POUVOIR JUDICIAIRE
A/2098/2024 DOMPU
JTAPI/21/2025
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 9 janvier 2025
dans la cause
A______ SA
contre
VILLE DE GENÈVE - SERVICE B______
EN FAIT
La société dispose également d’une adresse au ______[VD].
Selon les données disponibles sur le registre des entreprises genevoises (ci-après : REG), la société mentionnait au ______ 2024 sous la rubrique « taille » (soit le personnel salarié) : « 1-2 travailleurs » ; ce jour, il y est indiqué « sans travailleur »
Par courriers envoyés en mai et novembre 2022, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a attiré l'attention des entreprises actives sur le territoire municipal, dont la société, sur le fait qu'il convenait de mettre le REG à jour.
Le ______ 2024, la ville, soit pour elle son service Voirie-Ville propre (ci-après : le service), a adressé la facture 1______ d'un montant de CHF 49.55 à la société, pour la collecte de ses déchets urbains pour l'année 2024 (11 mois).
Ladite facture se basait sur le nombre d'emplois (EMP) figurant au REG au ______ 2024, soit 1 emploi.
Il était mentionné que toute contestation devait être formulée par écrit avec accusé de réception ou par courriel (…) dans un délai de 30 jours après réception de la facture.
Le ______ 2024, la société a informé le service qu'elle n'avait plus d'employé dans le canton de Genève depuis le 31 décembre 2021.
Le 18 avril 2024, le service a expliqué à la société que la facturation au forfait était établie annuellement au mois d'avril de chaque année pour l'année en cours, sur la base du nombre d'emplois extrait du REG au 31 mars de l'année en cours, comme le prévoyait le Règlement sur la gestion des déchets de la Ville de Genève (LC 21 91 1 ; ci-après : le règlement LC 21 91 1). Il ne pouvait pas annuler la facture car les modifications du REG devaient intervenir avant le ______ 2024 pour pouvoir être prises en compte.
Il lui a transmis l’extrait du REG confirmant qu'elle avait 1 emploi au ______ 2024.
Par courriel du même jour, M. C______ a confirmé à la ville que l'inscription au REG était correcte dès lors que la société avait une employée. Elle était toutefois exclusivement active à D______ (VD) où la société avait une succursale. Il l’invitait dès lors à bien vouloir rendre une décision d’exonération concernant la société sinon une décision, cas échéant, sur opposition, avec indication des voies de droit.
Par courrier du 23 avril 2024 adressé à la ville, la société a contesté à nouveau la facture relevant, en substance que les taxations de masse n’excluaient pas la prise en compte de particularité et que la taxe forfaitaire appliquée ne respectait pas le principe du pollueur-payeur puisqu’elle ne tenait pas compte du fait qu’ils triaient.
Si elle maintenait sa taxation au motif que le REG faisait état d’employés, ce qui était juste, elle l’invitait à lui indiquer les voies de droit.
Par courriel du 25 avril 2024, le service a indiqué les voies de droit à la société.
Par acte du ______ 2024 adressé à la ville, la société, agissant sous la plume de son administrateur, a fait opposition à la décision de facturation du service du ______ 2024 pour les motifs allégués dans ses courriels des 18 et 23 avril 2024.
Sa seule employée, Madame E______, était active dans sa succursale de D______ (VD) où elle payait déjà la taxe déchets communale. Il y avait donc lieu de l'exonérer même si son inscription REG recensait une employée. Il serait probablement faux de déclarer auprès du REG que la société n'avait aucun employé. Les instructions liées au REG étaient des plus obscures, en particulier sur ce point.
La taxe forfaitaire était en tout état clairement contraire au principe du pollueur-payeur qui ne tenait nullement compte des efforts entrepris par son employée, à D______ (VD), pour réutiliser/recycler/valoriser tous les déchets produits, selon les instructions de son administrateur.
Si elle estimait avoir rendu une décision sur opposition (par courriel) suite à leurs échanges de courriels d’avril 2024, décision qui ne serait probablement pas valable quant à la forme, elle lui laissait le soin de transmettre la présente opposition à l’autorité judiciaire compétente, si elle devait maintenir la taxe déchets 2024.
Par courrier du 20 juin 2024, constatant que la ville n’avait pas transmis son opposition, la société a invité le Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal) à annuler la taxe déchets du ______ 2024 sur la base des motifs développés dans son opposition qu’elle joignait ou, s’il s’estimait incompétent, à transmettre à nouveau le dossier à la ville.
Dans ses observations du 9 juillet 2024, la ville s'en est rapportée à justice quant à la recevabilité du recours formé le ______ 2024 par la recourante et a conclu à son rejet sur le fond ainsi qu’à la confirmation de la facture 1______, sous suite de frais et dépens.
Les art. 32 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) et 33 de la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20) instituaient le principe de causalité, selon lequel le détenteur des déchets était tenu d'assumer le coût de leur élimination. Conformément à ce principe, la collecte, le transport et l'élimination des déchets urbains des entreprises s'effectuaient aux frais de leurs détenteurs (cf. art 32 al. 1 LPE). Par ailleurs, le nouveau plan de gestion des déchets adopté par le Conseil d'État le 23 juin 2021 (ci-après : PGD 2020-2025) prévoyait notamment la suppression des tolérances communales en matière de levée des déchets urbains issus des entreprises, à savoir la gratuité offerte historiquement par certaines communes aux entreprises pour la levée des déchets urbains.
En application de l’art. 11 al. 1 et 2 du règlement LC 21 91 1, la ville assurait désormais la collecte, le transport et l'élimination des déchets urbains des entreprises, au moyen du paiement d'un émolument et il était précisé, dans l'Annexe 4 dudit règlement, les modalités de facturation et, en particulier, que les informations nécessaires pour la facturation des prestations étaient extraites du REG, que les entreprises étaient tenues de mettre à jour (art. 41 de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 ; LIRT - J 1 05).
C’était ainsi à juste titre que le service s'était fondé sur les informations extraites du REG en date du ______ 2024, mentionnant un emploi, étant rappelé que l'attention des entreprises présentes sur son territoire avait été expressément attirée, par deux courriers informatifs adressés en 2022, qu'il convenait de mettre à jour leurs données dans le REG avant le 31 mars 2023. La recourante avait au demeurant confirmé que son inscription au REG était correcte. Dès lors, elle était tenue de s'acquitter de la facture querellée, celle-ci étant bien fondée.
Pour le surplus, aucune violation du principe du pollueur-payeur ne pouvait être retenue. En effet, la facturation mise en place au moyen de la modification du règlement LC 21 91 1 respectait ce principe et le mettait en application en facturant les entreprises actives sur le territoire municipal pour la collecte de leurs déchets urbains.
Il n’était pas contesté par l'autorité intimée qu’elle n'avait pas de collaborateur sur Genève, et ce depuis 2021. Elle joignait ses échanges de courriel du 11 juillet 2024 avec le REG qui en avait pris acte et avait modifié les données la concernant. Certes, une annexe au règlement LC 21 91 1 prévoyait que l'imposition se faisait sur la base des informations ressortant du REG, mais l'intention du législateur n'était, à l'évidence, pas de taxer les sociétés employant à Genève un collaborateur. A défaut, il y aurait violation du principe du pollueur-payeur. Il y aurait, au surplus, double imposition, puisqu'il ressortait du dossier que l’emploi de sa collaboratrice entraînait déjà le paiement d'une taxe déchets à D______ (VD). Dans cette mesure, le règlement LC 21 91 1 violait « la loi cantonale, aussi bien que le principe du pollueur-payeur (de niveau fédéral), qui ne permet pas l'imposition des sociétés qui ne polluent pas du tout sur Genève, faute d'y avoir des salariés ».
L'argument de la taxation de masse, qui obligerait l'autorité intimée à taxer sur la base non pas de la réalité, mais d'un registre, n'était au demeurant pas recevable, dès lors que le législateur cantonal n'avait précisément pas fait le choix d'assujettir les contribuables sur la base des indications du REG, alors qu'il aurait pu le faire, mais de renvoyer au principe du pollueur-payeur.
N’étant manifestement pas assujettie à la taxe déchets au sens des législations cantonale et fédérale, pourvues de la force dérogatoire par rapport au droit communal, elle ne saurait l’être, par le biais des modalités de perception édictées par la ville, sauf à élargir, sans base légale expresse et suffisante, le cercle des contribuables. Quant à l'obligation légale que les sociétés auraient de mettre à jour le REG, l'autorité intimée ne pouvait rien en tirer puisqu'elle n'était pas claire, faute de définir ce que l’on entendait par employé à déclarer au REG. En définitive, pour être conforme au droit supérieur, le règlement LC 21 91 1 aurait dû spécifier que l'imposition devait se faire sur la base des informations ressortant du REG, mais « sous réserve de la preuve de l'absence d'assujettissement à la taxe déchets sur Genève en vertu du principe du pollueur-payeur ».
Subsidiairement, l'autorité intimée faisait preuve de formalisme excessif, en retenant son assujettissement alors même qu'elle ne contestait pas, sur le fond, l'absence de collaborateur actif à Genève.
Dans le cadre de l'inspection et des relations de travail, l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT) était chargé d’établir et de tenir à jour un répertoire des entreprises du canton de Genève (art. 40 al. 1 LIRT). Ce répertoire des entreprises était porté à la connaissance du public et les modalités d'inscription des données dans le répertoire, leur modification, ainsi que les éventuelles limites à leur accessibilité par le public, étant prévues par voie réglementaire (art. 40 al. 3 et 4 LIRT). Les entreprises devaient renseigner l’OCIRT, sous peine de sanction (art. 41, 46 LIRT et 60 du règlement d'application de la loi sur l'inspection et les relations du travail du 23 février 2005 ; RIRT - J 1 05.01).
En l’absence de base de données, consultable par les communes genevoises, avec l'information du nombre de postes à plein temps (ETP) dans les entreprises se trouvant sur leur territoire, les autorités cantonales recommandaient d'utiliser le REG dans l'aide à l'exécution sur la collecte des déchets urbains des entreprises et c’était sur la base des informations découlant du REG, lesquelles devaient être mises à jour par les sociétés (art. 41 LIRT) qu’elle avait émis la facture querellée.
Elle reprenait pour le surplus ses précédentes explications s’agissant du respect du principe du pollueur-payeur.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés contre les décisions prises par la ville en application de la LGD (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 50 LGD).
En droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; cf. également ATF 141 II 233 consid. 3.1 ; 135 II 38 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_471/2019 du 11 février 2020 consid. 3.1).
Ainsi, aux termes de l’art. 4 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ;
b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA).
La notion de décision découlant de l'art. 4 al. 1 LPA est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021 ; cf. not. ATA/620/2024 du 21 mai 2024 consid. 3.3.1). Elle implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré (arrêt du Tribunal fédéral 1C_303/2023 du 11 janvier 2024 consid. 1 et les références citées). Ce n'est pas la forme de l'acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/620/2024 du 21 mai 2024 consid. 3.3.1). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut donc être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_303/2023 du 11 janvier 2024 consid. 1).
Par exemple, il faut entendre par décision administrative tout acte administratif imposant de manière contraignante la prestation d'une somme d'argent à l'État ou à une autre corporation publique. Partant, une décision administrative peut prendre la forme d’une simple facture (cf. ATF 143 III 162 consid. 2.2.1).
En l’occurrence, la facture litigieuse correspond sans conteste à la définition énoncée ci-dessus, dans la mesure où, émise par une autorité, elle astreint la recourante à payer une somme d'argent déterminée liée à une contribution de droit public. Ainsi, en dépit de sa présentation lacunaire, elle constitue matériellement une décision administrative au sens de l’art. 4 al. 1 LPA.
Aux termes de l’art. 9 du règlement LC 21 91 1, toutes les décisions prises par le service en charge de la collecte des déchets concernant la facturation des déchets urbains peuvent être portées devant le tribunal. L’art. 50 LGD et la LPA sont applicables.
Selon l’art. 46 al. 1 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours.
D'après un principe général du droit, protégeant la bonne foi du citoyen, et concrétisé par l'art. 47 LPA, le défaut d'indication ou l'indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.2).
Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si les parties intéressées ont réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la notification et ont, de ce fait, subi un préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_565/2023 du 12 septembre 2024 consid. 4.1).
Ce principe comporte toutefois une réserve : l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101) impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.3 ; 138 I 49 consid. 8.3). Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (arrêt du Tribunal fédéral 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2). Ainsi, selon la jurisprudence, les particuliers ne peuvent penser qu'une décision administrative peut être attaquée à tout moment devant un juge (arrêts du Tribunal fédéral 2C_962/2012 du 21 mars 2013 consid. 3.2 ; 9C_85/2011 du 17 janvier 2012 consid. 6.2). Le destinataire d'un acte ne mentionnant pas de voie de droit ne peut simplement l'ignorer ; il est au contraire tenu de l'attaquer dans le délai ordinaire pour recourir ou alors se renseigner, dans un délai raisonnable, sur la voie de recours lorsque le caractère de décision de l'acte est reconnaissable et qu'il entend la contester (ATF 129 II 125 consid. 3.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 ; 1C_311/2018 du 2 avril 2019 consid. 3.4 ; 6B_994/2013 du 6 février 2015 consid. 3.4). Pour définir cette période, le délai ordinaire de recours de 30 jours peut servir de référence (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_86/2020 du 15 juillet 2020 consid. 5.1 in fine).
Le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti. L’acte est réputé déposé à la date à laquelle il a été adressé à la première autorité (art. 64 al. 2 LPA).
En l’espèce, la facture litigieuse ne respecte pas l’art. 46 al. 1 LPA, n’indiquant pas qu’il s’agit d’une décision. Elle mentionne en revanche qu’une contestation peut être formulée par écrit ou courriel, dans un délai de 30 jours, auprès de ses services, sans toutefois mentionner la base juridique de cette voie de droit. Or, comme vu ci-dessus, c’est devant le tribunal de céans qu’un recours était ouvert afin de la contester. Cela étant, la recourante ne s’y est pas trompée puisqu’elle a transmis au tribunal, en date du 20 juin 2024, l’opposition formée le ______ 2024 auprès de la ville, comme valant recours contre la facture du ______ 2024, étant en outre relevé que, suite aux échanges électroniques qu’elle a eus avec la recourante, la ville lui a confirmé par écrit, le 15 mai 2024, certes à sa demande, qu’un recours était ouvert devant le tribunal contre la décision de facturation.
Partant, interjeté par ailleurs dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 LPA.
La recourante conclut à l’annulation de la décision de facturation du ______ 2024 aux motifs que sa seule employée n’exerçait pas d’acticité à Genève mais à D______ (VD) et que la taxe forfaitaire était contraire au principe du pollueur-payeur qui ne tenait pas compte des efforts de son employée pour réutiliser, recycler, valoriser tous les déchets produits. Dans sa réplique du 2 août 2024, elle a encore invoqué la double imposition résultant du fait qu’elle payait déjà une taxe déchets à D______ (VD). Quant à l’obligation légale qu’aurait les sociétés de mettre à jour le REG, la ville ne pouvait rien en tirer dès lors qu’elle n’était pas claire, faute de définir ce que l’on entendait par « employé à déclarer au REG ». La ville faisait enfin preuve de formalisme excessif en retenant son assujettissement alors même qu’elle ne contestait pas, sur le fond, l’absence de collaborateur actif à Genève.
La législation suisse en matière de déchets se fonde sur la LPE et sur l'ordonnance fédérale sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015 (OLED - RS 814.600).
La mise en œuvre de cette législation est du ressort des cantons. Les cantons intègrent les prescriptions fédérales dans leur législation cantonale et, généralement, confient aux communes le soin de les exécuter. Quant à ces dernières, elles sont chargées de préciser l'organisation, les compétences, les devoirs, les taxes, etc. dans des règlements et des ordonnances au niveau communal (Office fédéral de l'environnement [ci-après : OFEV], Financement de l'élimination des déchets urbains. Aide à l'exécution relative au financement de l'élimination des déchets urbains selon le principe de causalité - ci-après : OFEV, Financement -, in L'environnement pratique, 2018, n° 1827, p. 59).
Selon le principe de causalité, celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la LPE en supporte les frais (art. 2 LPE). Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination ; font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières (art. 32 al. 1 LPE). Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (art. 32a al. 1 let. a LPE). Sous réserve de l'art. 41 LPE, l'exécution de la LPE incombe aux cantons (art. 36 LPE).
Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, la jurisprudence a admis la possibilité de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base indépendante desdites quantités et n'ayant aucun effet incitatif (aussi nommée taxe de mise à disposition; cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 268 ss.; arrêts 2C_1034/2017 précité consid. 4.2.1 et les arrêts cités). Une telle taxe constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective (cf. ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; arrêt 2C_1034/2017 précité consid. 4.2.2 et les arrêts cités). Sous cet angle, la jurisprudence a jugé que le fait de percevoir, auprès d'une entreprise gérant elle-même ses déchets et ne mettant ainsi pas à contribution le service public communal de gestion des déchets en raison de sa structure et de son organisation, une taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits était conforme au droit fédéral et cantonal (cf. arrêt 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 5.2 et les arrêts cités).
Les principes de l'art. 32a LPE ont, dans le canton de Genève, été concrétisés par la LGD et son règlement d’application.
Selon l’art. 11 LGD, tous les déchets dont l’élimination n’incombe pas aux collectivités publiques doivent être éliminés par leurs détenteurs dans des installations appropriées (al. 1).
L’Etat et les communes sont toutefois tenus d’éliminer les déchets dont le détenteur est inconnu ou insolvable. Les frais sont alors pris en charge par le fonds pour la gestion des déchets (al. 2).
L’art. 33 LGD, qui traite du principe de causalité, précise que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination sous réserve des dispositions prévues par le droit fédéral ou la présente loi.
Les communes peuvent édicter des règlements communaux sur le bon fonctionnement de leurs infrastructures de collecte et sur leur gestion des déchets ménagers (art. 17 al. 1 RGD).
Pour aider les communes à élaborer des règlements communaux sur la gestion des déchets ou modifier l’existant, notamment afin d’appliquer le principe du « pollueur-payeur » aux entreprises, le canton a mis à leur disposition un règlement communal type (https://www.ge.ch/document/dechets-documents-directives-communes-collectivites-publiques). Celui mis à jour le 25 septembre 2020 prévoit, dans la section 1 (consacrée aux déchets urbains des entreprises) du chapitre III (traitant de la gestion des déchets des entreprises), une disposition modèle qui définit les micro-entreprises comme des entreprises dont la production de déchets urbains est faible et difficilement quantifiable, et qui ne comptent pas plus de huit ETP.
L'art. 11 du règlement LCI 21 911, sur lequel repose notamment la décision de taxation litigieuse, dispose ainsi à son alinéa 2 que la ville facture aux entreprises, au moyen d’un émolument, la collecte, le transport et l’élimination de leurs ordures ménagères et assimilées selon les tarifs indiqués dans l’annexe 3 du présent règlement.
La recourante soutient que cette taxe forfaitaire serait contraire au principe du pollueur-payeur, ne tenant en particulier pas compte des efforts de son employée pour réutiliser, recycler, valoriser tous les déchets produits.
De jurisprudence constante, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) [et avant elle le tribunal] est habilitée à revoir, à titre préjudiciel et à l'occasion de l'examen d'un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (ATA/1200/2017 du 22 août 2017 ; ATA/614/2017 du 30 mai 2017 ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, p. 345 ss n. 2.7.3). Cette compétence découle du principe de la primauté du droit fédéral sur le droit des cantons, ancré à l'art. 49 al. 1 Cst. (ATF 138 I 410 consid. 3.1 ; ATA/43/2016 du 19 janvier 2016). D'une manière générale, les lois cantonales ne doivent rien contenir de contraire à la Cst., ainsi qu'aux lois et ordonnances du droit fédéral (ATF 127 I 185 consid. 2 ; ATA/43/2016 précité ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 3ème éd., 2013, p. 786 n. 2337 ss). Le contrôle préjudiciel permet de déceler et de sanctionner la violation par une loi ou une ordonnance cantonales des droits garantis aux citoyens par le droit supérieur. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle concret, seule la décision d'application de la norme viciée peut être annulée (ATA/614/2017 du 30 mai 2017 ; ATA/43/2016 précité ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., p. 352 ss n. 2.7.4.2).
Dans l’arrêt 2C_320/2020 précité, lequel concernait des sociétés « boîte aux lettres » soutenant qu’en cette qualité il leur était, par définition objectivement impossible de produire des déchets et, par conséquent, d'utiliser les infrastructures communales d'élimination de ceux-ci, le Tribunal fédéral a retenu que cela était sans incidence dans la mesure où le règlement communal concerné instituait une taxe forfaitaire de base pour toutes les entreprises de la commune, indépendamment de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets. Il devait d’ailleurs être admis que de telles sociétés avaient objectivement la possibilité d'exercer une activité sur le lieu de leur siège, et ce indépendamment de l'exercice d'une activité entrepreneuriale dans un autre lieu. La jurisprudence avait enfin souligné que la taxe de base était destinée à couvrir des coûts fixes survenant indépendamment de toute utilisation effective des infrastructures de traitement de déchets, de sorte qu'un certain schématisme dans sa détermination était ainsi de mise (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.2; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2 et les arrêts cités). Le grief de violation du principe de causalité était ainsi rejeté.
La présente espèce n’est pas différente de celle examinée ci-dessus par le Tribunal fédéral. Il doit ainsi être constaté que, dans son principe, la facturation telle que prévue par le règlement LCI 21 911 respecte le principe de pollueur-payeur en tant qu’elle facture les entreprises actives sur le territoire municipal, telle la recourante, pour la collecte de leurs déchets urbains et ceci indépendamment de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets. Les efforts déployés pour réutiliser, recycler, valoriser tous les déchets produits, au demeurant non démontrés, bien que louables sont ainsi irrelevants.
S’agissant de sa facturation proprement dite, la recourante ne conteste pas que le REG au ______ 2024 mentionnait la concernant « 1-2 emploi ». Elle soutient toutefois qu’elle n’a pas d’employé à Genève, sa seule employée exerçant à D______ (VD) et estime que l’obligation de mettre à jour le REG n’est pas claire, faute de définir ce que l’on entend par « employé à déclarer au REG ». En tout état, le maintien de son assujettissement alors même que la ville ne contestait pas, sur le fond, l’absence de collaborateur actif à Genève, relevait du formalisme excessif.
Comme exposé ci-dessus, la ville assure la collecte, le transport et l’élimination des déchets urbains des entreprises (principe du monopole communal) et facture aux entreprises, au moyen d’un émolument, la collecte, le transport et l’élimination de leurs ordures ménagères et assimilées selon les tarifs indiqués dans l’annexe 3 du présent règlement (art. 11 du règlement LC 21 91 1).
La LPE ne définit pas la notion de déchets urbains, mais prévoit leur élimination et son financement (art. 31b et art. 32a LPE). Dans l'OLED, la définition de déchets urbains couvre les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de deux cent cinquante ETP et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a OLED).
Le nombre d'ETP au sein des entreprises est déterminant pour différencier les déchets urbains des autres déchets. Ainsi, seules les entreprises comptant moins de deux cent cinquante ETP produisent des déchets urbains, à condition que la composition de ceux-ci soit comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (OFEV. Financement, p. 16). En principe, il s'agit de déchets générés par la consommation quotidienne des employés de l'entreprise, comme les déchets de papier (les journaux) ou les ordures, notamment le contenu des poubelles (OFEV. Financement, p. 18).
La LGD ne définit pas non plus la notion de déchets urbains. A teneur de l’art. 15 al. 2 RGD, sont regroupés sous la dénomination de déchets urbains communaux les déchets ménagers incinérables et les déchets industriels ordinaires levés avec les collectes communales.
Courant 2016, dans le cadre de la mise en œuvre du plan cantonal de gestion des déchets 2014-2017, le GESDEC a adopté une directive cantonale sur la suppression des tolérances communales visant à mettre en conformité les pratiques communales en matière de déchets urbains des entreprises, de manière à garantir une égalité de traitement à ces dernières.
Reprenant l'art. 3 OLED, cette directive définit les déchets urbains comme les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de deux cent cinquante ETP et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions. Pour l'identification des entreprises, elle recommande aux communes d'obtenir auprès du REG des informations pertinentes. La directive classe les entreprises genevoises en trois catégories : les micro-entreprises, les moyens producteurs et les gros producteurs. Les micro-entreprises sont définies comme des entreprises dont la production de déchets urbains est difficilement quantifiable. Font partie de cette catégorie notamment les entreprises comptant huit postes de travail ou moins. Leur facturation se fait selon un forfait annuel basé sur le nombre d'emplois dans l'entreprise tiré du REG.
Dans un document du 8 mars 2018, intitulé « Aide à l'exécution de la directive », le GESDEC a défini comme « micro-producteurs de déchets », les entreprises qui ne produisent qu'une petite quantité de déchets urbains et ne comptent pas plus de huit employés. Il a donné comme exemples de micro-producteurs, les médecins, les avocats, les comptables, les fiduciaires et les bureaux d'études, pour autant que la structure ne compte pas plus de huit employés (p. 2). Il a repris sa recommandation aux communes, figurant dans sa directive, de se référer au REG pour recenser les entreprises. Cependant, celui-ci ne contenant pas toujours les dernières données, elles devaient faire des extractions régulières et les recouper avec d'autres données. Pour le GESDEC, l'idéal est de contrôler les données en contactant directement les entreprises. Enfin, la commune peut imposer dans son règlement communal aux entreprises de mettre à jour leurs données dans le REG (p. 4 et 5).
L’Annexe 3 du règlement LC 21 91 1 traite de la tarification de la collecte des déchets urbains des entreprises. Elle prévoit notamment la facturation au forfait (entreprise dès 1 emploi) des ordures ménagères sur la base d’un forfait annuel basé sur le nombre d'emplois dans l'entreprise (extrait du répertoire des entreprises du canton de Genève) avec un minimum de CHF 50.-/an.
Quant à l’Annexe 4, elle énonce les conditions spécifiques de facturation des déchets urbains des entreprises. Il ressort ainsi de son art. 3 que les tarifs en vigueur figurent dans l’Annexe 3 du présent règlement. Son art. 4 stipule que : les informations nécessaires pour la facturation des prestations sont extraites du répertoire des entreprises du canton de Genève. Toute entreprise est tenue de communiquer gratuitement à l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail les renseignements nécessaires à l'établissement et à la mise à jour des informations du répertoire des entreprises du canton de Genève (art. 41 LIRT). A ce titre, elle doit renseigner le nombre d’emplois. Au besoin, le service en charge de la collecte des déchets peut demander directement à l’entreprise des informations la concernant. L’art. 5 traite enfin de la facturation au forfait laquelle est établie annuellement au mois d’avril de chaque année pour l’année en cours, sur la base des informations du nombre d’emplois extraites du répertoire des entreprises du canton de Genève en date du 31 mars de l’année en cours (ci-après date de référence). Un calcul du forfait au prorata est exclu par le service en charge de la collecte des déchets, hormis pour l’année 2024 (…).
Dans un arrêt du 10 septembre 2019 (ATA/1367/2019 consid. 7), la chambre administrative a notamment jugé qu’une directive du GESDEC introduisant le critère d’emploi, pour définir la responsabilité et le financement de l’élimination des déchets urbains n’était pas conforme au droit supérieur qui se basait sur le critère de l’ETP, confirmant pour le surplus que les cantons et la commune pouvaient se référer au REG pour obtenir les informations y relatives et qu’il pouvait être imposé dans le règlement communal sur la gestion des déchets aux entreprises de mettre à jour leurs données dans le REG. Cet arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral (1C_485/2019 du 14 octobre 2020).
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; ATF 137 I 69 consid. 2.5.1).
L'abus de droit consiste notamment à utiliser une institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger soit manifeste (ATF 138 III 401 consid. 2.2 ; 137 III 625 consid. 4.3 ; 135 III 162 consid. 3.3.1 ; 132 I 249 consid. 5 ; 129 III 493 consid. 5.1).
Ce principe lie également les administrés. Ceux-ci ne doivent pas abuser d'une faculté que leur confère la loi en l'utilisant à des fins pour lesquelles elle n'a pas été prévue. Ce faisant, ils ne violent certes pas la loi, mais ils s'en servent pour atteindre un but qui n'est pas digne de protection (ATA/500/2011 du 27 juillet 2011 et les références citées).
Le formalisme excessif, prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst., est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 II 244 consid. 2.4.2 ; 130 V 177 consid. 5.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.1).
Le REG est une banque de données de référence accessible au public via Internet. Sous la responsabilité de l'OCIRT, elle fournit des informations sur l'activité exercée par le secteur privé, public et international du canton. Tous les lieux géographiques où l'activité de l'entreprise s'exerce y sont répertoriés.
En l’espèce, se basant sur les informations mentionnées au REG au ______ 2024, le service a adressé à la recourante la facture querellée pour la collecte de ses déchets urbains pour l’année en question. Ladite facture se basait sur le nombre d’emploi (1) renseigné auprès du REG.
La recourante admet que l’inscription au REG était correcte, à savoir qu’elle employait une personne mais explique que cette employée ne travaillait pas à Genève. Elle a depuis lors corrigé le REG. Elle estime au surplus que l’obligation de mettre à jour le REG ne reposerait pas sur une base légale claire, faute de définir ce que l’on entendait par « employé à déclarer au REG ».
Elle ne saurait être suivie sur ce dernier point. D’une part, le Tribunal fédéral a confirmé que les cantons et la commune pouvaient se référer au REG pour obtenir les informations permettant de définir la responsabilité et le financement de l’élimination des déchets urbains et qu’il pouvait être imposé aux entreprises, dans le règlement communal sur la gestion des déchets, de mettre à jour leurs données dans ledit registre. D’autre part, l'attention des entreprises présentes sur le territoire de la Ville a été expressément attirée par deux courriers informatifs adressés en 2022, qu'il convenait de mettre à jour leurs données dans le REG avant le 31 mars 2023, en lien avec la collecte et la facturation des déchets urbains, dès lors que c’était le nombre d’emploi que comptait l’entreprise, tel qu’il ressortait du REG au 31 mars de l’année en cours, qui ferait foi. Ne serait-ce qu’en vertu du principe de la bonne foi, si la recourante estimait ces informations peu claires, elle aurait dû se renseigner auprès de la ville, ayant été dûment prévenue des conséquences découlant de l’inscription en question.
C’est ainsi à juste titre que le service s'est fondé sur les informations extraites du REG en date du ______ 2024, mentionnant 1-2 travailleurs, pour émettre la facture litigieuse. Ce faisant, elle n’a fait preuve d’aucun formalisme excessif.
S’agissant enfin du grief de violation du principe de double imposition au motif qu’elle payait déjà une taxe déchets à D______ (VD), il doit être écarté. En effet, la taxe en cause est une taxe causale. Or, ce principe ne concerne pas ces taxes (X. OBERSON, Droit fiscal suisse, éd. 2021, ch. 18 p. 562 et ch. 9 p. 570).
Au vu de ce qui précède, en tous points mal fondé le recours sera rejeté et la décision confirmée.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 500.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours.
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le ______ 2024 par A______ SA contre la décision de la Ville de Genève – B______ propre du ______ 2024 ;
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 500.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Marielle TONOSSI, présidente, Oleg CALAME et Julien PACOT, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
La présidente
Marielle TONOSSI
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière