POUVOIR JUDICIAIRE
A/680/2024 LCI
JTAPI/1133/2024
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 14 novembre 2024
dans la cause
A______ SA, Monsieur B______ et C______ SA, représentés par Me Mark MULLER, avocat, avec élection de domicile
contre
FONDS INTERCOMMUNAL D'ÉQUIPEMENT (FIE)
EN FAIT
Selon sa légende, le PLQ n°4______ prévoit la construction de logements et de locaux commerciaux ainsi que la cession à titre gratuit au domaine public communal à destination de route du chemin de E______, soit de la partie sise en zone de développement 3 de la parcelle n° 8______. Les quoteparts de la parelle n° 8______ appartenant aux parcelles nos 5______, 6______, 9______, 10_____ et 11_____ sont cédés gratuitement au futur domaine public communal.
Le 6 janvier 2021, le FONDS INTERCOMMUNAL D'ÉQUIPEMENT (ci-après : FIE) a notifié aux promoteurs un bordereau de taxe d'équipement de CHF 335'580.- en relation avec la DD 1______, un bordereau de taxe d'équipement de CHF 403'260.- en relation avec la DD 2______ et un bordereau de taxe d'équipement de CHF 245'387.- en relation avec la DD 3______. Aucun de ces bordereaux n'a fait l'objet d'un recours.
Début 2021, des discussions au sujet de l'aménagement du chemin de E______ et d'autres équipements ont eu lieu notamment entre les propriétaires, la commune et l'Association du chemin de E______, représentant les riverains dudit chemin (ci-après : les riverains).
Par courrier du 23 février 2021, les promoteurs ont adressé un projet de courrier à la commune, destiné à être adressé par cette dernière au FIE, lequel décrivait le cadre des discussions à mener. Il s'agissait d'imaginer différentes possibilités d'utilisation de la taxe d'équipement des autorisations de construire pour financer et équiper des surfaces prévues pour être cédées au domaine public communal et/ou au bénéficiaire d'une future servitude de passage ou d'usage public.
Fin février 2021, la commune s'est adressée au FIE afin de suspendre le recouvrement des trois taxes d'équipement précitées pendant six mois à compter du 26 février 2021, afin de permettre aux négociations relatives à la cession du chemin de E______ au domaine public communal d'aboutir, ce que le FIE a accepté en date du 21 avril 2021.
Un projet de convention de taxe d'équipement a été envoyé à la commune par I______ SA le 2 juin 2021, lequel tenait compte de la cession et de l'aménagement du chemin, de la création d'un éco-point et de la constitution et l'aménagement de deux servitudes.
Le 9 juillet 2021, la commune a transmis ses propositions de modification à I______ SA.
Le même jour, la commune a demandé au FIE une prolongation du délai pour remettre le projet de convention.
Courant décembre 2021, la commune a informé les promoteurs que le comité du FIE se réunissait le 14 janvier 2022 pour traiter du projet de convention.
Le 14 octobre 2022, la commune a validé le plan de l'aménagement du chemin ainsi que l'entrée en matière de la prise en charge des surcoûts engendrés suite à ses demandes de modification du projet.
Parallèlement, les promoteurs ont entamé des discussions avec les riverains s'agissant de la cession au domaine public communal du chemin de E______. Des séances ont eu lieu en 2021 et un projet d'embellissement leur a été soumis entre juillet et novembre 2022. Ces échanges se sont poursuivis en novembre 2022.
Par courrier du 24 janvier 2023, la commune a indiqué qu'elle n'avait aucune obligation d'incorporer le chemin de E______ à son domaine public et ne prendrait pas en charge les travaux de mise en séparatif réalisés par les riverains. Elle confirmait aussi qu'en cas de cession du chemin, elle accepterait de prendre à sa charge les travaux d'embellissement.
Par courrier du 13 février 2023 adressé aux promoteurs, les riverains ont posé leurs conditions à la cession du chemin de E______ au domaine public communal, notamment la prise en charge des frais relatifs à la mise en séparatif du chemin.
Courrier du 27 février 2023, les promoteurs ont indiqué au conseil des riverains que la taxe d'équipement pourrait, en cas de cession du chemin, servir à financer une partie des aménagements du chemin embelli, plutôt que de financer un autre projet sur le canton. Concernant l'éco-point, il serait public en cas de cession du chemin. À défaut, il serait mis sous clés et les riverains ne pourraient pas l'utiliser. À ce jour, ils avaient financé les honoraires d'architecte paysagiste et des autres mandataires pour le projet du chemin, sans aucune certitude sur l'issue du dossier. C'était un effort fait pour les habitants et qui impacterait le bénéfice de la promotion. Si le chemin n'était pas cédé, ils pourraient ne pas être remboursés de ces frais par le FIE.
Par courrier du 30 mars 2023, la commune a informé les riverains que sans nouvelle de leur part, compte tenu du temps écoulé, le délai pour conclure une convention avait pris fin. Le FIE allait donc procéder à la taxation, sans tenir compte de la convention envisagée. Les aménagements du chemin ne pourraient donc pas avoir lieu.
