POUVOIR JUDICIAIRE
A/2229/2023 LCI
JTAPI/77/2025
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 23 janvier 2025
dans la cause
A______ SA, représentée par Me Guillaume FRANCIOLI, avocat, avec élection de domicile
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
EN FAIT
A______ SA (ci-après : la SA) est propriétaire des parcelles n° 1______ et n° 2______ de la commune de B______, sur lesquelles, au bénéfice de l'autorisation n° DD 3______, elle a fait construire un immeuble correspondant à l'îlot F du plan localisé de quartier n° 4______ (ci-après : le PLQ).
Postérieurement à l'autorisation de construire susmentionnée, le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a encore délivré trois autorisations complémentaires portant les n° DD 3______/2, n° DD 3______/3 et n° DD 3______/4.
Le quatrième sous-sol de l'immeuble est utilisé par la société C______ SA en vertu d'un contrat de bail conclu avec la SA le 8 juillet 2022, prévoyant que les locaux sont destinés à des « services liés à du Valet parking/service de voituriers et stockage de véhicules, à l'exclusion de toute autre activité ». Le bail a une durée de 20 ans, arrivant à échéance le 31 août 2042.
Suite à une dénonciation, des discussions se sont engagées entre la SA et le département au sujet de la mise en exploitation du quatrième sous-sol et de son utilisation par la société locataire.
Au terme de ces échanges, le département, par décision du 2023, a ordonné à la SA de requérir jusqu'au 31 juillet 2023 une autorisation de construire complémentaire à l'autorisation n° DD 3. Il apparaissait que l'exploitation actuelle du quatrième sous-sol du bâtiment n'était pas conforme à cette dernière autorisation, ainsi qu'aux autorisations complémentaires délivrées par la suite. Cette exploitation était ainsi soumise à l'obtention d'une autorisation. L'utilisation du quatrième sous-sol en parking de type « D______ » ne pouvait être considérée comme du dépôt. Si la SA ne souhaitait pas tenter de régulariser la situation, il lui était loisible de mettre un terme à l'activité en question jusqu'au 31 juillet 2023.
Par acte du 30 juin 2023, la SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en concluant à son annulation sous suite de frais et dépens.
En substance, il résultait du règlement du PLQ que le sous-sol en question était voué au stationnement et au stockage. Quant à l'autorisation de construire initiale, elle mentionnait que les sous-sols du bâtiment étaient affectés au stockage et au parking. Le rapport d'impact sur l'environnement établi à l'occasion du PLQ traitait lui aussi du trafic généré par les activités de stockage et par les livraisons et contenait des explications détaillées concernant le concept de stockage de véhicules destinés à la location, précisant les deux catégories distinctes de sociétés exerçant une telle activité. Il y était même fait mention de 450 places de stockage de véhicules destinés à la location et d'un secteur sécurisé équivalent à 200 places de stockage de véhicules dits d'exception. Le trafic généré par ces activités avait été pris en compte dans le trafic total généré par le futur quartier. Ces informations avaient été répétées et précisées à l'occasion de la première autorisation de construire complémentaire en 2018. Il y était spécifiquement indiqué que le parking de l'îlot F comprenait une zone de stockage destinée à la flotte de véhicules des loueurs de voitures, d'une contenance de 250 à 350 véhicules.
La décision querellée devait être qualifiée de décision finale en tant qu'elle tranchait définitivement la question de l'existence d'une dérogation. Faisant exception à la jurisprudence usuelle en la matière, le cas d'espèce s'en distinguait en ce que la décision litigieuse affirmait que l'exploitation actuelle n'était pas conforme à l'autorisation de construire et que l'utilisation du quatrième sous-sol en parking de type «D______ » ne pouvait être considérée comme du dépôt. De par ces affirmations, qui ne pourraient plus être contestées ultérieurement, la décision litigieuse constatait de manière erronée l'existence d'une dérogation, ce qui avait pour effet d'entraîner certaines obligations pour la SA, dont notamment celle de déposer une autorisation de construire définitive dérogatoire, avec les risques qu'elle ne soit pas délivrée ou n'entre pas en force à cause du recours d'un tiers. Dans un tel cas, cela entraînerait l'arrêt de l'exploitation du locataire actuel, avec des conséquences financières importantes dans la mesure où le bail avait été conclu pour une durée de 20 ans.
En tout état, même si la décision litigieuse n'était pas considérée comme une décision finale, elle causait à la SA un préjudice irréparable en retenant faussement la nécessité d'une dérogation, avec les risques inhérents à la délivrance ou l'entrée en force d'une décision destinée à autoriser cette dérogation.
Sur le fond, la SA a plaidé en substance la conformité de l'exploitation actuelle du quatrième sous-sol à l'affectation de stockage prévue par le PLQ.
Par décision du 8 août 2023 (DITAI/353/2023), le tribunal a prononcé la suspension de l'instruction de la cause d'entente entre les parties.
Au terme de cette suspension, la SA a requis, par écritures du 30 septembre 2024, que le tribunal procède à un transport sur place. Elle a également sollicité l'audition de Monsieur E______, architecte qui avait suivi l'intégralité du projet de l'autorisation de construire initiale et de ses complémentaires, de Monsieur F______, ingénieur en transport qui avait participé à la rédaction des études d'impact, ainsi que de Monsieur G______ qui était Conseiller d'État en charge du département de l'aménagement, des constructions et de la mobilité lors de la délivrance de l'autorisation de construire initiale.
La SA a en outre produit à titre de pièces complémentaires le rapport « Fonctionnement du sous-sol -4 de l'îlot F » établi par la société de M. F______, ainsi qu'un historique du PLQ.
Par ailleurs, la SA a détaillé le fonctionnement de l'activité du service « D______ » assurée par sa locataire, la société C______ SA. Il en résultait en substance l'impossibilité de faire usage du quatrième sous-sol en tant que places de stationnement publiques, de sorte que des comptages réalisés en août 2023 avaient permis de conclure que la génération moyenne de trafic, sur les sept jours de la semaine, était bien inférieure aux estimations faites dans le rapport d'impact de 2015. L'activité litigieuse consistait bien davantage à entreposer des véhicules plusieurs jours dans un espace sécurisé, plutôt qu'à faire office de parking.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité du recours.
À cet égard, la recourante soutient que la décision litigieuse devrait être qualifiée de décision finale au sens de l'art. 57 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), dans la mesure où elle trancherait définitivement la question de l'existence d'une dérogation [à l'affectation autorisée]. Contrairement aux cas dans lesquels une décision ordonnant le dépôt d'une autorisation de construire doit être qualifiée de décision incidente, la décision querellée en l'espèce aurait ceci de spécifique qu'elle affirmerait que l'exploitation actuelle ne serait pas conforme à l'autorisation de construire et que l'utilisation du quatrième sous-sol en parking de type « Park and Fly » ne pourrait être considérée comme du dépôt. De par ses affirmations, qui ne pourraient plus être contestées ultérieurement, la décision querellée constaterait de manière erronée l'existence d'une dérogation, ce qui aurait pour effet d'entraîner pour la recourante certaines obligations, dont notamment celle de déposer une demande d'autorisation de construit définitive dérogatoire, avec les risques que cette dernière ne soit pas délivrée, respectivement qu'elle n'entre pas en force à cause de recours de tiers. Dans un tel cas, cela entraînerait l'arrêt de l'exploitation du locataire actuel, avec des conséquences financières importantes, dans la mesure où le bail a été conclu pour une durée de 20 ans.
Subsidiairement, si le tribunal ne retenait pas la qualification de décision finale, il faudrait néanmoins constater que la décision querellée serait de nature à causer à la recourante un préjudice irréparable si elle entrait en force. Non seulement il existerait un risque quant à la délivrance et à l'entrée en force d'une telle autorisation, dans la mesure où il s'agirait d'une dérogation, mais il se pourrait en outre que la dérogation ne soit finalement pas admise, ce qui entraînerait la fin de l'exploitation du locataire, avec des impacts économiques importants au vu de la durée du bail de 20 ans. Par ailleurs, l'admission du recours aurait pour conséquence de mettre fin à la procédure et d'éviter une procédure d'instruction complète concernant une autorisation de construire complémentaires. Par conséquent, même dans l'hypothèse où la décision querellée devait être qualifiée incidente, le recours devrait être déclaré recevable.
Selon l'art. 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), sont susceptible de recours, notamment, les décisions finales (let. a) et les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c).
Dans un arrêt récent (ATA/952/2024 du 20 août 2024), la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) s'est penchée sur le recours d'un justiciable souhaitant remettre en cause la jurisprudence relative au fait qu'un ordre de déposer une demande d'autorisation de construire est une décision incidente au sens de la disposition citée ci-dessus.
La chambre administrative a tout d'abord rappelé qu'une décision finale est celle qui met un point final à la procédure, qu’il s’agisse d’une décision sur le fond ou d’une décision qui clôt l’affaire en raison d’un motif tiré des règles de la procédure (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 256 n. 2.2.4.2 ; ATA/521/2020 du 26 mai 2020 consid. 3b). Est en revanche une décision incidente, celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu’une étape vers la décision finale (ATA/521/2020 du 26 mai 2020 consid. 3b et les arrêts cités) ; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_567/2016 et 2C_568/2016 du 10 août 2017 consid. 1.3).
La chambre administrative a ensuite rappelé que la nature incidente de la décision d'ordonner le dépôt d'une requête en autorisation de construire a été constatée de longue date et est régulièrement confirmée par le Tribunal fédéral (1C_278/2017 du 10 octobre 2017 ; 1C_390/2016 du 5 septembre 2016 consid. 2.2 ; 1C_386/2013 du 28 février 2014 ; 1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.2). Finalement, la chambre administrative a rappelé que suite au dépôt d'une telle requête, le département ouvre une procédure administrative qui prend fin par une décision qui pourra soit constater, sur la base du dossier complet, que les travaux ne sont pas soumis à une autorisation, soit dire que ceux-ci sont soumis à autorisation et accorder ou refuser cette autorisation. La décision ordonnant le dépôt d'une requête en autorisation de construire ne met donc pas fin à la procédure, mais constitue une simple étape dans le cours de celle-ci, le Tribunal fédéral l'ayant encore confirmé récemment, dans une cause tessinoise (arrêt 1C_66/2023 du 23 février 2023 consid. 2.5).
Sous cet angle, cependant, la recourante reprend la même approche que celle que la jurisprudence écarte régulièrement dans les causes dans lesquelles l'ordre de dépôt d'une requête en autorisation de construire est qualifié de décision incidente. En effet, la question de savoir si c'est à tort ou à raison que l'autorité intimée constate qu'une construction a été érigée ou est exploitée de manière irrégulière et nécessite pour cette raison de passer par une procédure de régularisation, n'est pas tranchée par l'ordre de dépôt d'une demande d'autorisation de construire ; elle ne peut l'être que par la réponse qu'apporte l'autorité intimée à cette demande, une fois celle-ci déposée et instruite. De même, dans la présente espèce, le problème que discute la recourante au sujet de l'utilisation du quatrième sous-sol de l'îlot F ne fait pas l'objet de la décision litigieuse, mais devra être tranché ultérieurement par l'autorité intimée, après le dépôt de la requête en autorisation de construire.
Il importe de garder à l'esprit que même si l'autorité intimée semble à ce stade considérer que la recourante fait une utilisation non conforme du quatrième sous-sol de l'îlot F, l'instruction de la demande d'autorisation pourrait l'amener à revoir cette position, ou, sinon, à délivrer malgré tout l'autorisation requise par voie dérogatoire. Il est donc prématuré de dire quelle sera l'issue de la demande d'autorisation de construire, ce qui, sous cet angle également, confirme que la décision litigieuse constitue une décision incidente au sens de l'art. 57 let. c LPA. Par ailleurs, il faut relever que les affirmations contenues dans la décision litigieuse au sujet du caractère prétendument non conforme de l'exploitation actuelle font partie de la motivation de la décision, et non de son dispositif. Par conséquent, contrairement à ce qu'elle semble croire, la recourante conserve tout à fait la possibilité de revenir ultérieurement sur cette question, dans le cadre d'un recours contre un éventuel refus d'autorisation, et de plaider la position opposée à celle de l'autorité intimée (ATA/1203/2019 du 30 juillet 2019 consid. 5).
Reste à savoir si cette décision cause à la recourante un préjudice irréparable ou si l'admission du recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale permettant d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse, conditions auxquelles est soumise la recevabilité du recours dans un tel cas, selon la disposition légale précitée.
Selon la recourante, le risque de préjudice irréparable correspondrait au risque que l'autorisation dérogatoire ne soit finalement pas délivrée, ce qui entraînerait la fin de l'exploitation du locataire et des impacts économiques importants, ou qu'un recours d'un tiers mette à néant cette autorisation. Cela ne correspond cependant pas à la définition du préjudice irréparable au sens de l'art. 57 let. c LPA, qui évoque le risque que la décision incidente elle-même (et non celle à rendre ultérieurement) fait peser sur son destinataire. Or, dans le cas d'espèce, la décision litigieuse ne fait qu'imposer le dépôt d'une autorisation de construire complémentaire, étant relevé qu'elle n'interdit nullement à la recourante, dans l'intervalle, de poursuivre l'exploitation actuelle du quatrième sous-sol de l'îlot F. On ne voit donc pas quel préjudice subirait la recourante du fait de la décision litigieuse, dans l'attente de l'autorisation ou du refus d'autorisation que devra prononcer ultérieurement l'autorité intimée. Par ailleurs, le dépôt de la demande d'autorisation complémentaire ne devrait pas conduire la recourante à engager des frais disproportionnés, étant donné que le litige ne concerne non pas des travaux à réaliser (ou sinon minimes), mais essentiellement l'activité qui se déroule à l'étage concerné.
Dans ces conditions, il apparaît que le recours est irrecevable.
Pour cette raison, il n'y a pas lieu de procéder aux actes d'enquête sollicités par la recourante, ni d'examiner les arguments qu'elle développe sur le fond au sujet de la conformité de l'activité qui se déroule au quatrième sous-sol de l'immeuble.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 700.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 200.-, sera restitué à la recourante. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare irrecevable le recours interjeté le 30 juin 2023 par A______ SA contre la décision du département du territoire du 16 juin 2023 ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 700.-, lequel est couvert par l'avance de frais de CHF 900.- ;
ordonne la restitution à la recourante du solde de l’avance de frais de CHF 200.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Diane SCHASCA et Carmelo STENDARDO, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
Le président
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière