recourante conteste tant le principe que la quotité de l'amende.
Selon l’art. 137 al. 1 let. c LCI, est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à 150’000.- tout contrevenant aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci.
Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l’amende, du degré de gravité de l’infraction. La violation des prescriptions par cupidité, ainsi que les cas de récidive constituent notamment des circonstances aggravantes (art. 137 al. 3 LCI).
L’art. 137 al. 1 let. c LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d’application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), soit l’insoumission à une décision de l’autorité, qui, d’une part, constitue un moyen d’exécution forcée, dans la mesure où elle permet d’exercer une certaine pression sur le destinataire d’une injonction de l’autorité, afin qu’il s’y conforme, et, d’autre part, en tant que disposition pénale, revêt un caractère répressif (cf. ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11 ; Alain MACALUSO/ Laurent MOREILLON/ Nicolas QUELOZ [éd.], Commentaire romand du Code pénal II, Art. 111-392 CP, 2017, n. 2 ad art. 292 p. 1887).
À l’instar de cette disposition pénale, la condamnation de l’auteur pour infraction à l’art. 137 al. 1 LCI n’a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l’autorité. S’il persiste dans son action ou son omission coupable, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l’art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l’on réprime à chaque fois une autre période d’action ou d’omission coupables. De plus, la sanction de l’insoumission peut être augmentée chaque fois qu’une menace de l’appliquer est restée sans effet (ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11 et les références citées ; ATA/456/2000 du 9 août 2000 consid. 3e ; ATA/455/2000 du 9 août 2000 consid. 3e).
En l’espèce, la recourante n'a pas donné suite aux ordres de remise en état des ______ 2022, ______ et ______ 2023 puisqu'elle n’a pas encore remis en état le terrain naturel, ce qu'elle ne conteste d'ailleurs pas. Comme l'a jugé le tribunal de céans le ______ 2023, elle aurait déjà eu la possibilité de s'exécuter au moment où elle a procédé à l’évacuation des cabanes, ce qu'elle n'a pas jugé utile de faire et ce, sans motif valable. Par ailleurs, ce n'est que le 20 juin 2024, soit deux ans après le premier ordre et plus de six mois après les suivants, qu'elle a déposé une requête en évacuation. Elle n'a pas informé le tribunal des suites de cette procédure comme elle s'y était engagée dans sa réplique du 8 août 2024. En agissant de la sorte, la recourante a sans conteste commis une infraction réprimée par l’art. 137 al. 1 let. c LCI. Enfin, et comme l'a relevé à juste titre le département, le principe ne bis in idem ne peut être invoqué dans la mesure où la recourante a persisté dans son omission coupable (ATA/706/2022 du 5 juillet 2022 consid. 3d et les référence citées).
Partant, l’amende litigieuse doit donc être confirmée dans son principe.
Reste à déterminer si la quotité de l’amende respecte le principe de proportionnalité. La jurisprudence précise que le département jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour en fixer le montant et le tribunal ne la censure qu’en cas d’excès. Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de la proportionnalité (ATA/604/2022 du 7 juin 2022 consid. 8a ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018 consid. 9d, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_80/2018 du 23 mai 2019).
Le principe de proportionnalité commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu’elle soit raisonnable pour la personne concernée (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1). Ainsi, la décision prononcée doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude), ne doit pas pouvoir être atteinte par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et il doit exister un rapport raisonnable entre le but d’intérêt public recherché par cette mesure et les intérêts privés en cause (ATA/917/2021 du 7 septembre 2021 consid. 8a).
En l’espèce, la recourante a persisté à plusieurs reprises dans son omission coupable de sorte que la circonstance aggravante de la récidive est réalisée. Malgré la dernière sanction d'un montant de CHF 5'000.-, la recourante a persisté à refuser de s'exécuter. L'autorité intimée pouvait donc augmenter le montant des amendes au fil des infractions pour, légitimement, tenir compte de la récidive.
Ces comportements successifs dénotent une absence totale de considération pour les dispositions légales en vigueur et pour les décisions des autorités, qui doit être sanctionnée sévèrement. Dans ces conditions, force est de constater que le département n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant le montant de l’amende à CHF 9'000.-, figurant au bas de l'échelle prévue par l'art. 137 al. 1 LCI.
Au surplus, le recourant ne démontre ni ne soutient que le paiement de cette amende l’exposerait à des difficultés financières particulières.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), le recourant, qui succombe, est condamné au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours.
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 24 avril 2024 par A______ SA contre la décision du département du territoire du ______ 2024 ;
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Gwénaëlle GATTONI, présidente, Loïc ANTONIOLI et Diane SCHASCA, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
La présidente
Gwénaëlle GATTONI
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
Le greffier