Par courrier du 7 avril 2023, les promoteurs ont indiqué au conseil des riverains qu'ils avaient notamment déjà investi près de CHF 60'000.- en honoraires dans l'élaboration du projet de requalification et d'embellissement du chemin, à fonds perdus, alors qu'ils n'y trouvaient aucun intérêt personnel. Ils étaient convaincus, sous réserve de l'accord du FIE et en dépit de la teneur du courrier du 30 mars 2023 de la commune, que cette dernière serait disposée à procéder aux travaux d'embellissement si le registre des signatures était signé à bref délai par tous les riverains.
Par courriel du 27 avril 2023, les riverains ont informé les conseils de la commune et des promoteurs qu'ils avaient décidé d'abandonner le projet d'embellissement et de cession dudit chemin au domaine public communal.
Le 6 juillet 2023, une séance a eu lieu entre la commune et les recourants et une version actualisée du projet de convention FIE a été présentée.
Par courrier du 24 juillet 2023, les promoteurs ont indiqué aux riverains que leur refus de céder le chemin entrainerait des conséquences dommageables pour la vie du quartier. La majorité des servitudes du PLQ en faveur de la commune deviendraient obsolètes. L'éco-point serait uniquement accessible aux habitants des futures constructions, le trottoir côté villas ne serait pas rénové, de même que l'éclairage public. De plus, ils se trouveraient dans l'obligation de payer la taxe FIE dans sa presque totalité. Par conséquent, les fonds prévus pour l'embellissement du chemin ne seraient plus disponibles. Seule une remise à l'état initial au début du chantier serait alors prise en charge par les promoteurs. Le trottoir resterait dans son état actuel. L'exemption de la taxe d'équipement leur permettrait de prendre en charge les frais de mise en séparatif du réseau d'assainissement et les travaux d'embellissement du chemin. Dès la fin des travaux, le chemin embellit serait cédé au domaine public communal et les frais y afférents seraient à la charge de la commune, laquelle était prête à participer financièrement au projet de chemin.
Le 20 septembre 2023, la commune a indiqué aux promoteurs que le FIE refusait d'entrer en matière sur un conventionnement de la taxe d'équipement.
Par courrier du 13 novembre 2023, les promoteurs ont adressé au FIE une demande de reconsidération des décisions de taxation en relation avec les trois autorisations de construire précitées.
Il existait des erreurs dans la notification des bordereaux de taxation, les destinataires ne correspondant pas toujours aux requérants des autorisations de construire concernées. Par ailleurs, ces décisions avaient été notifiées aux requérants, mais pas aux propriétaires des parcelles concernées.
Ils n'avaient pas formé recours contre les décisions fixant les taxe d'équipement du 6 janvier 2021. En revanche, l'évolution de la situation méritait que ces dernières fussent reconsidérées. Ces taxes devaient permettre le financement de l'aménagement et de l'embellissement du chemin de E______, dont la cession au domaine public était prévue par le PLQ, dans le cadre de la réalisation des bâtiments prévus par celui-ci. Depuis 2021, avec l'accord du FIE, ils avaient entamé des négociations avec la commune afin de trouver un accord avec les riverains du chemin sur sa cession au domaine public et sur son aménagement. Lorsque les négociations avec ces derniers avaient échoué, la commune s'était limitée à en prendre acte, ne manifestant aucune volonté de se voir céder le chemin. Faute de cession à l'ordre du jour, la situation avait fondamentalement changé. Il leur revenait désormais de supporter le coût de l'aménagement du chemin, de même que ceux lié aux études réalisées en vue de l'améliorer. La commune ne supporterait aucune dépense d'équipement alors que lors de la facturation des décisions de taxe d'équipement, le chemin devait lui être cédé, de sorte qu'elle devait financer son aménagement. Il se justifiait dès lors que le FIE reconsidère ses décisions et vérifie si le principe de couverture des frais était respecté.
Une reconsidération se justifiait aussi sous l'angle de la bonne foi. Tout au long des négociations, ils avaient déployé d'importants efforts pour parvenir à recueillir l'accord des riverains avec la cession du chemin au domaine public communal, alors qu'il revenait à la commune de faire exécuter cette cession. Ils avaient également assumé des frais de mandataires pour plus de CHF 182'000.- en vue des travaux d'embellissement du chemin et de la réalisation de l'éco-point. Il serait choquant que ces efforts aient été vains.
Par ailleurs, si le conventionnement sur lequel tous les acteurs avaient travaillé pendant des années n'aboutissait pas, un certain nombre de prestations prévues n'auraient pas lieu, telle que l'embellissement du chemin, l'aménagement de la servitude d'accès à la crèche et la mise à disposition de l'éco-point aux riverains, de sorte que tout le monde serait perdant.
Les promoteurs ne contestaient pas l'exigibilité des taxes d'équipement dont la reconsidération était demandée. Malgré leurs affirmations, le fait que des discussions relatives à un projet de convention – concernant l'embellissement ainsi que la cession du chemin de E______ au domaine public communal – avaient eu lieu entre eux, les riverains ainsi que la commune, ne constituait en rien un changement notable de circonstances, ce d'autant que la convention envisagée n'avait jamais été signée. Au demeurant, le versement de la taxe d'équipement n'était en rien conditionné à la cession effective de certaines surfaces en faveur du domaine public.
L'application du principe de la bonne foi ne constituait pas un motif de reconsidération, mais uniquement un grief susceptible d'être invoqué dans le cadre de voies de droit ordinaire de recours, ce qu'ils n'avaient pas fait.
Dans ces circonstances, les taxes d'équipement du 6 janvier 2021 étaient dues dans leur intégralité.
La décision de taxation de la DD 1______ avait été notifiée uniquement à M. B______, alors que les propriétaires de la parcelle étaient J______ SA, M. B______ et C______ SA. La même erreur avait été commise pour la décision de taxation de la DD 2______ qui avait été notifiée à M. B______ et A______ SA. Or, les propriétaires de la parcelle étaient J______ SA, M. B______ et C______ SA. Par conséquent, les décisions de taxation n'avaient pas été notifiées aux propriétaires des parcelles, alors qu'ils étaient les débiteurs de la taxe d'équipement, de sorte qu'elles étaient frappées de nullité.
L'évolution de la situation méritait que les décisions soient reconsidérées. Ces taxes devaient permettre le financement de l'aménagement et de l'embellissement du chemin de E______, dont la cession au domaine public était prévue par le PLQ, dans le cadre de la réalisation des bâtiments prévus. Dès la notification des décisions, ils avaient œuvré avec la commune afin de trouver un accord avec les riverains du chemin portant sur la cession du chemin à la commune et sur son aménagement, avec l'accord du FIE. Ce dernier avait accepté de suspendre les taxes d'équipement dans le but de permettre aux négociations relatives à la cession au domaine public communal et au conventionnement concernant l'équipement du chemin d'aboutir. La commune les avait laissé mener les négociations avec les riverains. Dès lors que le conventionnement n'était plus qu'une formalité, ils avaient, de bonne foi, réalisé certains équipements, soit la réfection du chemin suite aux travaux de canalisation effectués par la commune pour un montant de CHF 530'214.69.-, dont 32.4% était à la charge de cette dernière, l'éco-point ouvert à tous les riverains d'un montant de CHF 403'570.87.- et les aménagements extérieurs relatifs à la servitude de passage à pied et à cycle d'un montant de CHF 66'364.40.-. Ils avaient également assumé des frais de mandataires pour un montant de CHF 125'265.06.- en vue des travaux d'embellissement du chemin et de la réalisation de l'éco-point, le tout pour un montant total de CHF 766'989.89.-. Or, le 20 septembre 2023, la commune avait fait savoir que le FIE refusait d'entrer en matière sur un conventionnement de taxe d'équipement. À cette date, la situation avait fondamentalement changé. La cession du chemin et le conventionnement n'étaient plus à l'ordre du jour. Le paiement des taxes d'équipement d'un montant total de CHF 984'227.- était donc dû dans son intégralité. La commune leur avait fait savoir qu'elle ne supporterait aucune dépense d'équipement en lien avec le chemin, ni avec la création de la servitude de passage à pied et à cycle ou encore avec la concrétisation du PLQ, alors que lors de la facturation des taxes d'équipement, le chemin devait être cédé à cette dernière, laquelle devait financer son équipement. Elle n'entendait par ailleurs pas demander formellement aux riverains que le chemin lui soit cédé et s'était contentée de prendre acte de l'échec des négociations. Il n'était pas acceptable que la commune refuse de respecter le PLQ, alors que ce dernier prévoyait expressément la cession du chemin au domaine public, qu'elle ne prenne aucune mesure pour se faire céder ledit chemin et qu'elle se défausse entièrement sur eux.
Ils devaient ainsi supporter non seulement le coût de l'aménagement du chemin réalisé (CHF 766'989.89.-) mais également celui des taxe d'équipement déjà facturées (CHF 984'227.-). À cela s'ajoutait le montant de la taxe d'équipement de la DD 12_____/2 de CHF 309'777.- contre laquelle ils avaient formé recours le 26 janvier 2024.
C'était uniquement en raison des assurances données par le FIE, soit que le montant des taxes serait revu en cas de conventionnement, qu'ils avaient effectué d'importants investissements, lesquels avaient pour vocation d'être pris en charge par la commune. Si ces deux entités n'étaient pas entrées en matière sur un conventionnement, ces investissements n'auraient pas été réalisés. Dans ces circonstances, les taxes d'équipement notifiées ne respectaient plus les principes de couverture des frais ni celui de l'interdiction de la thésaurisation, l'aménagement de chemin ayant été réalisé.
Les décisions du ______ 2021 avaient toutes été envoyées à la même adresse, à savoir au 13_____ route de K______ à L______. Chacun des trois recourants était mentionné comme destinataire de chaque bordereau, même si le libellé précis variait quelque peu. L'adresse précitée était celle de leur mandataire commun, soit I______ SA, représenté par M. B______, dans le cadre des demandes d'autorisations de construire. C'était donc sur la base des indications fournies par les recourants eux-mêmes que les bordereaux litigieux avaient été envoyés à cette adresse. Par ailleurs, au moment de leur demande de reconsidération en novembre 2023, les recourants avaient connaissance des trois bordereaux, sans les remettre en question à cette date. Les recourants étaient ainsi de mauvaise foi.
Il ressortait des correspondances des recourants entre janvier et juillet 2023 que les seuls travaux à réaliser pour le chemin consistaient en une remise en état de l'enrobé. Aucune autorisation de construire n'avait été sollicitée pour des travaux plus importants (par exemple transformation ou embellissement). Le chemin de E______ étant une parcelle privée, les travaux revendiqués consistaient donc en de simples travaux de restitution d'un aménagement privé dans un état conforme à l'état initial, en application des obligations de droit privé des recourants. Il ignorait si les travaux de remise en état de ce chemin avaient été effectués et pour quel éventuel montant. Quoiqu'il en fût, de tels travaux ne pouvaient être pris en compte dans le cadre de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35).
L'éco-point était un dispositif privé réservé aux futurs habitants des immeubles réalisés dans le périmètre du PLQ, selon les propres déclarations des recourants. Ils avaient même précisé que les containers enterrés seraient équipés de puces électroniques pour empêcher toute utilisation par des tiers n'habitant pas un de leurs immeubles. Il était manifeste que cette installation ne remplissait pas la définition de voies de communication publiques visées à l'art. 3A LGZD.
L'aménagement de la servitude n'avait pas été réalisé, contrairement à leurs affirmations. À supposer qu'il le fût un jour, les travaux y afférent faisaient partie des obligations que l'application du PLQ imposait aux propriétaires des parcelles situées dans son périmètre, ce d'autant que cet aménagement se situait sur une parcelle privée.
Les recourants étaient parfaitement conscients que les honoraires des mandataires seraient perdus en cas d'absence de convention passée avec la commune. De plus, la plupart des travaux envisagés n'avaient pas été réalisés et ne le seraient pas dans un proche avenir, puisqu'ils nécessitaient la délivrance d'une autorisation de construire, non sollicitée à ce stade. Une autre partie des travaux concernait l'équipement privé des parcelles situées sur des terrains privés à l'intérieur du périmètre du PLQ.
Tous ces frais allégués concernaient en définitive des opérations d'ordre privé, sans pertinence sur la fixation des taxes d'équipement. En l'absence d'une convention spécifique, signée avec la commune et avalisée par le FIE, il n'était pas possible de tenir compte d'éventuels coûts consentis par les débiteurs de la taxe.
À la date de notification des bordereaux litigieux, il n'était pas prévu de conclure un conventionnement entre les recourants et la commune au sujet de la prise en charge de travaux d'équipements publics. Les faits présentés dans le recours démontraient que les discussions n'avaient débutées qu'en février 2021, soit après la notification des décisions litigieuses. Il n'existait aucun changement notable des circonstances lorsqu'une convention, qui n'était pas prévue au moment de la notification, n'était finalement pas conclue trois ans plus tard. Même si une hypothétique convention avait été envisagée avant janvier 2021 – ce qui n'était pas le cas – l'impossibilité subséquente de la conclure ne constituait pas un changement de circonstance. Une convention devait impérativement être signée entre les promoteurs et la commune, puis validée par le Conseil du FIE. Il était exclu qu'un promoteur prenne l'initiative de réaliser, de son propre chef, certains aménagements routiers, puis impose une réduction, voire une suppression de la taxe qu'il était tenu de verser. La taxe restait donc en l'occurrence due, sauf à violer la loi. Enfin, il n'était pas responsable de l'absence de convention. Selon la présentation des faits, c'étaient les riverains du chemin qui avaient décidé d'abandonner le projet envisagé par le recourants. Le FIE n'avait fait que de constater, après plusieurs mois, que l'éventualité d'une convention n'était manifestement plus disponible à courte échéance.
La légende du PLQ n° 4______ indiquait pour l'essentiel que seules les quote-parts de la parcelle n° 8______ appartenant aux parcelles nos 5______, 6______, 9______, 10_____ et 14_____ (d'après la numérotation en vigueur au moment de son adoption) seraient cédées gratuitement au futur domaine public communal. Au moment de la notification des bordereaux litigieux, il pouvait tout au plus être envisagé qu'une partie des droits de copropriété sur la parcelle correspondant au chemin de E______ serait transmise à la commune. Or, la cession de certaines quote-parts sur ce bien-fonds était insuffisante pour permettre la création d'un nouveau domaine public communal à cet emplacement. En avril 2023, les riverains du chemin avaient informé les recourants de leur décision de renoncer au projet impliquant la cession de leurs quote-parts sur ledit chemin. Désormais, la situation était identique à celle qui prévalait en janvier 2021, puisque le transfert de la 8______ au domaine public communal n'était toujours pas envisageable à courte échéance.
Ni le FIE, ni la commune n'avaient fourni la moindre assurance aux recourants au sujet d'une éventuelle révision des taxes émises. L'état de fait du recours n'en faisait d'ailleurs pas mention et aucune pièce au dossier ne permettait de le démontrer. Au contraire, ils avaient eux-mêmes indiqué en avril 2023 qu'une éventuelle convention avec la commune nécessitait encore l'accord du FIE. Tout au plus, il avait accepté de reporter les opérations de recouvrement des trois taxes querellées, sans prendre aucun engagement. S'agissant des éventuels investissements relatifs au chemin que les recourants prétendaient avoir effectué, la lecture de leurs échanges avec les riverains indiquait qu'il s'agissait en réalité d'une simple remise en état de l'enrobé bitumeux et du marquage préexistant, soit de l'exécution d'une obligation de droit privé. Enfin, les pièces produites démontraient que les recourants étaient eux-mêmes conscients que, faute d'accord avec les riverains et la commune, ils ne pourraient pas être remboursés des frais éventuellement engagés.
Contrairement à ce que prétendait le FIE, le PLQ prévoyait clairement la cession du chemin de E______ au domaine public communal, tant au niveau de l'encart « Éléments de mise en œuvre » que de sa légende. L'entier dudit chemin y figurait aussi en hachuré. Ainsi, l'ensemble du chemin devait être cédé au domaine public communal. Dans l'hypothèse où les propriétaires du chemin ne voudraient pas céder gratuitement leurs quote-parts, la commune pouvait procéder par voie d'expropriation afin de faire respecter le PLQ, ce qu'elle n'avait pas fait. Ils ne pouvaient donc pas pâtir de cette passivité. Cette situation était ainsi bien constitutive d'un changement de circonstances.
À suivre le raisonnement du FIE, la taxe d'équipement servait uniquement à financer la réalisation, la modification ou l'adaptation des voies de communication publiques, soit visiblement certaines routes, chemins et trottoirs. Or, vu les montants des taxes d'équipement perçus, on peinait à comprendre que ces dernières fussent uniquement dédiées à ce but. Il ressortait de la loi, de la jurisprudence et des statuts du FIE que les équipements comprenaient les routes, les trottoirs, les places de parc, l'eau, l'énergie, les égouts, les déchets, etc. Si un conventionnement avec la commune avait été conclu, les taxes auraient été revues, de sorte que les éléments qu'ils avaient réalisés étaient bien ceux visés par les taxes d'équipement. Les frais de mandataires étaient directement en lien avec les aménagements effectués.
D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, la réalisation de travaux d'équipement par les promoteurs constituait bien un motif de reconsidération. On ne pouvait ainsi exiger un financement de l'équipement à double. Les travaux d'équipement qu'ils avaient financé avaient été réalisés durant la période de septembre à novembre 2023. Ce n'était que le 20 septembre 2023 qu'ils avaient eu la confirmation que le conventionnement ne pourrait pas avoir lieu, suite au refus du FIE d'entrer en matière.
Les recourants étaient parfaitement conscients que les frais engagés en relation avec la remise en état du chemin privé ou avec l'installation d'un éco-point se faisaient à fonds perdus dans le cadre d'une remise à l'état initial au début du chantier, et qu'aucune déduction sur les taxes d'équipement dues n'interviendrait en l'absence d'un accord avec la commune, soumis à l'approbation du FIE. Les recourants, professionnels de l'immobilier, avaient compris la situation.
La commune ne disposait pas d'un droit d'exproprier dans le cas d'espèce. Le chemin en question pouvait être utilisé par les habitants du voisinage, comme par le passé, de sorte qu'il n'existait aucun besoin impérieux de faire passer la parcelle exclusivement en mains d'une collectivité publique, ce qui rendait l'usage du droit d'expropriation disproportionné.
Il réitérait son argument lié au caractère privé des aménagements réalisés.
Les recourants omettaient le fait que le changement de circonstances reconnu par le Tribunal fédéral résultait de l'accord trouvé entre le promoteur et la commune et non pas de la simple réalisation de travaux d'équipement privé. Dans sa jurisprudence, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: chambre administrative) avait en revanche confirmé la non-entrée en matière sur une demande de reconsidération au motif que les travaux prétendument réalisés l'avaient été sans l'accord de la commune, comme c'était le cas dans la présente espèce.
EN DROIT
Le tribunal connaît des recours formés contre les décisions prises par le DT en application de la LGZD et, depuis le 1er janvier 2017, de celles prises par le FIE sur la base de l'art. 3A LGZD (art. 115 et 116 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 145 al. 1 LCI ; art. 7 LGZD ; art. 23 du règlement d'application de la LGZD du 20 décembre 1978 - RGZD - L 1 35.01).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Sans que leurs conclusions formelles n'en fassent état, les recourants se prévalent tout d'abord de la nullité des bordereaux relatifs aux taxes d'équipement public liées aux autorisations de construire DD 1______, 2______ et 3______, ceux-ci comportant selon eux un vice dans leur notification. Bien que ces décisions soient entrées en force, faute d'avoir été contestées en temps utile, le grief de leur nullité doit être examiné d'office (arrêt du Tribunal fédéral 8C_355/2016 du 22 mars 2017 consid. 5.3 et les arrêts cités) puisque son admission signifierait que lesdites décisions n'auraient jamais valablement existé. Ce grief doit également être examiné à titre préalable, puisque son admission affecterait pareillement la validité de la décision attaquée dans le cadre du présent litige.
Plus précisément, les recourants relèvent que les taxes d'équipement n'avaient pas été notifiées à tous les propriétaires des parcelles, mais seulement à l'un d'entre eux.
L'art. 47 LPA prévoit qu'une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.
La jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans la notification ; la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité (ATF 132 II 21 consid. 3.1). Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa; arrêt 9C_863/2013 du 9 mai 2014 consid. 3.2). En vertu de ce principe, l'intéressé est tenu de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision dès qu'il peut en soupçonner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3 et les références). Cela signifie notamment qu'une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai raisonnable (SJ 2000 I p. 118). Les mêmes principes s'appliquent en cas de défaut de toute notification d'une décision administrative (arrêts du Tribunal fédéral 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2 et les références ; 8C_188/2007 du 4 mars 2008 consid. 4.1.2 et la référence citée ; ATA/1299/2020 du 15 décembre 2020 consid. 7 ; ATA/1383/2017 du 10 octobre 2017 consid. 5b).
En l'espèce, les formulaires de demande des autorisations de construire DD 1______, 2______ et 3______ indiquent comme mandataire I______ SA, représenté par M. B______. Les bordereaux du 6 janvier 2021 ont été adressé à M. B______, lequel agissait tout au long de la procédure d'instruction comme l'interlocuteur principal des requérants avec le département, mais était également l'un des propriétaires des parcelles. Par ailleurs, les recourants étaient manifestement pleinement conscients de la notification de ces bordereaux, dès lors qu'ils n'ont eu de cesse de s'y référer lors de leurs échanges avec la commune et les riverains. Partant, dans ces circonstances, force est d'admettre que la notification a quoiqu'il en soit à l'évidence atteint son but. Au demeurant, ce n'est que près de trois ans plus tard qu'ils soulèvent un prétendu vice dans la notification, de sorte que l'on doit admettre que c'est tardivement et contrairement au principe de la bonne foi que les recourants se prévalent de ce grief de nullité, lequel sera pas conséquent écarté.
Il convient ensuite d'analyser si l'intimé a refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération à juste titre, considérant que les circonstances ne s'étaient pas notablement modifiées depuis le prononcé des décisions litigieuses.
L'autorité administrative qui a pris une décision entrée en force n'est obligée de la reconsidérer que si sont réalisées les conditions de l'art. 48 al. 1 LPA.
Une telle obligation existe lorsque la décision dont la reconsidération est demandée a été prise sous l'influence d'un crime ou d'un délit (art. 80 let. a LPA) ou que des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (art. 80 let. b LPA ; faits nouveaux « anciens » ; ATA/82/2022 du 1er février 2022 consid. 2a ; ATA/539/2020 du 29 mai 2020 consid. 5b).
Une telle obligation existe également lorsque la situation du destinataire de la décision s'est notablement modifiée depuis la première décision (art. 48 al. 1 let. b LPA). Il faut entendre par là des faits nouveaux « nouveaux » ou novae véritables, c'est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, qui modifient de manière importante l'état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l'autorité a fondé sa décision, justifiant par là sa remise en cause (ATA/1620/2019 du 5 novembre 2019 consid. 3a ; ATA/159/2018 du 20 février 2018 consid. 3a). Pour qu'une telle condition soit réalisée, il faut que survienne une modification importante de l'état de fait ou des bases juridiques, ayant pour conséquence, malgré l'autorité de la chose jugée rattachée à la décision en force, que cette dernière doit être remise en question (ATA/539/2020 précité consid. 4b ; ATA/1244/2019 du 13 août 2019 consid. 5 ; ATA/830/2016 du 4 octobre 2016 consid. 2a).
Un changement de législation peut fonder le réexamen d'une décision, à condition que l'état de fait déterminant se soit essentiellement modifié après le changement législatif (ATF 136 II 177 consid. 2.2.1).
L'existence d'une modification notable des circonstances au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA doit être suffisamment motivée, en ce sens que l'intéressé ne peut pas se contenter d'alléguer l'existence d'un changement notable de circonstances, mais doit expliquer en quoi les faits dont il se prévaut représenteraient un changement notable des circonstances depuis la décision entrée en force ; à défaut, l'autorité de première instance n'entre pas en matière et déclare la demande irrecevable (ATA/573/2013 du 28 août 2013 consid. 4). La charge de la preuve relative à l'existence d'une situation de réexamen obligatoire d'une décision en force incombe à celui qui en fait la demande, ce qui implique qu'il produise d'emblée devant l'autorité qu'il saisit les moyens de preuve destinés à établir les faits qu'il allègue (ATA/291/2017 du 14 mars 2017 consid. 4).
Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1417). C'est pourquoi, en principe, l'administré n'a aucun droit à ce que l'autorité entre en matière sur sa demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l'autorité est prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la jurisprudence sont réalisées (ATF 120 Ib 42 consid. 2b ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417).
Saisie d'une demande de reconsidération, l'autorité examine préalablement si les conditions de l'art. 48 LPA sont réalisées. Si tel n'est pas le cas, elle rend une décision de refus d'entrer en matière qui peut faire l'objet d'un recours dont le seul objet est de contrôler la bonne application de cette disposition (ATF 117 V 8 consid. 2 ; 109 Ib 246 consid 4a). Si lesdites conditions sont réalisées ou si l'autorité entre en matière volontairement sans y être tenue et rend une nouvelle décision identique à la première sans avoir réexaminé le fond de l'affaire, le recours ne pourra en principe pas porter sur ce dernier aspect. Si la décision rejette la demande de reconsidération après instruction, il s'agira alors d'une nouvelle décision sur le fond, susceptible de recours. Dans cette hypothèse, le litige a pour objet la décision sur réexamen et non la décision initiale (arrêts du Tribunal fédéral 2C_319/2015 du 10 septembre 2015 consid. 3 ; 2C_406/2013 du 23 septembre 2013 consid. 4.1 ; ATA/1786/2019 du 10 décembre 2019 consid. 4d). Ainsi, dans la mesure où la décision attaquée ne porte que sur la question de la recevabilité de la demande de réexamen, le recourant ne peut que contester le refus d'entrer en matière que l'autorité intimée lui a opposé, mais non invoquer le fond, des conclusions prises à cet égard n'étant pas recevables (ATF 126 II 377 consid. 8d ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_115/2016 du 31 mars 2016 consid. 5 ; 2C_172/2013 du 21 juin 2013 consid. 1.4 ; 2C_504/2013 du 5 juin 2013 consid. 3). Si la juridiction de recours retient la survenance d'une modification des circonstances, elle doit renvoyer le dossier à l'autorité intimée, afin que celle-ci le reconsidère (Jacques DUBEY/B______-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 2148), ce qui n'impliquera pas nécessairement que la décision d'origine sera modifiée (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1429 p. 493).
De manière générale, le droit fédéral prévoit que le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers à l’équipement de leur terrain (art. 19 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700). Ainsi, dans le canton de Genève, la LGZD institue-t-elle une taxe d’équipement due par les propriétaires ou superficiaires de terrains sur lesquels sont érigés des projets faisant l’objet d’une autorisation définitive de construire. Elle est fonction de l’importance des constructions projetées. Elle n’excède en aucun cas 2,5% du coût de la construction autorisée (art. 3A al. 2 LGZD). Cette taxe d’équipement constitue une contribution des propriétaires, respectivement des superficiaires, aux coûts de réalisation, de modification ou d’adaptation des voies de communication publiques, en particulier celles prévues par le programme d’équipement tel que défini à l'art. 3 al. 3 let. a LGZD, qui se réfère au « tracé des voies de communication projetées et les modifications à apporter aux voies existantes, ainsi que les alignements le long ou en retrait de ces voies, en distinguant les voies publiques cantonales, communales ou privées » (art. 3A al. 1 LGZD). La taxe d’équipement consiste en un montant par mètre carré de surface brute de plancher autorisée. Celui-ci est arrêté par le Conseil d’Etat dans le règlement d’application de la présente loi. Il doit équivaloir au 75% des coûts moyens d’équipement des projets de développement, à l’échelle du canton. Le Conseil d’Etat revoit au moins tous les 5 ans le montant de la taxe d’équipement en tenant compte des dépenses réelles du FIE (art. 3A al. 3 LGZD). Sont réservées les contributions prévues par la loi sur les eaux, du 5 juillet 1961, ainsi que d’éventuelles conventions spécifiques entre le propriétaire ou le superficiaire du terrain et la commune concernée conclues avec l’accord du FIE (art. 3A al. 6 LGZD).
Dans son arrêt du 26 avril 2017 (2C_1029/2016), le Tribunal fédéral a considéré que la réalisation de travaux d'équipements par les propriétaires, confirmée par la commune, constituait une modification notable des circonstances. Les recourants avaient procédé à des travaux d'équipement qui, après des négociations avec la commune, avaient été qualifiés comme tels par le maire de celle-ci. Le département n'avait pas tenu compte de cet élément et s'était contenté de renvoyer une facture pour la taxe d'équipement.
Dans sa jurisprudence, la chambre administrative a confirmé la non-entrée en matière sur une demande de reconsidération, notamment au motif que les travaux d'équipement avaient été réalisé sans l'accord de la commune (ATA/1060/2022 du 18 octobre 2022).
Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1). Entre autres conditions, l’autorité doit être intervenue à l’égard du citoyen dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l’administration, des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir de préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_628/2017 du 9 mai 2018 consid. 2.2).
La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en a tirées. Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1).
Les recourants font valoir l'existence d'un changement de notable des circonstances en raison de l'absence de cession du chemin de E______ au domaine public communal et de la renonciation à l'établissement d'une convention avec la commune au sujet de la taxe d'équipement, alors qu'ils auraient investi des fonds importants dans la réalisation de certains éléments d'équipement.
S'il est certes vrai que depuis la notification des décisions de taxe d'équipement du 6 janvier 2021, les recourants ont tenté des négociations au sujet d'une éventuelle convention avec la commune, force est de constater que cette dernière n'a jamais donné son accord à la réalisation des travaux d'équipement réalisés par les recourants, soit la réfection du chemin, l'aménagement de l'éco-point et de la servitude de passage à pied et à cycle. Il en est allé de même du côté de l'intimé et des riverains propriétaires des quoteparts sur le chemin de E______. Les recourants, professionnels de l'immobilier, ne pouvaient ainsi ignorer qu'il n'existait aucune garantie que ces négociations aboutissent, ce qui ressort d'ailleurs de leurs échanges avec les riverains et la commune, cette dernière ne s'étant déclarée prête à signer une convention qu'en cas de cession gratuite du chemin de E______. En soi, les recourants ont pris le risque de consentir à des investissements d'équipement sur fonds privés alors que tant au stade de la notification des bordereaux litigieux jusqu'à ce jour, aucun conventionnement n'a été conclu et que la commune n'a jamais reconnu le caractère de travaux d'équipement public, de sorte que la situation du présent cas diffère de celle de l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_1029/2016 précité et se rapproche plutôt de celle de l'arrêt de la chambre administrative ATA/1060/2022 ci-avant. Au surplus, il ressort de la réplique des recourants que les travaux réalisés ont été effectués de septembre à novembre 2023, soit après que la commune et les riverains aient manifesté clairement l'absence de cession au domaine public communal du chemin de E______. C'est le lieu de rappeler que selon l'art. 3A al. 6 LGZD, les seules exceptions prévues par cette loi à l'obligation de s'acquitter concernent les contributions prévues par la LEaux et les éventuelles contributions spécifiques entre les entre le propriétaire ou le superficiaire du terrain et la commune concernée conclues avec l’accord du FIE. La remise en cause d'une taxe d'équipement entrée en force, sur la base de cette dernière exception, implique forcément l'existence d'un accord entre le propriétaire ou le superficiaire et la commune, accord inexistant en l'espèce. Il convient également de prendre en compte que, conformément à l'art. 3A al. 3 LGZD rappelé plus haut, la taxe d'équipement est fixée mathématiquement en fonction de la surface brute de plancher du projet autorisé, mais ne dépend pas directement des éléments d'équipement des voies de communication nécessaires à sa réalisation, ce qui signifie que la non-réalisation de ces équipements dans le cas d'espèce ne remettrait pas non plus en cause la validité des taxes d'équipement, ni n'impliquerait qu'elles soient reconsidérées.
Par ailleurs, il ressort des pièces produites que les travaux d'équipement revendiqués par les recourants constituent des éléments d'ordre privé. En effet, l'éco-point et la servitude de passage à pied et à cycle se situent sur les parcelles concernées par les projets autorisés selon les DD 1______, 2______ et 3______, mais ne concernent pas directement le chemin de E______. S'agissant en particulier de l'éco-point, cela est notamment confirmé par la teneur du courrier du 24 juillet 2023 des promoteurs adressé aux riverains indiquant que l'usage de cet aménagement serait exclusivement réservé aux habitants des futurs immeubles. De plus, la teneur de ce courrier semble indiquer que les travaux d'embellissement du chemin n'ont pas encore été réalisés, dès lors que les recourants y indiquent que les fonds alloués à cet effet ne seraient plus disponibles en l'absence de cession du chemin au domaine public communal. Les travaux liés au chemin de E______ ne concernent en définitive qu'une remise en l'état sommaire du trottoir en lien avec la réalisation des projets de construction autorisés selon les DD 1______, 2______ et 3______, conformément aux obligations découlant du droit privé, étant relevé qu'aucune de ces autorisations de construire ne prévoit de quelconques aménagements supplémentaires au niveau du chemin de E______ et qu'aucune demande d'autorisation de construire spécifique n'a été à ce jour formulée par les recourants.
La question de savoir si le PLQ est respecté ou non en cas d'absence de cession à titre gratuit n'est pas déterminante s'agissant de la décision querellée, dès lors qu'à ce stade, il n'apparait pas que la situation de fait aurait évolué de manière notable. Au contraire, la situation semble plutôt identique à celle qui prévalait déjà au moment de la notification des bordereaux dont la reconsidération est demandée. Peu importe à cet égard que le chemin de E______ ne soit pas passé dans le domaine public communal du fait d'une prétendue passivité de la commune, qui n'a jusqu'ici pas fait usage de son droit d'expropriation. Au demeurant, les recourants, professionnels de l'immobilier, ne sauraient ignorer que le droit d'expropriation n'est exercé qu'avec retenue.
Par conséquent, les bordereaux du 6 janvier 2021, entrés en force et exécutoires, ne peuvent pas faire l'objet d'une demande de reconsidération, faute de modification notable des circonstances et l'intimé était fondé à refuser d'entrer en matière sur les demande de reconsidération en question.
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 22 février 2024 par A______ SA, Monsieur B______ et C______ SA contre la décision du FONDS INTERCOMMUNAL D'ÉQUIPEMENT du ______ 2024 ;
le rejette ;
met à la charge des recourants, pris solidairement, un émolument de CHF 1'500.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais de CHF 1'200.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Saskia RICHARDET VOLPI et Diane SCHASCA, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
Le président
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière