POUVOIR JUDICIAIRE
A/1846/2024 et A/1847/2024 LCI
JTAPI/141/2025
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 6 février 2025
dans la cause
A______ AG, représentée par Me Lucien LAZZAROTTO, avocat, avec élection de domicile
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
EN FAIT
La A______ AG (ci-après : la société) est propriétaire de l'immeuble sis sur la parcelle no 1______ de la commune de ______, à l'adresse ______[GE].
En date du ______ 2009, le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a autorisé la surélévation d’un étage et la création de deux appartements en attique dans l’immeuble susmentionné (DD 1______).
Un contrôle sur place à la suite de la surélévation a été effectué par le département le 16 décembre 2021, en présence des représentants de la société, notamment Monsieur B______, administrateur. Lors de ce contrôle, M. B______ a notamment indiqué que six appartements de l'immeuble étaient vacants depuis plus de trois mois.
Par courrier du 14 janvier 2022, le département a informé la société et les régies concernées, que plusieurs manquements aux législations en vigueur, notamment à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – L 5 05) et à son règlement d'application, ainsi qu'à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maison d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR – L 5 20), avaient été constatées lors du contrôle sur place du 16 décembre 2021. Il s'agissait notamment du changement d'affectation de l'arcade de gauche, autorisée comme tea-room par la DD 1______, mais utilisée actuellement comme restaurant, et du fait que les travaux autorisés par la DD 1______ n'avaient pas été terminés, malgré l'annonce faite au département en janvier 2010, soit dix ans auparavant.
Un délai de dix jours leur était imparti pour transmettre leurs observations, précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient réservées.
Un dossier d'infraction a été ouvert (I 1______).
Par courrier du 26 janvier 2022, la société a transmis ses observations, expliquant notamment que l'arcade avait toujours été un restaurant depuis plus de 20 ans.
Par décision du 13 mai 2022, le département a ordonné à la société de terminer les travaux relatifs à l’autorisation de construire DD 1______ et de fournir des plans conformes à exécution d’ici au 25 novembre 2022. Par ailleurs, aucun élément certifiant la bonne exécution des autres ordres donnés le 14 janvier 2022 ne lui était parvenu, malgré un rappel fait au MPQ par courriel du 27 janvier 2022. Une amende de CHF 500.- lui était infligée. Un nouveau délai au 27 mai 2022 était imparti à la société pour transmettre un reportage photographique ou tout autre élément témoignant de manière univoque de la bonne réalisation de ce point.
Il a aussi prononcé l’interdiction d’utiliser les locaux au niveau de l'arcade au rez-de-chaussée avec effet immédiat. La société était mise en garde contre les possibles sanctions à venir.
Cette décision a été contestée par acte du 14 juin 2022 par la société auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) (cause enregistrée sous n° A/3______) et par acte du 15 juin 2022 de l'exploitant du restaurant (cause enregistrée sous n° A/2______) s'agissant de l'interdiction d'exploiter les locaux.
Par jugement du ______ 2022, entré en force, le tribunal a déclaré le recours de la société dans la procédure A/3______ irrecevable pour défaut du paiement de l'avance de frais (JTAPI/1______).
Par décision du 26 octobre 2022, le département a ordonné à la société le rétablissement d'une situation conforme au droit dans un délai de trente jours et a prononcé une amende administrative de CHF 20'000.- au motif que des appartements avaient été laissés abusivement vides, sans motif légitime ni annonce à l'office cantonal de la planification foncière (ci-après: OCLPF).
Par acte du 28 novembre 2022, la société, sous la plume de son conseil, a formé recours contre la décision précitée auprès du tribunal, concluant à son annulation, subsidiairement, à la réduction du montant de l'amende administrative, sous suite de frais et dépens. Cette procédure a fait l'objet de la cause n° A/4______ et s'est terminée par l'admission du recours par jugement du tribunal du 19 septembre 2023 (JTAPI/2______).
Le 20 décembre 2022, un entretien téléphonique s'est tenu entre le MPQ et le chef de service de l'inspectorat de la construction.
À la suite de cet entretien, une visite sur place a été réalisée le même jour par le département, hors la présence de la propriétaire ou de ses représentants.
Par courriel du 22 décembre 2022, le MPQ a transmis au département des informations relatives à l'avancement des travaux, suite à l'entretien téléphonique précité.
Par décision du 22 décembre 2022, le département a infligé à la société une amende administrative de CHF 50'000.-.
Cette décision faisait suite à celle du 13 mai 2022, entrée en force et restée à ce jour sans suite. Il lui avait été imparti un délai au 25 novembre 2022 pour finaliser les travaux autorisés par la DD 1______ et fournir au département les plans conformes à exécution.
Le chef de service de l'inspectorat de la construction avait pris contact avec le MPQ en charge de la réalisation de l'ouvrage par téléphone, le 20 décembre 2022, pour s'enquérir de la situation. Lors de cet échange, il lui avait été indiqué que les travaux avaient avancé et qu'une autorisation de construire complémentaire devrait être prochainement déposée pour le surplus.
En l'absence d'éléments éloquents, un contrôle in situ avait été réalisé par un collaborateur le jour même en vue d'estimer l'avancement annoncé par le MPQ et ainsi définir la suite à donner à cette affaire. Lors de cette visite sur place, le collaborateur de l'inspection de la construction avait constaté que la situation n'avait aucunement évolué s'agissant notamment du 6ème étage, des extérieurs de l'attique ainsi que de l'intérieur d'au moins un des appartements de l'attique côté n° 27.
Dès lors, outre le fait que les indications données par le MPQ ne reflétaient pas la réalité, il ressortait de ce constat un manque certain de considération à l'égard des ordres de l'autorité dans la mesure où, notamment, la décision du 13 mai 2022 n'avait pas été respectée.
Le montant de l'amende administrative tenait compte de l'historique du dossier, du statut de professionnelle de l'immobilier de la société et de la violation manifeste de son devoir de diligence en qualité de propriétaire.
Un nouveau délai au 31 mars 2023 lui était imparti pour réaliser l'ordre du 13 mai 2022 et pour fournir les plans conformes à exécution.
Au surplus, lors du contrôle sur place du 20 décembre 2022, il avait été également constaté qu'un ou plusieurs nouveaux élément soumis à la LCI avaient été réalisés sans autorisation. Il s'agissait notamment de :
A. l'aménagement d'une arcade sise à droite de l'entrée du bâtiment, n'ayant fait l'objet d'aucune requête en autorisation de construire relative notamment à son affectation actuelle ;
B. l'installation de deux appareils techniques de type climatiseur au rez sur le côté cour de l'immeuble ;
C. l'installation d'une gaine de ventilation côté cour sortant en attique.
Un délai de dix jours lui a été imparti pour formuler ses observations à cet égard.
Cette décision a été contestée par acte du 1er février 2023 par la société, sous la plume de son conseil, auprès du tribunal (A/6______).
Par courrier du 30 décembre 2022, la société a répondu à la demande d'observations du département du 22 décembre 2022. Elle regrettait la multiplication des procédures et le procédé consistant à se voir « reprocher en cascade des faits qui se télescopent », soit à présenter comme des problèmes nouveaux des faits déjà connus dans les précédents débats. S'agissant de l'arcade sise à droit de l'entrée du bâtiment, si des aménagements nécessitant des autorisations avaient été réalisés par la locataire actuelle, il incombait à cette dernière de les requérir. Concernant l'affectation de cette arcade, elle ne comprenait pas quelle demande il fallait adresser à l'OAC, dans la mesure où l'affectation des locaux avait toujours été et demeurait commerciale. S'agissant de la gaine de ventilation historiquement présente, pratiquement tous les commerces du bloc d'immeubles ______[GE] étaient équipés d'équipement techniques similaires, eux aussi depuis des années, comme de très nombreux autres immeubles de la ville. Lors de la création de l'attique, la gaine de ventilation avait simplement fait l'objet d'une mise aux normes.
Par courriel du 16 mars 2023 adressé à Madame C______, locataire de l'arcade située à droite de l'entrée de l'immeuble, le département l'a informée avoir constaté qu'une arcade nommée « D______ » avait été installée. Il semblait que des aménagements auraient été réalisés, visibles sur le site de la boutique, sans qu'ils n'apparaissent cependant sur la dernière autorisation en force relative à cette arcade, soit l'autorisation n° DD 1______. Au surplus, lors d'une visite sur place, l'existence de deux installations techniques donnant sur cour, de type climatisation, avait été constatée, bien que ces installations n'aient pas fait l'objet d'une quelconque autorisation de construire, de même que la création d'un espace commun derrière l'arcade. Ces éléments étaient susceptibles de constituer une infraction. La locataire était invitée à se déterminer.
Par courriel du 21 mars 2023, Mme C______ a répondu qu'elle avait fait monter de petites cloisons à l'arrière de la boutique et avait déplacé l'installation technique évoquée par le département, pour la repositionner sur la cloison nouvellement posée. Elle n'était pas au courant de l'espace commun non conforme à l'autorisation n° DD 1______. Elle prenait bonne note que, selon l'entretien téléphonique qu'elle avait eu avec le département le 17 mars précédent, si elle régularisait rapidement la construction des cloisons et le déplacement de l'installation technique, la probabilité que la procédure s'arrête là était de 99 %. Par conséquent, elle était en train de rechercher un architecte pour mettre les modifications en conformité.
Par jugement du ______ 2023 (JTAPI/3______ dans la cause A/5______), le tribunal a admis le recours de l'exploitant de l'arcade située à gauche de l'entrée de l'immeuble, retenant en substance qu'à teneur des éléments du dossier, la dernière affectation autorisée des locaux ne visait pas l'exploitation d'un tea-room, comme le prétendait le département à l'origine, ni d'un supermarché, mais d'un réfectoire/cafétéria, à l'instar d'un café-restaurant. En outre, l'interdiction d'utiliser les locaux était disproportionnée, le département ayant déclaré en cours de procédure que l'exploitation d'un café-restaurant pourrait vraisemblablement être autorisée. Ce jugement n'a pas été contesté et est entré en force.
Par jugement du ______ 2023 (JTAPI/4______ dans la cause A/6______), le tribunal a admis le recours de la société, retenant une violation de son droit d'être entendue. En substance, la décision litigieuse avait été rendue sans que le département n'ait formellement offert à la société la possibilité de s'exprimer notamment au sujet des constatations de l'inspecteur et de les confronter. Il s'agissait là d'une grave entorse au droit des parties, aussi bien en procédure contentieuse que non contentieuse, de participer à l'administration des preuves, notamment lors des examens auxquels procédait l'autorité. Par ailleurs, la décision querellée avait été prononcée deux jours après le contrôle sur place, alors qu'il avait vraisemblablement été demandé au MPQ de fournir des informations complémentaires sur l'avancement des travaux à l'issue de l'entretien téléphonique, de sorte que, vu la chronologie des faits, les explications complémentaires du MPQ n'avaient vraisemblablement pas été prises en considération par le département. Ce n'était qu'à l'occasion du prononcé de la décision querellée que la société et son MPQ avaient appris la tenue du contrôle du 20 décembre 2022, ce d'autant qu'aucun élément du dossier ne relatait les constatations faites par le département lors du contrôle sur place du 20 décembre 2022, hormis l'appréciation très générale et vague au sujet de l'absence d'évolution des travaux de l'inspecteur exprimée dans la décision querellée. Ce jugement n'a pas été contesté et est entré en force.
Par courrier du 19 janvier 2024, faisant suite au contrôle effectué sur place le 20 décembre 2022, le département a informé la société avoir constaté qu'une gaine de ventilation avait été installée sur la façade côté cour, et ce, sans autorisation de construire. Cette situation était susceptible de constituer une infraction à l'art. 1 LCI. La société était invitée à se prononcer dans un délai de 10 jours.
Par un second courrier du 19 janvier 2024, se référant aux travaux effectués sans autorisation dans l'arcade au rez-de-chaussée (côté droit), le département a invité la société à se prononcer dans un délai de 10 jours.
Par courrier du 31 janvier 2024, sous la plume de son conseil, la société a expliqué que la gaine litigieuse existait depuis 40 ans, puisqu'elle desservait le restaurant depuis toujours. Avant la récente création d'appartements en attique, elle arrivait directement en toiture. Lors des travaux de transformation du bâtiment, cette gaine avait dû être prolongée au niveau du dernier étage, pour longer la façade sous lesdits attiques et rejoindre la toiture en un endroit approprié. Cette adaptation, non signalée dans les plans d'autorisation de base, s'était révélée nécessaire en cours de chantier, car indispensable pour le respect des normes ; elle avait donc été exigée par l'architecte MPQ en charge du dossier pour cette période et intégrée à une demande complémentaire portant le no APA 2______/1, validée le ______ 2023. Cette installation avait ainsi bel et bien été autorisée.
Par un second courrier du 31 janvier 2024, sous la plume de son conseil, la société a expliqué qu'elle avait interpellé la locataire, laquelle avait expliqué que les travaux en question étaient ceux de déconstruction du mur qu'elle avait érigé en son temps sans autorisation et qui avait fait comme tel l'objet d'une injonction du département. Elle s'était ainsi simplement conformée à l'ordre qui lui avait été notifié en éliminant le mur en question. Une photographie était jointe pour illustrer cette remise en état.
Le département a ensuite adressé à la société deux décisions séparées, datées du 1er mars 2024.
Dans la première, qui se référait à l'installation d'une gaine de ventilation sur la façade côté cour, le département a informé la recourante, à titre liminaire, que la requête APA 2______ avait été renvoyée le ______ 2023 et qu'elle concernait la transformation de deux appartements en attique. De plus, à ce jour, la gaine de ventilation installée sur la façade côté cour de l'immeuble n'avait fait l'objet d'aucune autorisation de construire et/ou aucune preuve attestant de sa légalité n'était parvenue au département. Dès lors, après avoir procédé aux vérifications d'usage, celui-ci confirmait que l'installation de la gaine de ventilation sur la façade côté cour était soumise à l'obtention d'une autorisation de construire conformément à l'art. 1 LCI.
En application des art. 129 et ss LCI, il était ordonné à la société de requérir, d'ici au 12 avril 2024, une autorisation de construire définitive complète en bonne et due forme par le biais d'un MPQ. Il devrait être clairement stipulé sur le formulaire de requête qu'il s'agissait d'une demande de régularisation I 2______.
Si elle ne souhaitait pas tenter de régulariser l'installation, il lui était loisible de procéder à une remise en conformité des lieux dans le même délai. Dans ce cas, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette mise en conformité devait lui parvenir dans le même délai.
À défaut de dépôt d'une requête dans le délai imparti et sans mise en conformité complète, elle s'exposait à toutes autres mesures et sanctions justifiées par la situation. Au surplus la sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit pourrait faire l'objet d'une décision séparée, laquelle demeurait réservée en l'état.
Cette décision n'a pas été contestée.
Dans la seconde décision du ______ 2024, qui se référait à des travaux sans autorisation de l'arcade au rez-de-chaussée (côté droit), le département a confirmé que la réalisation des travaux qui avaient eu lieu dans cette arcade étaient soumis à l'obtention d'une autorisation de construire. Ils n'avaient jamais été autorisés, étant relevé que l'autorisation n° DD 1______ indiquait ces locaux uniquement comme existants. Par conséquent, il était ordonné à la société de requérir d'ici au 12 avril 2024 une autorisation de construire. Elle était informée des possibles sanctions que le refus de déposer une telle autorisation était susceptible d'entraîner.
Cela étant, il lui ordonnait dans un nouveau délai au 14 juin 2024 de requérir une autorisation de construire définitive complète et en due forme par le biais d'un MPQ visant la régularisation de l'infraction. Si elle ne souhaitait pas tenter de régulariser l'installation, il lui était loisible de procéder à une remise en conformité des lieux dans le même délai. Dans ce cas, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette mise en conformité devait lui parvenir dans le même délai.
En cas de non-respect de cet ordre et/ou sans nouvelles de sa part dans le délai imparti, elle s'exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. Au surplus la sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit pourrait faire l'objet d'une décision séparée, laquelle demeurait réservée en l'état.
S'agissant d'une mesure d'exécution d'une décision en force, la présente ne pouvait faire l'objet d'un recours. L'amende quant à elle pouvait être contestée devant le tribunal dans un délai de 30 jours.
Par une seconde décision du ______ 2024, se référant aux travaux effectués sans autorisation dans l'arcade au rez-de-chaussée (côté droit), le département a constaté qu'aucune requête en autorisation de construire visant à régulariser la situation ne lui était parvenue dans le délai imparti. Les travaux effectués sans droit ne pouvaient être maintenus en l'état. Par conséquent, le département a ordonné à la société l'interdiction d'exploiter des locaux avec effet immédiat et lui a ordonné de rétablir une situation conforme au droit d'ici au 14 juin 2024 en procédant à la remise en état des locaux conformément à la seule autorisation en force qui les concernait, soit l'autorisation de construire n° DD 3______ du ______ 1954. Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devait parvenir au département dans le même délai. À défaut, la société s'exposait à de nouvelles sanctions.
Par acte du 29 mai 2024, la société (ci-après : la recourante) sous la plume de son conseil, a formé recours auprès du tribunal contre la décision du ______ 2024 relative à la gaine de ventilation, concluant à son annulation et à la constatation de la licéité de la gaine de ventilation sur la façade côté cour de l'immeuble litigieux, le tout sous suite de frais et dépens.
Cette cause a été enregistrée sous n° de procédure A/1846/2024.
Le contrôle sur lequel se fondait l'autorité intimée et qui était à l'origine de l'amende infligé avait été qualifié par le tribunal de céans, dans son jugement du ______ 2023 (JTAPI/4______) comme constituant une « grave entorse à l'art. 42 al. 1 LPA ». En outre, la gaine de ventilation litigieuse existait depuis largement plus de 40 ans, puisqu'elle desservait le restaurant depuis toujours. Elle apparaissait d'ailleurs sur des archives photographiques de 1965 et sur des plans visés ne varietur de 2009, qui montraient la présence d'une ventilation sortant en façade. L'installation litigieuse figurait expressément sur les plans de la demande complémentaire DD 1______/2 et avait bel et bien été autorisée, respectivement validée pour sa partie préexistante, en date du ______ 2023. Suite à l'envoi de l'attestation globale de conformité du 20 juillet 2023, le MPQ n'avait jamais reçu d'information concernant une éventuelle remise en cause/irrégularité de cette installation. Considérant que l'ordre du département, par décision du 1er mars 2024, de déposer une autorisation de construire définitive complète pour tenter de régulariser la situation n'avait pas d'objet et, soit ne visait qu'à la mettre artificiellement en défaut, soit relevait d'une erreur que le département corrigerait de lui-même, elle n'avait pas donné suite à cette injonction.
Au fond, une violation de son droit d'être entendue était à déplorer. Sa participation à l'administration des preuves était tout simplement inexistante. Le département ne l'avait pas invité à s'exprimer avant qu'une décision en constatation ne soit prise. À cet égard, un simple appel téléphonique avec le MPQ était insuffisant. De même, elle n'avait pas été conviée à participer à la visite des lieux, intervenue à son insu et dans des circonstances qui restaient à déterminer. Elle n'avait pas pu participer aux constatations effectuées sur place et fournir les explications nécessaires au département. Ainsi, ce dernier ne lui avait pas formellement offert la possibilité de s'exprimer au sujet des constatations de l'inspecteur du 20 décembre 2022 lors d'une confrontation in situ. Le fait que, le 19 janvier 2024, l'autorité intimée lui avait octroyé 10 jours pour se déterminer ne changeait rien à cette situation.
L'amende querellée avait été infligée en raison du non-respect d'un délai fixé au 12 avril 2024 pour déposer une demande d'autorisation de construire visant une installation d'ores et déjà autorisée, respectivement validée, le ______ 2023, dans le cadre de la DD 1______/2. Au-delà de la modification valablement apportée à la partie initiale de la gaine litigieuse lors des travaux de construction des attiques de l'immeuble, celle-ci apparaissait également dans des plans visés ne varietur de 2009 et dans des photographies de la toiture de 1965. Le département disposait donc de tous les éléments nécessaires, dans ses propres archives, pour constater que ces injonctions étaient infondées. Les observations que ce dernier disait avoir effectuées sur place lui avaient forcément permis de constater l'ancienneté de l'installation litigieuse. Il n'avait toutefois, à nouveau, manifestement pas cherché à instruire réellement les faits de la cause, préférant persister dans l'approche chicanière que le service des infractions avait apparemment décidé d'adopter systématiquement à son encontre et/ou à l'encontre de ses ayants droits. Au vu de ce qui précédait, il y avait lieu de constater la licéité de la gaine de ventilation.
Cette cause a été enregistrée sous n° de procédure A/1847/2024.
Suite aux échanges qui avaient eu lieu entre le département et Mme C______, celle-ci avait remis en état les locaux dont elle était locataire.
La décision litigieuse avait été prise en violation de son droit d'être entendue, la société développant à cet égard les mêmes arguments que dans le cadre de son recours enregistré sous n° de procédure A/1846/2024.
Par ailleurs, l'affectation commerciale des locaux avait été autorisée depuis des décennies en tant que commerce d'alimentation. Leur typologie avait été validée en 1999 lors de la délivrance d'une autorisation pour un monte-charge, puis le ______ 2009 dans le cadre de l'autorisation de construire n° DD 1______. Or, en contradiction avec les assurances données le 16 mars 2023 à l'ancienne locataire, à savoir que la dernière autorisation en force s'agissant de cette arcade était l'autorisation n° DD 1______, le département avait ensuite indiqué à la société, le 1er mars 2024, que cette autorisation ne validait pas ces locaux.
Enfin, en tout état, l'interdiction immédiate d'utiliser les locaux était totalement disproportionnée, dans la mesure où elle supprimait un rendement locatif de CHF 72'000.- par an, alors que le commerce était exploité en l'état depuis plus de 30 ans, sans le moindre problème, à l'exception de la cloison qui avait été abattue sur demande du département.
Aucune violation du droit d'être entendu ne pouvait être retenue. La recourante avait, suite à la visite effectuée sur place par le département, été interpellée à deux reprises sur la gaine de ventilation et s'était déterminée par deux fois pour faire valoir ses observations en date des 30 décembre 2022 et 31 janvier 2024. Elle avait d'ailleurs pu faire valoir ses prétendues preuves de la légalité de l'installation, puisqu'elle avait notamment avancé l'APA 2______. La situation jugée dans la cause A/6______, n'était absolument pas comparable au cas d'espèce, puisque dans cette procédure, le tribunal avait retenu que la recourante n'avait pas eu de possibilité de se déterminer suite à la visite sur place. Le fait que la recourante ne se trouvait pas sur les lieux lors du constat sur place du 20 décembre 2022 n'était pas relevant (au contraire de ce qui avait été retenu dans la procédure A/6______), puisque le département ne s'était pas fondé sur ce seul élément pour rendre sa décision, mais avait recherché et entendu les explications et éventuelles justifications de la recourante, laquelle avait eu l'occasion par deux fois d'apporter les preuves dont elle entendait se prévaloir, avant qu'il soit statué par le département sur le dossier.
La recourante aurait dû invoquer les justifications relatives à la raison pour laquelle elle n'avait pas déposé d'autorisation de construire dans le cadre d'un recours à l'encontre de la décision du ______ 2024. Dites justifications apparaissaient dès lors tardives. Il était au demeurant intéressant de souligner que les allégations de la société quant à la légalité de l'installation apparaissaient fausses, puisque la DD 1______/2 portait sur une modification de la typologie des appartements prévus en attique uniquement.
Suite au courriel que lui avait adressé Mme C______ le 21 mars 2023, il lui avait ordonné, par courrier recommandé du 6 avril 2023, de régulariser les éléments litigieux d'ici au 12 mai 2023. Faute d'avoir était réclamée, ce courrier avait été retourné au département qui n'avait ensuite plus eu de nouvelles de la locataire. Il s'était donc tourné vers la société en tant que perturbatrice par situation.
Pour les raisons que le département avait exposées dans le cadre de la procédure n° A/7______, il n'y avait pas eu de violation du droit d'être entendu de la société.
S'agissant des locaux de l'arcade située à droite de l'entrée de l'immeuble, ils n'avaient fait l'objet que d'une seule autorisation en force, soit l'autorisation n° DD 3______. Contrairement à ce que prétendait la société au sujet de l'autorisation n° DD 1______, cette dernière n'avait concerné aucune des arcades du rez-de-chaussée, comme l'avait constaté le tribunal dans son jugement JTAPI/5______ du ______ 2023. Les transformations dont l'arcade en cause avait fait l'objet n'avaient été soumises à aucune instance de préavis, notamment en matière de sécurité, de sorte que ces locaux ne pouvaient pas continuer à être utilisés avant une remise en conformité. Les conséquences financières dont se plaignait la société pourraient être réduites si elle réagissait de manière suffisamment rapide
La situation était comparable à celle jugée dans le cadre du jugement JTAPI/4______. Le droit de la propriétaire de participer à l'administration des preuves, notamment lors des examens auxquels procédait l'autorité, avait été gravement violé. Elle avait été privée de la possibilité de s'exprimer au sujet des constatations de l'inspecteur du 20 décembres 2022 lors d'une confrontation in situ.
La décision du 1er mars 2024 constituait une décision incidente. Un recours contre cette dernière aurait été immanquablement déclarée irrecevable faute de préjudice irréparable. Par ailleurs, elle avait bel et bien fait valoir ces éléments lors de ses échanges avec l'autorité intimée, en affirmant, à réitérées reprises, qu'il s'agissait d'une installation d'ores et déjà autorisée, raison pour laquelle il était peu compréhensible de lui demander de déposer une demande d'autorisation de construire.
La conduite litigieuse, qui courait sur le long de la façade de l'immeuble, du rez-de-chaussée jusqu'à la toiture, était extrêmement ancienne et licite ou à tout le moins acquise par prescription (elle datait certainement de la construction de l'édifice). Seule sa partie finale avait été déplacée/prolongée dans le cadre des travaux de réalisation des attiques.
C'était donc bien dans la demande relative à la surélévation du bâtiment que la question du déplacement d'un conduit de ventilation, totalement concomitant et corrélé au rehaussement d'un immeuble et à la création des nouveaux appartements, devait prendre place. Aucun architecte n'aurait déposé (et ne se serait vu demander de déposer) une DD ou une APA autonome pour un tel déplacement de canalisation. Lui imposer de traiter ces deux éléments séparément aurait même été contraire au principe de célérité et de coordination des procédures.
Le fait que l'architecte avait omis de dessiner dans ses premiers plans ce déplacement de la partie finale de la canalisation et ne l'avait fait que dans le cadre d'une demande complémentaire (DD 1______/2), qui officialisait quelques autres ajustements techniques et modifications typologiques des attiques, ne changeait rien au fait que le processus suivi était bien celui qu'il y avait lieu d'appliquer.
L'autorité intimée se limitait à citer le libellé de l'autorisation DD 1______/2 pour affirmer que l'installation litigieuse n'avait pas été autorisée, respectivement validée par celle-ci le ______ 2023. Or, c'étaient le projet et les plans présentés avec une demande qui définissaient l'objet d'une autorisation, non pas le libellé abrégé utilisé pour la décrire. Le nouveau tracé de la gaine litigieuse, qui apparaissait dans les plans de la DD 1______/2, faisait directement et clairement partie de ce projet.
La DD 1______/2 impliquait, par nature, un changement de tracé des gaines de ventilation, des gaines d'évacuation des fumées et des gaines techniques, dans le respect des normes de sécurité en vigueur. Soutenir que la DD 1______/2 portait uniquement sur une modification de la typologie des logements tombait ainsi non seulement à faux, mais relevait d'un complet contresens sur le plan technique. En effet, on ne pouvait créer des logements en toiture et modifier ensuite leur typologie sans toucher à l'ensemble des éléments de distribution des ventilations et des évacuations de fumée. C'était en particulier vrai pour cet immeuble, où tous les appartements des étages inférieurs étaient au bénéfice de cheminées à feu ouvert et disposaient donc de leurs évacuations individuelles en toiture. On ne pouvait pas non plus changer la typologie d'un appartement sans modifier sa distribution électrique. Ceci induisait un changement de parcours de toutes les gaines techniques qui le concernaient.
Le 7 octobre 2024, la recourante a répliqué dans le cadre de la procédure n° A/1847/2024. S'agissant de la violation de son droit d'être entendue, elle a repris les mêmes arguments que dans le cadre de sa réplique relative à la procédure A/1846/2024. Par ailleurs, la décision litigieuse violait le principe de la bonne foi, car le département avait expressément admis, dans la communication qu'il avait adressée le 16 mars 2023 à le locataire, mais également à la société, que les aménagements litigieux n'apparaissaient pas sur la dernière autorisation en force relative à cette arcade, soit l'autorisation n° DD 1______. La société était dès lors en droit de considérer que cette dernière autorisation était celle qu'il convenait de respecter concernant l'arcade litigieuse. Par conséquent, dans la mesure où ces locaux étaient conformes aux plans de cette autorisation, l'ordre de remise en état devait être annulé. Pour les mêmes raisons, toute volonté du département de se référer désormais à l'autorisation n° DD 3______ relevait de la mauvaise foi. Dans la mesure où c'était sur demande expresse du département que les locaux avaient été mis en conformité avec l'autorisation n° DD 1______, celui-ci ne pouvait, sous peine de violer le principe de la bonne foi, requérir après coup leur retour dans l'état résultant d'une autorisation de construire délivrée 70 ans auparavant. Enfin, l'ordre de remise en état était disproportionné, dans la mesure où aucun intérêt public concret, comme par exemple de nature sécuritaire, n'était véritablement opposé à la société, sinon le simple respect du droit qui était un motif purement abstrait. En tout état, lorsque l'auteur d'une transformation était un locataire et que celui-ci se conformait ensuite aux directives du département, le propriétaire de l'immeuble n'avait pas à être sollicité.
Le 30 octobre 2024, le département a dupliqué dans la cause n° A/1846/2024.
La recourante avait pu pleinement se déterminer sur les faits à plusieurs reprises. Elle n'expliquait pas en quoi une confrontation in situ lui aurait permis de se faire entendre sur d'autres éléments que ceux sur lesquels elle avait pu se déterminer par écrit.
Dès lors que l'ordre de déposer une demande de construire était entré en force faute de recours, la recourante devait s'y conformer. L'installation litigieuse n'avait pas été régularisée par la complémentaire DD 1______/2, puisque non seulement celle-ci ne portait que sur la modification de la typologie d'un appartement (libellé), mais qu'en outre, aucun plan ne faisait figurer en rouge ladite conduite. De plus, cette demande d'autorisation de construire complémentaire ne contenait aucune coupe qui aurait permis d'appréhender la gaine en question et son nouveau tracé en façade.
Il n'appartenait pas au département de supposer ou de déduire de projet une modification des tracés de conduites, mais au contraire à l'architecte, en vertu de ses devoirs en tant que professionnel qualifié, de les indiquer en rouge sur les plans dans la mesure où de telles modifications étaient souhaitées. Il ne lui appartenait pas de localiser d'éventuels éléments mentionnés en noir qui différeraient de ce qui était autorisé.
La société avait été partie à la procédure judiciaire A/2______ qui avait abouti au jugement JTAPI/3______ du ______ 2023, dans lequel le tribunal avait relevé que l'autorisation n° DD 1______ ne concernait pas les arcades du rez-de-chaussée. En outre, le département avait indiqué à plusieurs reprises que cette autorisation ne validait pas d'aménagements concernant l'arcade de droite et que la seule autorisation en force à ce sujet était l'autorisation n° DD 3______. En tout état, nonobstant l'indication erronée donnée par le département à la locataire, la société ne pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi, car il n'apparaissait pas qu'elle avait pris des dispositions sur la base de cette erreur. Il fallait encore souligner que la locataire n'était pas à l'origine de l'ensemble des transformations de l'arcade. Les éléments dont la régularisation n'avait toujours pas été réalisée ne relevait à l'évidence pas de la locataire. Enfin, concernant la proportionnalité de la mesure litigieuse, l'interdiction d'exploiter était étroitement liée à [l'absence de] réactivité de la société.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Selon l'art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), L’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.
En l'espèce, les causes n° A/1846/2024 et n° A/1847/2024 se rapportent toutes deux à des travaux prétendument réalisés sans droit par la propriétaire d'un seul et même immeuble, de sorte qu'il se justifie de les joindre sous n° de procédure A/1846/2024, afin de les traiter dans un seul jugement.
Interjetés en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, les recours relatifs aux causes originelles n° A/1846/2024 et n° A/1847/2024 sont recevables au sens des art. 60 et 62 à 65 LPA.
L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions de la recourante ou du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'elle ou il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/85/2022 du 1er février 2022 consid. 3a).
En l'occurrence, l’objet du litige est circonscrit à la contestation de la décision de l'autorité intimée du 26 avril 2024 adressée à la recourante, lui infligeant une amende de CHF 500.- pour ne pas s'être conformée à la décision du ______ 2024 lui ordonnant de déposer une demande d'autorisation de construire d'ici au 12 avril 2024, ainsi qu'à la contestation de l'autre décision adressée le ______ 2024 à la recourante, par laquelle l'autorité intimée lui a signifié l'interdiction d'exploiter les locaux de l'arcade du rez-de-chaussée située à droite de l'entrée de l'immeuble et de procéder à leur remise en état conformément à l'autorisation n° DD 3______ du ______ 1954.
Par conséquent, les griefs adressés par la recourante aux décisions du ______ 2024, qui n'ont pas été contestées et sont donc entrés en force, ne seront par conséquent pas examinés.
À l'encontre des deux décisions querellées, la recourante prétend tout d'abord que son droit d'être entendue aurait été violé, n'ayant pas eu l'occasion de participer à l'administration des preuves, notamment lors du transport sur place du 20 décembre 2022. Le délai qui lui avait été octroyé pour se déterminer par les courriers de l'autorité intimée du 19 janvier 2024 n'y changeait rien.
Le droit d’être entendu, prévu par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne, lorsque sa réparation par l’autorité de recours n’est pas possible, l’annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_485/2022 du 24 mars 2023 consid. 4.2). Ce moyen doit par conséquent être examiné en premier lieu (ATF 141 V 495 consid. 2.2).
Sa portée est déterminée d'abord par le droit cantonal (art. 41 ss LPA) et le droit administratif spécial (ATF 126 I 15 consid. 2 ; 125 I 257 consid. 3a et les références). Si la protection prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Constitution qui s’appliquent (art. 29 al. 2 de la - Cst.; arrêt du Tribunal fédéral 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, pp. 518-519 n. 1526). Quant à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il n'accorde pas au justiciable de garanties plus étendues que celles découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 4P.206/2005 du 11 novembre 2005 consid. 2.1 et les références).
Le droit d’être entendu est concrétisé à l’art. 41 LPA, selon lequel les parties ont le droit d’être entendues par l’autorité compétente avant que ne soit prise une décision; elles ne peuvent toutefois prétendre à une audition verbale sauf dispositions légales contraires.
Le droit d’être entendu implique également pour l’autorité l’obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence constante, il suffit qu’elle mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. L’autorité n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties ; celle-ci peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents pour fonder sa décision. Dès lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision. La motivation est ainsi suffisante lorsque le destinataire de la décision est en mesure de se rendre compte de la portée de cette dernière, d’en comprendre les raisons et de la déférer à l’instance supérieure en connaissance de cause, laquelle doit également pouvoir effectuer son contrôle (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 141 IV 249 consid. 1.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_762/2020 du 17 mars 2021 consid. 2.1 ; 1C_415/ 2019 du 27 mars 2020 consid. 2.1 ; ATA/447/2021 du 27 avril 2021 consid. 6b). L’autorité peut donc passer sous silence ce qui, sans arbitraire, lui paraît à l’évidence non établi ou sans pertinence et il n’y a violation du droit d’être entendu que si elle ne satisfait pas à son devoir minimum d’examiner les problèmes pertinents (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; ATF 135 III 670 consid. 3.3.1 ; 133 III 235 consid. 5.2).
Si les règles de procédure administrative sont violées, la décision est viciée formellement, ce qui constitue en principe un motif d'annulation de la décision, indépendamment de la question de savoir si, matériellement, cette décision est conforme au droit (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018 N. 883 et les références citées).
La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_240/2017 du 11 décembre 2018 consid. 3.2 ; 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1) En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/802/2020 du 25 août 2020 consid. 4c et les références cités).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante n’a pas été invitée à la visite des lieux par l'autorité intimée le 20 décembre 2022, alors qu’elle aurait dû l’être, ce qui a déjà été constaté par le tribunal dans le cadre du jugement JTAPI/4______ du ______ 2023.
La situation n'est toutefois plus la même dans le cadre du présent litige. Il convient tout d'abord de rappeler que la participation à l'administration des preuves, prévue par l'art. 42 al. 1 LPA, a pour but, dans le cadre d'un transport sur place, de permettre à l'autorité et à l'administré de faire ensemble les constatations de fait utiles pour la bonne application du droit, quitte d'ailleurs à mettre en évidence les éléments de fait sur lesquels leurs observations divergent. En l'occurrence, les courriers que l'autorité intimée a adressé à la recourante le 19 janvier 2024, faisant suite au contrôle effectué sur place par cette autorité le 20 décembre 2022, avaient pour seul objet la gaine de ventilation installée sur la façade de l'immeuble côté cour, ainsi que des aménagements réalisés sans droit dans l'arcade du rez-de-chaussée à droite de l'entrée de l'immeuble. En réponse, dans ses observations du 31 janvier 2024, la recourante a expliqué que la gaine en question existait depuis 40 ans et avait simplement fait l'objet d'une adaptation lors de la création des appartements en attique. Dans cette mesure, le fait que la recourante n'avait pas participé à la visite sur place du 20 janvier 2022 devient sans incidence, dès lors qu'elle ne conteste pas les constatations sur lesquelles l'autorité intimée a fondé son courrier du 19 janvier 2024, à savoir l'existence de la gaine de ventilation et sa récente modification. Le seul objet de désaccord qui subsiste encore, à savoir si cette modification a été autorisée dans le cadre de l'autorisation complémentaire n° DD 1______/2 ou de l'autorisation n° APA 2______/1, se rapporte à un fait qu'il n'aurait pas été possible de constater lors de la visite du 20 décembre 2022, puisqu'il découle uniquement des dossiers d'instruction relatifs à ces deux autorisations.
Dans ses autres observations du 31 janvier 2024, concernant l'arcade, la recourante n'a pas contesté que des travaux y avaient été réalisés sans droit, puisqu'elle a expliqué qu'elle avait interpellé sa locataire à ce sujet, et que les aménagements litigieux avaient depuis lors été enlevés. Dans ce cadre, la recourante n'a aucunement soulevé une problématique relative à son droit d'être entendu, mais a admis les constatations faites par l'autorité intimée, auxquelles elle considérait avoir donné la suite qui convenait. Elle ne saurait donc de bonne foi soutenir que la décision rendue par la suite le ______ 2024 reposerait sur une violation de son droit d'être entendu.
Dans ces circonstances, le tribunal ne peut que constater que les décisions entreprises ont été rendues après que l'autorité intimée a formellement offert à la recourante la possibilité de s'exprimer au préalable, de sorte qu'aucune violation de son droit d'être entendu ne peut être retenue.
Ce grief ne peut dès lors qu’être écarté.
Décision du ______ 2024 relative à la gaine de ventilation (cause initiale n° A/7______).
La recourante conteste l'amende administrative de CHF 500.- infligée par le département à son encontre, invoquant une absence d'illicéité.
À teneur de l’art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé, modifier même partiellement le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation (let. b). L’art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) prévoit aussi qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. En vertu l’art. 1 al. 2 LCI, les travaux projetés à l’intérieur d’une villa isolée ou en ordre contigu ne sont pas soumis à autorisation de construire, pour autant qu’ils ne modifient pas la surface habitable du bâtiment.
Aucun travail ne doit être entrepris avant que l’autorisation ait été délivrée. Si les travaux portent sur une démolition, ils ne peuvent commencer avant l’entrée en force de l’autorisation s’y rapportant (art. 1 al. 7 LCI). Le département est l’autorité administrative chargée de veiller au respect de la LCI, notamment en statuant sur les demandes en autorisation de construire (art. 2 al. 1, art. 3 al. 3 LCI) et en prenant le cas échéant les mesures et sanctions administratives (art. 129 ss LCI).
Selon l'art. 137 al. 1 let. c LCI, est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci.
En matière d’amendes administratives prévues par les législations cantonales, il est nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende (ATA/74/2013 précité et les arrêts cités). La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus (ATA/160/2009 du 31 mars 2009). Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 9 et les références citées).
Il ressort ainsi clairement de cette décision que ce qui est sanctionné par le département est le fait que la propriétaire de l'immeuble concerné n’a pas donné suite à l'injonction contenue dans sa décision du ______ 2024, laquelle, n'ayant pas été contestée, est entrée en force.
Dans ces circonstances, contrairement à ce que tente de soutenir la recourante, la réalisation de l'infraction peut être retenue à son encontre ce qui justifie le principe d'une amende.
Par conséquent, en infligeant le 26 avril 2024 à la recourante une amende pour non-respect de l'ordre du ______ 2024, l'autorité intimée a, à juste titre, sanctionné un comportement fautif de l’intéressée qui persistait à ignorer l’obligation ancrée à l’art. 1 al. 1 LCI. L’amende est ainsi fondée quant à son principe.
Pour le surplus, force est d'admettre que le département n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant le montant de l'amende à CHF 500.- qui reste modeste au regard du montant maximum prévu par la loi. La recourante n’a enfin pas allégué que ses ressources financières ne lui permettraient pas de s'acquitter du montant de l'amende laquelle doit dès lors également être confirmée dans sa quotité.
Au vu de ce qui précède, le tribunal retient que l'autorité intimée a fait une application correcte et proportionnée de la loi et n'a aucunement abusé ou excédé de son pouvoir d'appréciation.
Nonobstant ce qui précède, le tribunal relèvera tout de même que l'argumentation de la recourante au sujet du fait que la modification de la gaine de ventilation aurait été dûment autorisée n'aurait de toute façon pas pu être suivie. Tout d'abord, la recourante a admis elle-même, dans son courrier adressé à l'autorité intimée le 31 janvier 2024, que la prolongation de la gaine de ventilation au niveau du dernier étage s'était révélée nécessaire lors des travaux de transformation du bâtiment, mais n'avait pas été signalée dans les plans d'autorisation de base. Dans le même courrier, elle soutient que cette adaptation figurerait dans le cadre de la demande complémentaire portant le n° APA 2______/1, objet de l'autorisation délivrée le ______ 2023. Cependant, comme l'a relevé l'autorité intimée dans sa décision du ______ 2024 relative à la gaine de ventilation, cette requête d'APA a été renvoyée le ______ 2023, deux jours après son dépôt (https://app2.ge.ch/sadconsult/dossier/APA 2______/1 ; consulté le 29 janvier 2025), de sorte que l'on comprend mal comment la recourante entend en tirer argument. Indépendamment de cela, les documents qu'elle a produits pour tenter de démontrer que la modification de la gaine aurait été dûment autorisée (pièce n° 9 de son bordereau), à savoir un courrier du MPQ du 20 juillet 2023, une attestation globale de conformité signée par ce dernier à la même date, un plan intitulé « Attique : Démolition/Construction », portant la référence DD 1______/2, ainsi qu'un plan intitulé « Attique : Futur », ne comportent aucune indication quant à la modification qui aurait été apportée à la gaine. Il en va ainsi, en particulier, du plan intitulé « Attique : Démolition/Construction », qui indique en jaune les parties à démolir et en rouge les parties à construire, mais ne fait aucune mention de la gaine.
Entièrement mal fondé, le recours interjeté dans la cause initiale n° A/7______ sera rejeté.
Décision du 2024 relative à l'arcade du rez-de-chaussée à droite de l'entrée de l'immeuble (cause initiale n° A/8)
La recourante conteste aussi bien l'interdiction qui lui a été faite d'exploiter les locaux en cause, que l'ordre qui lui a été donné de les remettre en état.
Selon l’art. 129 let. e LCI, dans les limites des dispositions de l’art. 130 LCI, le département peut ordonner, à l’égard des constructions, des installations ou d’autres choses les mesures suivantes :
a) la suspension des travaux;
b) l’évacuation;
c) le retrait du permis d’occupation;
d) l’interdiction d’utiliser ou d’exploiter;
e) la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition.
L’art. 130 LCI dispose que ces mesures peuvent être ordonnées par le département lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la présente loi, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires. Les propriétaires doivent se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI).
De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur. Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les constructions illégales hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce délai de péremption (ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi ; en particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/225/ 2023 du 7 mars 2023 consid. 3b).
Le perturbateur est celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce sur l'objet qui a provoqué une telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF 139 II 185 consid. 14.3.2 ; 136 I 1 consid. 4.4.3 ; 122 II 65 consid. 6a ; ATA/1334/2019 du 3 septembre 2019 consid. 2c ; ATA/70/2018 du 23 janvier 2018 consid. 7d et les arrêts cités). Le perturbateur par situation correspond avant tout au propriétaire, le critère déterminant étant le pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur (cf. ATA/1334/2019 du 3 septembre 2019 consid. 2c et les arrêts cités).
S'agissant de la condition relative au fait que l'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi, il faut rappeler que ce principe, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1).
À certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_626/ 2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 1P.292/2004 du 29 juillet 2004 consid. 2.1 ; ATA/1299/2019 du 27 août 2019 consid. 3d).
Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1). Entre autres conditions, l’autorité doit être intervenue à l’égard du citoyen dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l’administration, des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir de préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_628/2017 du 9 mai 2018 consid. 2.2).
La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en a tirées. Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1).
Le Tribunal fédéral a déjà considéré que des délais de plus de quatre ans et même de plus de treize ans ne suffisaient pas pour retenir que l’autorité administrative aurait toléré des constructions et installations durant de longues années et que son intervention violerait le principe de la bonne foi (arrêts 1C_114/2011 du 8 juin 2011 consid. 4.2 ; 1C_181/2009 du 24 juin 2009 consid. 3.3). Des délais de vingt-quatre voire vingt ans peuvent suffire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2009 du 28 janvier 2010 consid. 2.2.2 et les références citées).
Récemment, la chambre administrative a retenu une telle violation dans le cadre de la présence d’un paddock et d’un marcheur dans un manège pendant plus de vingt ans (ATA/77/2023 du 24 janvier 2023).
Plus spécifiquement, l’art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d’appréciation à l’autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes de proportionnalité, de l’égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c et l’arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b).
La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts. C’est à ce titre que le département peut renoncer à ordonner la remise en conformité si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, sachant que son intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_ 544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2), si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6 ; 123 II 248 consid. 3a/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1 ; ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c), si les frais de démolition et de remise en état des lieux engendreraient des charges excessives que l’intéressé ne serait pas en mesure de prendre en charge (arrêts du Tribunal fédéral 1C_370/2015 du 16 février 2016 consid. 4.4 ; 1C_537/2011 du 26 avril 2012). Néanmoins, un intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_544/ 2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2).
La recourante soutient ensuite que cette typologie aurait été validée en 1999 lors de la délivrance d'une autorisation pour un monte-charge, puis le ______ 2009 dans le cadre de l'autorisation de construire n° DD 1______. Le tribunal ne peut la suivre sur ce point. En effet, les documents qu'elle produit dans la présente procédure afin de démontrer que la typologie de l'arcade aurait été validée à l'occasion d'une autorisation délivrée pour un monte-charge n'indiquent absolument pas que des travaux auraient un été prévu pour modifier la typologie des locaux. Le fait que, par hypothèse, les plans se rapportant à l'installation du monte-charge présenteraient une typologie différente de celle qui découlerait d'une autorisation en force, sans en faire expressément mention par le code couleur usuel (jaune pour les démolitions et rouge pour les nouvelles constructions), ne saurait de toute manière conduire à la conclusion qu'une typologie illicite aurait pu être entérinée à cette occasion, comme la recourante doit bien le savoir en tant que professionnelle de l'immobilier. Quant à l'autorisation n° DD 1______, l'autorité intimée a rappelé avec raison, ce dont la recourante ne semble absolument pas vouloir tenir compte, que le jugement JTAPI/3______ du ______ 2023 relevait expressément que cette autorisation ne portait que sur la surélévation de l'immeuble d'un étage et la création de deux logements en attique, et aucunement sur l'affectation du rez-de-chaussée (cons. 23). Il n'y a pas lieu en l'espèce de revenir sur ce constat, de sorte que l'argumentation de la recourante au sujet de la portée de l'autorisation n° DD 1______ ne saurait être suivie.
La recourante soutient également que l'autorité intimée aurait agi de manière contraire au principe de la bonne foi, indiquant tout d'abord à l'ancienne locataire que la dernière autorisation en force au sujet de l'affectation de l'arcade était l'autorisation n° DD 1______, avant d'indiquer ensuite à la société, par courrier du 1er mars 2024, que cette autorisation ne validait pas ces locaux. À nouveau, le tribunal ne saurait suivre l'argumentation de la recourante ou du moins les conclusions qu'elle en tire. On peut tout d'abord se demander si la recourante peut elle-même être considérée comme de bonne foi à ce sujet, dans la mesure où, comme cela vient d'être rappelé, le jugement JTAPI/3______ du ______ 2023 avait attiré son attention sur le fait que l'autorisation susmentionnée ne portait aucunement sur l'affectation des locaux et où, de surcroît, l'autorité intimée avait explicitement défendu ce point de vue durant la procédure qui a abouti à ce jugement (cons. 20). Les circonstances du cas d'espèce auraient ainsi dû conduire la recourante à envisager et à comprendre que la référence à l'autorisation n° DD 1______, dans le courriel adressé à la locataire le 16 mars 2023, résultait vraisemblablement d'une erreur de plume. Quoi qu'il en soit, comme l'a justement relevé l'autorité intimée, même des assurances données par l'autorité ou un comportement contradictoire de cette dernière ne peuvent fonder des prétentions de l'administré que si celui-ci a en conséquence pris des dispositions particulières et qu'il serait disproportionné d'attendre de lui qu'il y renonce. Or, en l'occurrence, la recourante n'indique pas quelles dispositions et elle aurait prises suite au courriel du 16 mars 2023.
Le grief de la recourante relatif à la violation du principe de la bonne foi devra ainsi être lui aussi rejeté.
La recourante soutient encore que l'ordre de remise en état serait disproportionné, dans la mesure où aucun intérêt public concret, comme par exemple de nature sécuritaire, ne serait en jeu, sinon le simple respect du droit qui serait un motif purement abstrait. Cet argument ne manque pas de surprendre, compte tenu de la jurisprudence cantonale et fédérale constante qui retient au contraire que le respect du droit suffit à lui seul pour exiger la remise en état d'une construction illicite, ce qui se comprend aisément au vu des conséquences que pourrait avoir la solution inverse (à titre d'exemple récent : arrêt du Tribunal fédéral 1C_85/2024 du 24 octobre 2024).
Le grief de violation du principe de la proportionnalité sera, sous cet angle, rejeté.
Enfin, la recourante soutient que l'interdiction immédiate d'utiliser les locaux serait totalement disproportionnée, dans la mesure où elle supprimerait un rendement locatif de CHF 72'000.- par an, alors que le commerce serait exploité en l'état depuis plus de 30 ans, sans le moindre problème, à l'exception de la cloison abattue sur demande du département. À nouveau, le tribunal ne peut suivre la recourante. Celle-ci se contente en effet d'articuler le montant annuel du loyer qu'elle tire de l'arcade litigieuse, mais ne fournit aucune indication ni sur le fait que cette arcade serait actuellement louée et qu'elle perdrait donc potentiellement un locataire lors des travaux de remise en état qu'elle devrait effectuer, ni sur le fait que ces travaux nécessiteraient forcément que le locataire quitte les locaux, ni encore, quand bien même ces travaux impliqueraient effectivement le départ du locataire, sur leur durée approximative et donc sur la perte de loyer qui en résulterait. La recourante campe au contraire sur une position de principe et ne parvient ainsi pas à démontrer la violation du principe de la proportionnalité.
Entièrement mal fondé, le recours interjeté dans la cause initiale n° A/1847/2024 sera rejeté.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1'500.- ; il est couvert par les avances de frais versées à la suite du dépôt des recours, qui totalisent CHF 2'000.-. Le solde de l'avance de frais de CHF 500.- lui sera restitué. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
ordonne la jonction des causes n° A/1846/2024 et n° A/1847/2024 sous numéro de cause A/1846/2024 ;
déclare recevable les recours interjetés le 29 mai 2024 par A______ AG contre les deux décisions du département du territoire du 26 avril 2024 ;
les rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1'500.-, lequel est couvert par les avances de frais totalisant CHF 2'000.- ;
le solde de l'avance de frais de CHF 500.- lui sera restitué ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Loïc ANTONIOLI et Diane SCHASCA, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
Le président
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière