JTAPI/1265/2024

POUVOIR JUDICIAIRE

A/160/2024 LCI

JTAPI/1265/2024

JUGEMENT

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

du 19 décembre 2024

dans la cause

Madame A______, représentée par Me Romain JORDAN, avocat, avec élection de domicile

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

EN FAIT

1. Madame A______, née le ______ 1949, est copropriétaire avec son frère, Monsieur B______, de la parcelle n° 1______, de la commune de C______ (ci-après : la commune), sise en zone agricole et en majeure partie en zone d'assolement où elle exploite un verger.

2. Par décision du ______ 2003, le département du territoire (ci-après : le département) a délivré une autorisation de construire un hangar agricole ainsi que six serres-tunnels sur la parcelle n° 1______, enregistrée sous le n° DD 2______/1.

3. Le 5 juin 2007, l'intéressée a annoncé l'ouverture du chantier relatif à cette autorisation.

4. Le ______ 2010, le département a octroyé à Mme A______ une autorisation de construire complémentaire portant sur le déplacement des serres-tunnels et du bassin de rétention ainsi que sur la modification du hangar agricole, enregistrée sous le n° DD 2______/2.

5. Les travaux en lien avec ces deux autorisations n'ont pas été achevés.

6. Par décision du ______ 2014, entrée en force, le département a refusé la requête d'autorisation de construire complémentaire déposée le 27 juin 2014 par Mme A______, enregistrée sous le n° DD 2______/3, visant l'ajout d'un local de stockage, d'un chauffage d'appoint, d'une station de pompage et d'un réseau de distribution d'eau et d'électricité, l'ouverture d'une fenêtre ainsi que le déplacement et l'agrandissement du bassin de rétention.

7. Par décision du ______ 2019 (adressée à nouveau le ______ 2019 à chacun des copropriétaires), le département a ordonné le rétablissement d'une situation conforme au droit, dans les trente jours à compter de la notification, en procédant à la démolition du bâtiment inachevé, à la remise en état des lieux, à l'évacuation des déchets de chantier, ainsi qu'à la dépose de la roulotte stationnée sur la parcelle et des divers éléments alentours. Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devait être produit dans le même délai. Cette décision a été confirmée par arrêt du Tribunal fédéral 1C 3______ du ______ 2023.

8. Par courrier du 6 avril 2023, l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) a ordonné à Mme A______ de lui transmettre la preuve de la démolition et de la remise en état ordonnés, d'ici au 28 avril 2023. Cette dernière n'y a pas donné suite.

9. Par décision du ______ 2023, l'OAC a infligé une amende de CHF 5'000.- à Mme A______, l'ordre du ______ 2019 n'ayant toujours pas été respecté. Un nouveau délai au 28 juillet 2023 lui a été imparti pour fournir la preuve de la démolition et de la remise en état ordonnés. L'intéressée ne s'est pas exécutée.

10. Par décision du ______ 2023, l'OAC a infligé une amende de CHF 10'000.- à Mme A______, l'ordre du ______ 2019 n'ayant toujours pas été respecté. Le montant de l'amende tenait compte de son attitude répétée à faire fi des ordres de l'autorité. Un nouveau délai au 10 novembre 2023 lui a été imparti pour fournir la preuve de la démolition et de la remise en état ordonnés, tout en lui rappelant qu'en cas de non-respect de l'ordre et/ou sans nouvelles dans le délai imparti, elle s'exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanction. L'intéressée ne s'est pas exécutée.

11. Les amendes précitées non contestées, ont été dûment payées par Mme A______.

12. Par décision du ______ 2023, cette dernière s'est vue infliger une amende de CHF 19'000.-. Suite à un passage sur place le 15 novembre 2023 et malgré les diverses injonctions du département, la réalisation de la mise en conformité du bâtiment visé n'avait toujours pas été réalisée. Cette manière d'agir ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte et devait être sanctionnée. Le montant de l'amende tenait compte de l'attitude répétée de Mme A______ à faire fi des ordres de l'autorité dans la mesure où l'ordre n'avait toujours pas été exécuté.

13. Sous la plume de son conseil, Mme A______, a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant à son annulation, subsidiairement à la réduction du montant de l'amende à CHF 100.-, sous suite de frais et dépens. Préalablement, elle a conclu implicitement à l'audition des parties.

Son droit d'être entendue avait été violé. La décision querellée faisait état d'un passage sur place en date du 15 novembre 2023 lors duquel il aurait été constaté que la mise en conformité du bâtiment n'avait toujours pas été réalisé. Or, elle n'avait jamais été conviée à participer à cette visite, intervenue à son insu et dans des conditions concrètes restant à déterminer. Elle n'avait ainsi pas été mise en position de se déterminer sur les interventions de l'autorité intimée en termes de sanctions et mesures administratives et n'avait donc pas vu ses arguments légitimes pris en considération.

Le principe de la bonne foi avait été violé. Une approche globale du dossier permettait de constater que ses démarches visant à obtenir les fonds nécessaires à l'achèvement de son hangar étaient à bout touchant mais pour l'heure bloquées par l'autorité intimée qui tardait à lui délivrer l'autorisation de construire portant sur la transformation de son ancien corps de ferme en quatre appartements, sis sur ses parcelles nos 4______, 5______ et 6______ de la commune, requête déposée le 23 juin 2020 et enregistrée sous le n° DD 7______/1. La vente de ces quatre appartements lui rapporterait une somme conséquente lui permettant d'achever les travaux du hangar rapidement. De même, la démolition d'un mur illégalement construit sur la parcelle voisine qu'elle avait sollicitée par courrier du 2 avril 2022 et l'indemnisation qui pouvait en découler, était subordonnées par le département à la démolition préalable du hangar. Cette situation était d'autant plus absurde que les coûts de démolition du hangar ayant donné lieu à l'amende litigeuse étaient presque ceux nécessaires à son achèvement. En bloquant les procédures parallèles, l'autorité intimée la privait de trouver les fonds nécessaires à l'achèvement du hangar litigieux et de déposer une demande de reconsidération en bonne et due forme. A noter que le département lui avait annoncé que l'autorisation de construire objet de la DD 7______/1 lui serait délivrée en août 2023, ce qui n'avait pas été le cas, et que lors d'un entretien téléphonique avec Monsieur D______ du département, durant l'été 2022, ce dernier lui avait rétorqué qu'elle avait un hangar à démolir avant qu'il ne s'occupe de son dossier.

L'amende infligée était disproportionnée tant dans son principe que dans sa quotité. Elle s'était acquittée des deux précédentes amendes, ce qui démontrait sa bonne foi. Aucune faute justifiant la fixation de l'amende querellée ne pouvait lui être reprochée. Sa seule "faute" avait été de courir après l'argent pour terminer le chantier rapidement. L'ordre de démolition était uniquement fondé sur le fait que les travaux n'avaient pas été achevés dans un délai raisonnable et non pas au motif qu'ils auraient été réalisés sans autorisation ou de toute autre manière contraire à la loi, ce qui conduisait d'emblée à relativiser sa faute. L'amende querellée faisait d'autant moins sens que les coûts de la démolition étaient équivalents à ceux nécessaires à l'achèvement du hangar. Elle avait vendu un appartement le 8 février 2023 contre la somme de EUR 250'000.-, ce qui lui avait permis de reprendre le chantier mais elle avait utilisé une grande partie de cette somme pour régler des factures en souffrance. Ses motivations étaient louables. Elle entendait œuvrer pour une production biologique et locale dont pourraient bénéficier les générations futures. En tout état, la somme de CHF 19'000.- était sans commune mesure avec la gravité de l'infraction invoquée et les circonstances particulières. La somme symbolique de CHF 100.- devait ainsi être retenue.

14. Dans ses observations du 18 mars 2024, le département a conclu au rejet du recours, sous suite de dépens.

Le droit d'être entendu ne comprenait pas celui de se prononcer, au préalable, sur les mesures administratives que l'autorité prévoyait d'ordonner. La recourante ne précisait pas quels éléments de nature à influer sur la décision querellée, elle aurait été empêchée de faire valoir. Elle ne contestait pas ne pas avoir exécuté l'ordre de démolition ni d'en avoir apporté la preuve. Enfin, les décisions précédentes attiraient expressément son attention sur les conséquences en cas d'inaction.

L'ordre de démolir avait été confirmé par trois instances judiciaires et était en force. On ne distinguait dès lors pas en quoi exiger sa mise en œuvre violerait le principe de la bonne foi.

Tant le principe que le montant de l'amende respectaient le principe de la proportionnalité. Les précédentes amendes d'un montant total de CHF 15'000.- n'avaient pas suffi à amener la recourante à se conformer aux injonctions du département. La jurisprudence avait considéré que le triplement de l'amende précédente n'était pas excessif. Or, cette proportion était respectée dans le cas d'espèce. Par ailleurs, la faute de la recourante n'était pas du tout celle de ne pas avoir achevé les travaux de construction dans un délai raisonnable – question exorbitante au litige -, mais celle de ne pas avoir respecté les diverses injonctions en force.

15. Dans sa réplique du 30 avril 2024, la recourante a persisté dans les termes et conclusions de son mémoire de recours. Cautionner l'avancement de procédures d'autorisations parallèles à la démolition préalable du hangar, heurtait le sentiment de justice et les règles de la bonne foi. La jurisprudence citée par le département n'énonçait aucun principe général selon lequel le triplement d'une amende ne serait pas excessif. Le montant de l'amende était excessif. Elle avait expliqué les difficultés, notamment financières, auxquelles la démolition ordonnée l'exposait. Il en allait de même d'une amende d'une telle ampleur, étant rappelé son âge et son activité dans le domaine agricole.

16. Le 17 mai 2024, le département a dupliqué et persisté dans les conclusions prises dans ses précédentes observations. L'affirmation de la recourante selon laquelle le département conditionnerait l'avancement de l'instruction d'une requête en autorisation de construire au rétablissement d'une situation conforme au droit, n'était pas démontrée. Le principe de proportionnalité était respecté. L'amende demeurait au deça du double de celle précédente et les deux précédentes sanctions n'avaient eu aucun effet dissuasif.

17. Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin.

EN DROIT

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3. Implicitement, la recourante sollicite l'audition des parties.

4. Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment le droit pour les parties de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Ce droit ne s’étend toutefois qu’aux éléments pertinents pour décider de l’issue du litige et le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3).

5. Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf. not. art. 41 in fine LPA ; ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_668/2020 du 22 janvier 2021 consid. 3.3 ; 2C_339/2020 du 5 janvier 2021 consid. 4.2.2 ; ATA/1637/2017 du 19 décembre 2017 consid. 3d), ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_725/2019 du 12 septembre 2019 consid. 4.1 ; 2C_1004/2018 du 11 juin 2019 consid. 5.2.1).

6. En l'espèce, la recourante, tout comme le département, a eu l’occasion de s’exprimer par écrit, d’exposer son point de vue et de produire toutes les pièces qu’elle estimait utiles à l’appui de ses allégués par le biais des écritures usuelles. Elle ne précise pas quels types d'explications devraient encore être données oralement qu'elle n'aurait pas été en mesure de développer par écrit. Dès lors, le tribunal retiendra que les écritures et les pièces produites contiennent les éléments suffisants et nécessaires pour statuer sur le sort du litige, de sorte qu'il n'apparaît pas utile de procéder à l'audition des parties.

7. Cette demande d'instruction, en soi non obligatoire, sera par conséquent rejetée, dans la mesure où elle n’apportera pas un éclairage différent sur le dossier.

8. Dans un premier grief de nature formelle qu'il convient de traiter à titre liminaire, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue car elle n'a pas été invitée à participer à la visite du 15 novembre 2023.

9. Le droit d'être entendu, tel que rappelé ci-dessus, ne porte en principe pas sur la décision projetée. L'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées). Cependant, à titre exceptionnel, il convient d'interpeller les parties lorsque le juge envisage de fonder sa décision sur une norme ou une considération juridique qui n'a pas été évoquée au cours de la procédure et dont les parties ne pouvaient pas supputer la pertinence (ATF 145 I 167 consid. 41 ; 145 IV 99 consid. 3.1 ; 131 V 9 consid. 5.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_761/2017 du 25 juin 2018 consid. 3.1, non publié aux ATF 144 II 386). Le droit d'être entendu implique alors de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 145 I 167 consid. 41 ; 131 V 9 consid. 5.4.1). Pour la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après : la CourEDH), ce principe découle des règles du procès équitable (art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 - CEDH - RS 0.101) et, en particulier, des principes du contradictoire et de l'égalité des armes qui en découlent. Les tribunaux ne doivent pas se fonder sur des éléments de fait ou de droit qui n'ont pas été discutés durant la procédure et qui donnent au litige une tournure que même une partie diligente n'aurait pas été en mesure d'anticiper. La question déterminante est de savoir si une partie avait été « prise au dépourvu » par le fait que le tribunal a fondé sa décision sur un motif invoqué d'office (ACEDH Rivera Vazquez et Calleja Delsordo c. Suisse du 22 janvier 2019, req. n° 65048/13, § 41 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_654/2018 du 20 février 2019 consid. 4.1).

10. Il convient également de rappeler que lorsque le Tribunal fédéral contrôle l'application de l'article 29 al. 2 Cst., il en détermine le contenu et la portée en fonction de la situation concrète et en tenant compte des intérêts en présence (ATF 123 I 63 consid. 2d p. 68 ss.). En particulier, il faut prendre en considération, d'une part, l'atteinte à la situation de l'intéressé telle qu'elle résulte de la décision à prendre et, d'autre part, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative (arrêt 2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 3.2). D'une manière générale, plus la décision à prendre est susceptible d'affecter la situation de la personne concernée, plus le droit d'être entendu de cette dernière doit être accordé et pleinement reconnu (voir ATF 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197 ; voir aussi l'arrêt 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 4.3 avec références). Il faut également tenir compte des garanties que la procédure offre à la défense de la personne concernée ; en particulier, on sera moins exigeant quant au strict respect du droit d'être entendu si la possibilité est donnée de porter la contestation devant une autorité de recours disposant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 123 I 63 consid. 2d p. 69 ss ; ATF 111 Ia 273 consid. 2b), à condition toutefois que la violation ne soit pas particulièrement grave (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72).

11. Le Tribunal fédéral a également précisé que, s'il ne confère pas le droit d'exprimer une opinion sur l'appréciation juridique des faits, le droit d'être entendu ne peut remplir correctement son but que si l'intéressé sait (ou doit savoir) clairement (voir arrêt 2P.214/2000 du 5 janvier 2001 consid. 4a avec renvois) qu'une décision d'une certaine nature est sur le point d'être prise à son encontre (arrêt 2P.241/1996 du 27 novembre 1996 consid. 2c).

12. La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_240/2017 du 11 décembre 2018 consid. 3.2 ; 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/802/2020 du 25 août 2020 consid. 4c et les références cités).

13. En l'espèce, la recourante a été clairement informée, dans la décision du ______ 2023, qu'elle s'exposait à des sanctions si elle n'obtempérait pas. La visite du 15 novembre 2023 a permis de constater qu'elle n'avait pas rétabli une situation conforme au droit, tel qu'ordonné le ______ 2019 par le département et confirmé par notre Haute Cour le ______ 2023. La recourante ne le conteste d'ailleurs pas, à juste titre. Par conséquent, force est de constater que l’absence de la recourante lors de la visite sur place ne l’a pas empêchée de formuler d’éventuelles explications et de faire valoir son point de vue à ce propos, dès lors qu’elle ne conteste pas les éléments relevés à cette occasion et qu'elle n'a même pas pris la peine de déposer d'éventuelles observations auprès du département, dans le délai qui lui avait été fixé pour se conformer aux décisions judiciaires. Enfin et conformément à la jurisprudence susvisée, le département n'avait pas à l'inviter lorsqu'il s'est déplacé le 15 novembre 2023 dans le but unique de constater si la situation était conforme au droit ou non, ce d'autant que la recourante a eu l'opportunité de contester les faits constatés, ce qu'elle n'a pas jugé bon de faire.

En tout état et dès lors qu’elle a eu la possibilité de faire valoir son point de vue dans le cadre de la présente procédure, par le biais des écritures usuelles accompagnées de pièces, une éventuelle violation du droit d’être entendue de la recourante aurait été réparée.

Au vu des éléments qui précèdent, force est de constater que la recourante n'a pas été prise au dépourvu par le contenu de la décision querellée.

14. Partant, aucune violation du droit d’être entendu n’est à déplorer du fait de l'absence de la recourante lors de la visite effectuée par le département le 15 novembre 2023.

Le grief sera dès lors écarté.

15. La recourante se prévaut d’une violation du principe de la bonne foi.

16. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_596/2022 du 8 novembre 2022 consid. 8.1 ; 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1).

17. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la réglementation n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; 143 V 341 consid. 5.2.1 ; 141 I 161 consid. 3.1 ; 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1).

18. Ainsi, à certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1 ; 1C_626/ 2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 ; ATA/663/2023 du 20 juin 2023 consid. 3.9 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, p. 193 s n. 569 s.).

19. Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, pour autant que celui-ci soit susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1 ; 129 I 161 consid. 4.1; arrêt du Tribunal fédéral 2C_458/2022 du 30 septembre 2022 consid. 4.1).

20. La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en a tirées (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_458/2022 du 30 septembre 2022 consid. 4.1). Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1 ; ATA/591/2023 du 6 juin 2023 consid. 5.2).

21. Le principe de la confiance est un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (ATA/663/2023 du 20 juin 2023 consid. 3.9 ; ATA/252/2018 du 20 mars 2018 consid. 8f ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 et les réf. citées). La protection de la bonne foi ne s'applique pas si l'intéressé connaissait l'inexactitude de l'indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1).

22. En l'espèce, le fait que, par hypothèse, la requête en autorisation de construire objet de la DD 7______/1 soit octroyée à la recourante et/ou qu'une éventuelle indemnité lui serait versée pour le mur construit illicitement sur une parcelle voisine, n'a aucune influence sur le fait que cette dernière doit se conformer aux décisions judiciaires entrées en force et qu'elle peut être amendée si elle n'obtempère pas. S'agissant des éventuelles rentrées d'argent futures qui permettraient à la recourante de se conformer à l'ordre de démolition et de remise en état entré en force, il s'agit uniquement de spéculatives, par ailleurs exorbitantes au litige, lequel porte uniquement sur le principe et le montant de l'amende querellée. La situation financière de la recourante sera analysée ci-dessous, dans l'examen de la quotité de l'amende. Enfin, il ne ressort pas du dossier de la cause que le département aurait émis une promesse concrète à l'égard de la recourante, de sorte qu'une des conditions cumulatives imposées par la jurisprudence précitée pour retenir une violation du principe de la bonne foi, n'est pas réalisée. Au contraire, il apparaît peu probable que le département se soit engagé à octroyer une autorisation de construire à un requérant alors que son examen est en cours. Enfin, le fait qu'un représentant du département aurait affirmé à la recourante qu'elle avait un hangar à démolir avant qu'il ne s'occupe de son dossier, n'est pas constitutif d'une promesse concrète. En tout état, si la recourante estime que le département, de manière illicite, ne statue pas sur sa demande d'autorisation de construire objet de la DD 8______/1, il lui appartient d'utiliser les voies de droit relatives à cette requête et non pas au travers de la présente procédure.

23. Dès lors, le département n'a pas violé le principe de la bonne foi et ce grief sera également écarté.

24. Est litigeuse la légalité de l'amende querellée, prise en application de l'art. 137 LCI.

25. Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).

26. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du département (art. 137 al. 1 LCI).

27. Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction ; la violation des prescriptions par cupidité ainsi que les cas de récidive constituent notamment des circonstances aggravantes (art. 137 al. 3 LCI).

28. L'art. 137 al. 1 let. c LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), soit l'insoumission à une décision de l'autorité, qui, d'une part, constitue un moyen d'exécution forcée, dans la mesure où elle permet d'exercer une certaine pression sur le destinataire d'une injonction de l'autorité afin qu'il s'y conforme et, d'autre part, en tant que disposition pénale, revêt un caractère répressif (cf. Alain MACALUSO/ Laurent MOREILLON/ Nicolas QUELOZ [éd.], Commentaire romand du Code pénal II, Art. 111-392 CP, 2017, n. 2 ad art. 292 p. 1887).

29. À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupable, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables. De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (cf. ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11 et les références ; ATA/455/2000 du 9 août 2000 consid. 3d).

30. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 4 ; ATA/206/2020 du 25 février 2020, consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020, consid. 7b). En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y a en effet lieu de faire application des dispositions générales (art. 1 à 110) du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).

31. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 consid. 10c et les références citées). Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence (cf. not. ATA/625/2021 du 15 juin 2021 consid. 4b; ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7d ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020 consid. 7c ; ATA/1828/2019 du 17 décembre 2019 consid. 13c ; ATA/1277/2018 du 27 novembre 2018 consid. 6c ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, p. 343 n. 1493).

32. Il est ainsi en particulier nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (cf. not. ATA/625/2021 du 15 juin 2021 consid. 4b; ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7d ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020 consid. 7c ; ATA/1828/2019 du 17 décembre 2019 consid. 13c ; ATA/1277/2018 du 27 novembre 2018 consid. 6c ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, p. 343 n. 1493).

33. L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine). La culpabilité doit être évaluée en fonction de tous les éléments objectifs pertinents, qui ont trait à l'acte lui-même, à savoir notamment la gravité de la lésion, le caractère répréhensible de l'acte et son mode d'exécution. Du point de vue subjectif, sont pris en compte l'intensité de la volonté délictuelle, ainsi que les motivations et les buts de l'auteur. À ces composantes de la culpabilité, il faut ajouter les facteurs liés à l'auteur lui-même, à savoir les antécédents (judiciaires et non judiciaires), la réputation, la situation personnelle (état de santé, âge, obligations familiales, situation professionnelle, risque de récidive, etc.), la vulnérabilité face à la peine, de même que le comportement après l'acte et au cours de la procédure (cf. ATF 141 IV 61 consid. 6.1.1 ; 136 IV 55 ; 134 IV 17 consid. 2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_1024/2020 du 25 janvier 2021 consid. 1.1 ; 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1 ; cf. aussi ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7e) et ses capacités financières (cf. ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 consid. 20 et les références citées).

34. Néanmoins, toujours selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et, selon l'art. 47 CP, jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/124/2016 du 9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014), le juge ne la censurant qu'en cas d'excès (ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/124/2016 du 9 février 2016 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014). L'autorité ne viole le droit en fixant la peine que si elle sort du cadre légal, si elle se fonde sur des critères étrangers à l'art. 47 CP, si elle omet de prendre en considération des éléments d'appréciation prévus par cette disposition ou, enfin, si la peine qu'elle prononce est exagérément sévère ou clémente au point de constituer un abus du pouvoir d'appréciation (cf. ATF 136 IV 55 consid. 5.6 ; 135 IV 130 consid. 5.3.1 ; 134 IV 17 consid. 2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1).

35. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; cf. ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/871/2015 du 25 août 2015 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015), lequel commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2 ; 139 I 218 consid. 4.3).

36. En l’espèce, la recourante ne s'est pas soumise à la mesure d’exécution prise à son encontre par décision du ______ 2023, ce qu'elle ne conteste pas. Ce faisant, elle a commis une faute, de sorte que l'amende est fondée dans son principe.

37. S'agissant du montant de l’amende, fixé à CHF 19'000.-, il n'apparaît pas disproportionné eu égard au montant maximum qui aurait pu être prononcé, aux deux antécédents de la recourante pour les mêmes faits et commis sur une très brève période et à son comportement inapproprié. En effet, la recourante fait fi, intentionnellement, des injonctions tant judiciaires qu'administratives prises à son encontre. Contrairement à ce qu'elle prétend, elle a bel et bien commis une faute, que l'on peut qualifier d'importante. Elle allègue, sans le démontrer, des difficultés financières l'empêchant de s'acquitter d'une amende d'une telle ampleur. Le tribunal retiendra que la recourante travaille et perçoit vraisemblablement un revenu à ce titre, qu'elle possède des biens immobiliers et qu'elle a vendu un appartement contre la somme de EUR 250'000.-, le 8 février 2023. Même si elle a utilisé une grande partie de ce montant pour s'acquitter de factures en souffrance comme elle le prétend, cette somme est suffisamment importante pour qu'elle puisse s'acquitter de l'amende litigeuse.

38. Dans ces conditions, force est de constater que le département n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant le montant de l’amende à CHF 19'000.-. Le grief d'une violation de l'art. 137 LCI sera ainsi écarté.

39. Mal fondé, le recours sera rejeté et l’amende confirmée.

40. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours.

41. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

PAR CES MOTIFS

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1. déclare recevable le recours interjeté le 12 janvier 2024 par Madame A______ contre la décision du département du territoire du ______ 2023 ;

2. le rejette ;

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;

4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Gwénaëlle GATTONI, présidente, Oleg CALAME et Aurèle MÜLLER, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Gwénaëlle GATTONI

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.

Genève, le

Le greffier