POUVOIR JUDICIAIRE
A/3516/2023 LCI
JTAPI/363/2024
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 18 avril 2024
dans la cause
Madame A______
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
EN FAIT
Cette parcelle n° 1______ d’une surface de 825 m2 comprend une habitation (n° 4______) et trois petits bâtiments (n°5______, n° 6______ et n° 7______).
Il l’invitait à présenter ses éventuelles explications, dans un délai de dix jours, sur trois objets en particulier, à savoir la construction du bâtiment n° 5______, l'agrandissement du bâtiment cadastré n° 4______ et la pose de brise-vues.
Par courrier reçu par l’OAC le 26 avril 2022, Mme A______ a fait valoir que le bâtiment n° A avait été construit en bois démontable, pour stocker des choses de manière provisoire, et qu’il était voué à être démonté, ce qu’elle avait prévu de faire durant l’été à venir. Concernant le bâtiment n° 4______, elle avait effectivement procédé à l’agrandissement de son salon. Enfin, les brise-vues étaient en place depuis des années afin de préserver son intimité vis-à-vis de la route, des véhicules et des promeneurs.
Par courrier du 6 mai 2022, l’OAC a confirmé à Mme A______ que la réalisation des éléments précités était soumise à l’obtention d’une autorisation de construire, conformément à l’art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Par conséquent, il lui était ordonné de requérir, dans un délai de trente jours, une autorisation de construire définitive (DD) afin de les régulariser. Si elle le souhaitait, il lui était aussi loisible de procéder, dans les trente jours, au démontage du bâtiment n° 5______ et de l'agrandissement du bâtiment cadastré n° 4______ ainsi qu’à la dépose des brise-vues. Dans ce cas, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de cette remise en état devait être produit dans le même délai.
Par courriel daté du 18 mai 2022, Mme A______ a informé l’OAC de sa volonté de démolir le bâtiment n° 5______, de déposer une autorisation de construire définitive pour le bâtiment cadastré n° 4______, et de procéder à l’enlèvement des brise-vues. Aussi, elle sollicitait un délai supplémentaire pour ce faire.
Par courriel du même jour, l’OAC lui a accordé un délai au 15 juillet 2022 pour exécuter son ordre du 6 mai 2022.
Par courriel du 15 juillet 2022, Mme A______ a informé l’OAC que les brise-vues avaient été enlevés et qu’une requête de mise en conformité serait déposée dans les prochains jours. Enfin, elle avait le projet de démonter le bâtiment n° 5______ pour le remonter à sa place définitive une fois les autorisations obtenues. Elle sollicitait par conséquent un nouveau délai au 30 septembre 2022.
Par courriel du même jour, l’OAC a accepté de prolonger le délai au 30 septembre 2022, au plus tard.
Dans le cas où l’intéressée n'aurait pas déposé de requête en autorisation de construire ni procédé à la mise en conformité complète dans le délai imparti, il se réservait le droit de prendre toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation.
Le ______ 2022, par l’intermédiaire de Monsieur D______, architecte, Mme A______ a déposé auprès du département du territoire (ci-après : le département ou le DT) une demande d’autorisation de construire définitive, enregistrée sous le n° DD 9______/1 portant sur l’agrandissement d’une maison individuelle (n° 4______) d’une surface brute de plancher de 18 m2.
Dans le cadre de l’instruction de cette demande, l'office cantonal de l'eau (ci-après : OCEau) a notamment rendu, en date du 22 septembre 2022, un premier préavis défavorable, relevant que, concernant la dynamique des eaux, la parcelle n° 1______ était située dans une zone de dangers dus aux crues de la rivière l’Aire. D’après l’état topographique 2009, le niveau de danger était moyen selon une annexe intitulée « Protection des personnes et des biens contre les dangers dus aux crues ». Pour le cas d’espèce, il avait mandaté un bureau spécialisé (E______ 2018) afin d’appréhender plus finement les dangers touchant notamment la parcelle n° 1______. Il en ressortait que, pour un temps de retour de cent ans, un déficit de capacité du B______ situé en amont provoquait un débordement qui inondait entièrement la parcelle n° 1______ avec des hauteurs d’eau d’environ 50 cm et, surtout, des vitesses d’écoulement importantes. Ainsi, en l’état actuel des conditions hydrauliques locales, le projet ne respectait pas les objectifs de protection contre les crues et le SECOE-Dynamique de l’eau y était donc défavorable.
Le 1er février 2023, l'OCEau a mandaté le bureau F______ SA, gestion des eaux et environnement, pour préciser le danger d’inondation de l’Aire aux alentours du B______.
Le 28 mars 2023, F______ SA a rendu son rapport intitulé « Etude de la sécurisation de l’habitation parcelle 1______ en rive droite du B______ », dont il ressort en substance que la parcelle en question se situe en zone bleue danger moyen, zone de réglementation.
Par courrier du 31 juillet 2023, en réponse au prévis de l’OCEau, Mme A______ a indiqué que les brise-vues avaient été démontés et que ce point était dès lors résolu. Elle allait en outre procéder au démontage du bâtiment n° 5______. De plus, suite au rapport de F______ SA et d’entente avec l’OCEau, elle avait décidé de détruire le bâtiment n° 7______, d’enlever les panneaux rigides côté rivière et de planter des végétaux. Elle avait besoin de trois à cinq ans pour exécuter ces travaux.
Dans le cadre de la suite de l’instruction de la requête, l’ensemble des instances de préavis ont finalement émis des préavis favorables, avec ou sans conditions :
en particulier, le 4 septembre 2023, l'OCEau a émis un deuxième préavis, favorable, avec dérogations et sous conditions. À titre de dérogation, s’agissant du cours d’eau et de l'agrandissement mesuré de la maison, il avait appliqué les art. 15 al. 7 de la loi cantonale sur les eaux du 5 juillet 1961 (L 2 05 - LEaux- GE) et 41c al. 2 de l'ordonnance sur la protection des Eaux du 28 juillet 1998 (RS 814.201 - OEaux). S’agissant de la dynamique des eaux, compte tenu du rapport du 28 mars 2023 de F______ SA, les conditions suivantes étaient requises : 1) démolir le bâtiment n° 7______ ; 2) démolir le bâtiment situé à l’angle nord-est de la parcelle ; 3) déposer l’ensemble des panneaux rigides situé du côté cours d’eau ; 4) déposer le grillage, la haie de charmilles ainsi que le portail du côté B______ ; 5) n’effectuer aucun travaux, dépôt, remodelage de terrain ou tout autres actions pouvant entraver le passage des crues. La mise en œuvre de ces conditions étaient impératives afin d’assurer la protection des personnes et des biens conte les dangers dus aux crues. Le projet était intégralement situé dans une surface inconstructible au sens de l’art. 15 al. 1 LEaux-GE et dans l’espace réservé aux eaux au sens de l’art. 36a de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux- RS 814.20) ;
la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a également rendu un préavis favorable le 22 septembre 2023, avec dérogations aux art. 15 LEaux-GE et 11 de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (M 5 10 - LForêts), s'agissant notamment de l'interdiction de constructions à une distance inférieure à 20 m de la lisière forestière ;
le 4 octobre 2023, l’office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a rendu un préavis favorable, avec dérogations au sens de l’art. 11 al. 2 let. b LForêts, sous condition que l’agrandissement ne dépasse pas 30 % du bâtiment existant. De plus, lors des travaux, en particulier lors de la démolition des deux petits bâtiments, il convenait de prendre toutes les précautions utiles, afin de protéger la lisière forestière sise à proximité du chantier (art. 27 al. 1 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 [loi sur les forêts, LFo - RS 921.0] et 1 al. 1 let. b LForêts). La requérante était également rendue attentive à l’art. 12 LForêts lequel précisait la suppression de la responsabilité des propriétaires forestiers en cas de dommages à des constructions érigées en dérogation de la distance de construction par rapport à la forêt.
Par décision du ______ 2023, le département a accordé l'autorisation de construire définitive DD 9______, laquelle a été publiée dans la FAO du même jour. Il était précisé que les conditions figurant dans les préavis ou dans les analyses de l’OAC devaient être strictement respectées et en faisaient partie intégrante.
Le ______ 2023, le département a infligé à Mme A______ une amende administrative de CHF 3'000.- tenant compte de la gravité tant objective que subjective de l’infraction commise. Les travaux considérés avaient été engagés sans autorisation et cette manière d’agir, qui ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte, devait être sanctionnée.
De plus, en application de l’art. 129 LCI, il lui était ordonné de rétablir une situation conforme au droit d’ici au 29 décembre 2023 en procédant à la réalisation des travaux conformément à l’autorisation DD 9______, y compris la démolition du bâtiment n°5______ et l’évacuation des brise-vues.
Pour le reste, les termes du préavis du 4 septembre 2023 étaient repris.
En date du ______ 2023, le département a rendu un avenant à l'autorisation du ______ 2023, afin de tenir compte des modifications apportées au préavis de l'OCEau du 4 septembre 2023, remplacé par celui du 11 octobre 2023.
Par deux actes distincts des 24 et 25 octobre 2023, Mme A______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), contre la décision d'autorisation de construire définitive DD 9______ du ______ 2023 et son avenant du ______ 2023, en ce qui concernait la condition du préavis de l’OCEau relative à l'enlèvement de la clôture, d’une part, et contre l'amende administrative du ______ 2023 et le délai imparti pour rétablir une situation conforme au droit, d’autre part. Ces recours ont été enregistrés sous les numéros de cause A/3516/2023, respectivement A/3537/2023.
L’OCEau avait mandaté le 1er février 2023 le bureau F______ SA afin de réaliser une étude pour préciser le danger d'inondation sur sa parcelle. Or, à teneur de son rapport, son terrain se situait en « zone bleue de danger moyen », soumise à réglementation. Afin de limiter les risques d’impact d’inondation dû à de possibles crues, elle avait décidé, d’entente avec l’OCEau de détruire le bâtiment n° 7______, d’enlever les panneaux rigides côté rivière et de planter des végétaux. Elle était donc globalement satisfaite de la décision entreprise et la contestait uniquement en tant qu’elle l’obligeait à enlever son grillage côté route. Sur ce point, elle était prête à remplacer le grillage existant par un grillage à mailles plus larges - afin de laisser l'eau et ses résidus circuler plus librement en cas de crue - ou à mettre une barrière en bois. De plus, les piquets empêchant les voitures de se garer en face de chez elle, sur le chemin de débordement, constituaient déjà un premier obstacle aux débris engendrés par une éventuelle crue. Par ailleurs, l'état actuel de sa haie offrait un passage pour pénétrer dans son jardin. Or, elle avait des chiens et, sans grillage, il deviendrait compliqué de les empêcher de sortir du jardin et de ne pas risquer un accident. Enfin, elle avait saisi la problématique de la sécurité quant aux possibles risques d'inondations de son terrain mais soulignait également le problème de la sécurité relative « aux risques d'intrusions » dans son jardin.
Concernant l’amende et le délai imparti pour l’exécution des travaux, elle rencontrait des problèmes financiers liés à cette procédure, suite à l’intervention nécessaire de plusieurs mandataires pour se mettre en conformité. Le total des frais engagés ou à venir s’élevait à CHF 19'349,30 (facture du géomètre, facture de l’autorisation de construire, mise à jour des plans au registre foncier et frais de démolition des deux bâtiments, n° 5______ et n° 7______), soit une somme importante qu’elle n’avait pas. Supporter en plus le montant d’une amende lui était impossible. En tout état, elle ne pourrait la payer en une seule fois et avait d’ailleurs déposé une demande d’arrangement de paiement. Elle allait en outre produire des documents pour étayer sa situation financière (déclarations de salaire, factures en cours etc…).
Enfin, le délai au 29 décembre 2023 imparti pour démolir le bâtiment n° 5______ ne pouvait pas être respecté. En raison de la saison hivernale et de son manque de moyens financiers, elle sollicitait un délai à l’automne prochain pour procéder à cette démolition et évacuer les déchets y relatifs.
Concernant le grillage côté route et la proposition de le remplacer par un grillage à mailles plus larges, il ressortait du dossier que la parcelle n° 1______ était fortement exposée à un risque de débordement de l’Aire. Or, selon les termes du rapport de F______ SA, le fait de ceinturer cette parcelle avec une clôture pourrait bloquer, même partiellement, les écoulements et les matériaux charriés en cas de crues, créant un risque avéré pour les habitations alentours, notamment en termes de sécurité. Pour ces raisons déjà, la recourante ne pouvait justifier le maintien du grillage au motif d’un risque d’intrusion dans son jardin, au demeurant non prouvé.
Pour le surplus, le montant de l’amende prenait en compte le fait que les constructions avaient été réalisées sans autorisation. Ce montant paraissait proportionné en l’état des connaissances dont il disposait au moment de son prononcé, étant relevé que les frais encourus et futurs allégués par la recourante n’avaient pas été prouvés par pièces. Elle n’avait pas non plus produit de preuve exploitable pour établir sa situation financière et, le cas échéant, annuler ou réduire le montant de cette amende.
Enfin, concernant le délai fixé au 29 décembre 2023 pour rétablir une situation conforme au droit, la recourante savait depuis avril 2022 que les objets litigieux devaient être démolis. Elle ne pouvait dès lors prétendre, à ce stade, que le délai imparti ne pouvait être respecté.
Elle était favorable à la jonction des causes, mais sollicitait le remboursement de l’avance de frais payée à double (CHF 900.- pour chaque procédure).
Sur le fond, elle souhaitait conserver le grillage le long de sa parcelle, côté route. Ce dernier existait depuis près de cinquante ans et il n’entravait pas la circulation de l’eau en cas de crue. Elle proposait en outre de le remplacer par un grillage au maillage plus élevé (10 cm x 10 cm au lieu du 5,5 cm x 5,5 cm actuel). De plus, cette clôture lui avait permis d’avoir des chiens qui pouvaient se promener en toute sécurité dans son jardin.
Par ailleurs, elle avait appris par l’étude de F______ SA que le bassin G______, réalisé pour les eaux pluviales des bâtiments neufs, constituait le premier risque d’inondation de sa parcelle et donc d’atteinte à sa sécurité. Elle se demandait dès lors pourquoi ce risque n’avait pas été pris en compte.
Concernant l’amende, elle n’avait pas allégué qu’elle était disproportionnée mais qu’il lui serait compliqué de la payer, tout du moins en une seule fois. Si le DT lui accordait un arrangement de paiement, compte tenu de ses frais liés au dossier et à venir pour la mise en conformité, elle la réglerait.
En outre, elle sollicitait un ultime délai pour la mise en conformité car elle avait besoin de temps et d’argent pour effectuer ces travaux, qu’elle exécuterait elle-même, durant le printemps/été afin de ne pas travailler dans le froid et sous la pluie. Elle devrait également installer des bennes de chantier pour évacuer les matériaux. Quant aux brise-vues, elle les avait déjà été enlevés, ce dont l’autorité intimée avait été informée, photos à l’appui.
Elle relevait enfin qu’elle s’était beaucoup impliquée dans ce dossier et qu’elle avait été reçue plusieurs fois par l’OCEau pour discuter des problématiques liées aux risques de crues et à la sécurité. Elle avait ainsi prouvé sa bonne volonté afin d’arranger les choses. Le seul et unique frein à l’avancement des travaux était dû à des motifs financiers. Cette propriété familiale, outre sa valeur sentimentale, était son lieu de résidence.
A l’appui de ses écritures, elle a produit plusieurs pièces, dont son certificat de salaire 2023 faisant état d’un salaire annuel brut de CHF 65'228.05, un courrier du 30 janvier 2024 adressé à l’OAC pour solliciter un arrangement de paiement, des photographies non datées du grillage actuel et de la haie, côté route, ainsi que d’anciennes photographies de sa parcelle.
Par décision du 1er février 2024 (DITAI/43/2024), le tribunal a ordonné la jonction des causes A/3516/2023 et A/3537/2023 sous le numéro de cause A/3516/2023.
Le département a dupliqué 22 février 2024, persistant intégralement dans ses écritures et conclusions du 4 janvier 2024.
La clôture que la recourante voulait régulariser ne rentrait pas dans le cadre des dérogations prévues par l’art. 15 al. 3 LEaux-GE. De plus, les photographies produites, non datées, ne permettaient pas de démontrer que des clôtures auraient été installées sur son terrain depuis plus de trente ans. Cela faisait enfin presque deux ans que la recourante avait accepté que certaines installations de sa parcelle soient supprimées, sans pourtant avoir commencé à prendre les mesures nécessaires pour ce faire.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l'espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 179 n. 515).
Dans recours à l’encontre de la décision d'autorisation de construire définitive DD 9______ du ______ 2023 et son avenant du ______ 2023 (A/3537/2023), la recourante conteste uniquement la condition n° 4 découlant de ce dernier, lui faisant obligation de déposer le grillage (clôture) du côté B______.
Selon l’art. 1 al. 1 let. a LCI, nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation. De même n’est-il pas possible de modifier, même partiellement, le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI).
A teneur de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT).
Selon l'art. 15 LEaux-GE, aucune construction ou installation, tant en sous-sol qu’en élévation, ne peut être édifiée à une distance de moins de 10, 30 et 50 m de la limite du cours d’eau, selon la carte des surfaces inconstructibles annexée à cette loi (s'il existe un projet de correction du cours d'eau, cette distance est mesurée à partir de la limite future). Cette carte et ses modifications ultérieures sont établies selon la procédure prévue par la loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (al. 1).
Toutefois, dans le cadre de projets de construction, le département peut accorder des dérogations, pour autant que celles-ci ne portent pas atteinte aux fonctions écologiques du cours d'eau et de ses rives ou à la sécurité des personnes et des biens, notamment pour des constructions ou installations d'intérêt général dont l'emplacement est imposé par leur destination (al. 3 let. a) ou pour des constructions ou installations en relation avec le cours d'eau (al. 3 let. b). Ces dérogations doivent être approuvées par le département et faire l'objet d'une consultation de la commune et de la CMNS (al. 4) ; elles peuvent être assorties de charges ou conditions (al. 5).
Il ressort des travaux qui ont présidé à la révision de la LEaux-GE et à l'adoption de l'art. 15 LEaux-GE que le législateur a traité les dérogations visées par cette disposition comme relevant des art. 24 et ss LAT (Rapport de la commission de l'environnement et de l'agriculture chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'État modifiant la loi sur les eaux - PL 8547, p. 7 ; premier débat, séance 5 du 15 novembre 2002). L'art. 15 al. 3 let. a LEaux-GE reprend la condition figurant à l'art. 24 let. a LAT, selon laquelle l'implantation de l'installation litigieuse hors de la zone à bâtir doit être imposée par sa destination. L'analyse de cette condition implique une évaluation du site et ne peut être séparée de l'examen des intérêts s'opposant au projet (Rudolf MUGGLI, Commentaire de la LAT, ad art. 24 LAT ; n° 6 ss).
Cela étant, l'art. 15 al. 7 LEaux-GE prévoit que les constructions et installations existantes dûment autorisées, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont pas conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. Le DT peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction.
Selon le système prévu par la LCI, les préavis des communes, des départements et des organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif. L'autorité de décision, qui n'est pas liée par ces préavis, reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un intérêt public supérieur (art. 3 al. 3 LCI). Néanmoins, lorsque la consultation d'une instance de préavis est imposée par la loi, son préavis a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée à effectuer l'autorité de recours et il convient de ne pas le minimiser (ATA/456/2022 du 3 mai 2022 consid. 4b; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 4b ; ATA/318/2017 du 21 mars 2017 consid. 8c).
La délivrance d’autorisations de construire demeure de la compétence exclusive du département à qui il appartient de statuer en prenant en compte tous les intérêts en présence (ATA/259/2020 du 3 mars 2020 consid. 4b).
Le tribunal de céans observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de préavis pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s’écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l’autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/332/2022 du 29 mars 2022 consid. 4b ; ATA/1098/2019 du 25 juin 2019 consid. 2e).
De jurisprudence constante, l'autorité administrative jouit d'un large pouvoir d'appréciation dans l'octroi de dérogations. Cependant, celles-ci ne peuvent être accordées ni refusées d'une manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du droit et de l'équité et se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou néglige des facteurs décisifs. Quant aux autorités de recours, elles doivent examiner avec retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse une dérogation. Leur intervention n'est admissible que dans les cas où le département s'est laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les autorités de recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie l'octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'intérêt public ou d'autres intérêts privés prépondérants ou encore lorsqu'elle est exigée par le principe de l'égalité de traitement, sans être contraire à un intérêt public (ATA/792/2022 du 9 août 2022 consid. 6e; ATA/639/2020 du 30 juin 2020 consid. 4d).
L’art. 14 LCI stipule que le département peut refuser une autorisation lorsqu’une construction ou une installation peut être la cause d’inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public (let. a), ne remplit pas les conditions de sécurité et de salubrité qu’exige son exploitation ou son utilisation (let. b), ne remplit pas des conditions de sécurité et de salubrité suffisantes à l’égard des voisins ou du public (let. c), offre des dangers particuliers (notamment incendie, émanations nocives ou explosions), si la surface de la parcelle sur laquelle elle est établie est insuffisante pour constituer une zone de protection (let. d) ou peut créer, par sa nature, sa situation ou le trafic que provoque sa destination ou son exploitation, un danger ou une gêne durable pour la circulation (let. e).
Selon la jurisprudence, cette disposition n'a pas pour but d’empêcher toute construction dans une zone à bâtir qui aurait des effets sur la situation ou le bien-être des voisins. La construction d’un bâtiment conforme aux normes ordinaires applicables au régime de la zone ne peut en principe pas être source d’inconvénients graves, notamment s’il n’y a pas d’abus de la part du constructeur. Le problème doit être examiné par rapport aux caractéristiques du quartier ou des rues en cause (ATA/828/2015 du 11 août 2015 consid. 12a et références citées)
Enfin, les normes en matière de construction n'ont pas pour vocation de protéger l'intimité des habitants (ATA/197/2022 du 22 février 2022 consid. 4c ; ATA/498/2020 du 19 mai 2020 consid. 7b).
En l’espèce, il ressort explicitement du rapport du 28 mars 2023 de F______ SA que la parcelle de la recourante est fortement exposée à un risque de débordement de l’Aire et qu’elle pourrait déjà être inondée au-delà de la crue trentennale (Q30). Bien que celle-ci conclut, du strict point de vue hydraulique, à un niveau de protection contre les inondations suffisant au regard des objets concernés (les bâtiments n° 7______ et n° 4______ notamment), il n'en demeure pas moins que compte tenu de l'extrême proximité de l'habitation avec la berge, la zone doit être régulièrement surveillée en raison du fort danger lié aux crues. Il ressort également du rapport précité que le fait de ceinturer la parcelle avec une clôture pourrait bloquer, même partiellement, les écoulements et les matériaux qui peuvent être charriés en cas de crue, créant un risque avéré pour les habitations aux alentours en termes de sécurité. D’ailleurs, dans son préavis du 11 octobre 2023, l’OCEau s’est déclaré favorable à la demande de régularisation déposée par la recourante, sous plusieurs conditions, notamment celle que le grillage (clôture) du côté B______ soit enlevé, tout en soulignant que la mise en œuvre de ces conditions était impérative afin d’assurer la protection des personnes et des biens contre les dangers dus aux crues. Cette condition est reprise dans l’avenant. Enfin, la demande de maintien de cette clôture ne rentre pas dans la champ d’application des dérogations expressément prévues par l’art. 15 al. 3 LEaux-Ge, ce qui n’est au demeurant pas contesté.
Compte tenu de ces éléments, le tribunal considère que le département n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation conféré par l'art. 15 LEaux-GE en exigeant la suppression du grillage en question, au titre de condition à l'autorisation de construire délivrée. Les intérêts privés avancés par la recourante pour conserver sa clôture, notamment la protection de son intimité et la sécurité de ses chiens, ne sauraient l’emporter sur l’intérêt public lié à la sécurité en cas de crue, vu le risque avéré pour les habitations alentours et étant rappelé que les prescriptions légales en matière de construction n’ont pas pour but de protéger l’intimité ou la tranquillité de sa parcelle.
Les griefs de la recourante doivent ainsi être rejetés et l’autorisation de construire délivrée sera confirmée, avec la condition de dépose du grillage du côté du B______.
La recourante conteste également la décision du ______ 2023 lui infligeant une amende de CHF 3'000.- et lui impartissant un délai de trois mois pour procéder à la mise en conformité de sa parcelle (cause A/3516/2023). Elle a néanmoins précisé dans ses dernières écritures qu’elle ne trouvait pas le montant de l’amende disproportionné mais souhaitait obtenir un arrangement de paiement ainsi qu’une prolongation du délai de mise en conformité initialement fixé au 29 décembre 2023.
L’art. 137 al. 1 LCI prévoit qu’est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b), aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l’amende, du degré de gravité de l’infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation de la loi par cupidité, les cas de récidive et l’établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d’une attestation au sens de l’art. 7 LCI non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par sept ans (art. 137 al. 5 LCI).
L’art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département (let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0) (insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les infractions en droit suisse, 3ème éd., 2010, vol. 2, n. 32 ad art. 292 CP p. 551). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n. 1'721 et les références citées ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11).
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/263/2016 du 22 mars 2016 ; ATA/163/2014 du 18 mars 2014 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 2011, p. 160 s. ch. 1.4.5.5).
En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 consid. 10c et les références citées). Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence (ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014).
Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende, de sorte que le juge ne la censure qu'en cas d'excès (ATA/611/2016 précité ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014).
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte et son mode d'exécution, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/611/2016 précité consid. 10c et les références citées ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_412/2014 du 27 janvier 2015 consid. 2.1 et les arrêts cités).
L'amende doit faire l'objet d'une évaluation globale, dans laquelle l'autorité administrative qui sanctionne - partant le juge qui contrôle sa décision - doit prendre en compte, dans un calcul d'ensemble, la nature, la gravité et la fréquence des infractions (ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013 ; Günter STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht - Allgemeiner Teil II : Strafen und Massnahmen, 2ème éd., 2006, p. 75 § 75 ; Sandro CHIMICHELLA, Die Geldstrafe in Schweizer Strafrecht, 2006, p. 39).
Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; cf. ATA/313/2017 du 21 mars 2017 ; ATA/871/2015 du 25 août 2015 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015), lequel commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2 ; 139 I 218 consid. 4.3).
En l'occurrence, la recourante ne conteste pas avoir enfreint la loi en ayant édifié diverses constructions et installations sur sa parcelle sans requérir au préalable les autorisations nécessaires. L’amende est ainsi fondée dans son principe. En outre, et cela n’est plus contesté par l’intéressée, le montant de l’amende de CHF 3'000.- ne parait pas disproportionné, étant souligné que les frais liés aux travaux de remise en état ne sauraient être pris en compte dans le calcul de sa quotité. Par ailleurs, sur la base des pièces versées à la procédure, il n’est pas démontré que la recourante n’aurait pas les moyens de payer cette amende. Quant à la demande de paiement échelonné, c’est au DT, auprès duquel elle l’a d’ailleurs déposée, qu’il appartient de se prononcer.
Partant, au vu de l'ensemble des circonstances, l’amende sera confirmée tant dans son principe que dans sa quotité.
La recourante fait encore valoir que le délai de trois mois, au 29 décembre 2023, qui lui a été imparti pour rétablir une situation conforme au droit serait trop bref.
À teneur de l’art. 132 al. 1 LCI, le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence.
Le tribunal de céans a jugé qu’un délai de nonante jours était usuel et donc adapté pour exiger la mise en conformité d’une situation illégale (JTAPI/1445/2022 du 22 décembre 2022 ; JTAPI/562/2021 du 3 juin 2021 consid. 13).
En l’espèce, par courrier 26 avril 2022, la recourante a indiqué au DT que le bâtiment n° 5______ était en bois, facilement démontable et qu’il serait enlevé durant l’été 2022, ce qu’elle a ensuite confirmé par courriels des 18 mai et 15 juillet 2022, précisant qu’elle allait procéder à sa démolition et que les brise-vues seraient également retirés. La recourante sait ainsi depuis près de deux ans qu’elle doit procéder aux travaux de mise conformité de sa parcelle et le délai imparti, de trois mois, pour ce faire paraît suffisant. L’intéressée n’a au demeurant pas démontré qu’elle se serait trouvée ou se trouverait dans l’impossibilité de procéder aux remises en état requises. Elle a d’ailleurs déjà enlevé les brise-vues.
La décision du ______ 2023 sera donc également confirmée sur ce point.
Entièrement mal fondés, les recours sont rejetés.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1’200.- ; il est couvert par les avances de frais d'un montant total de CHF 1'800.- versés à la suite du dépôt des recours. Le solde des avances de frais de CHF 600.- lui sera restitué.
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevables les recours interjetés les 24 et 25 octobre 2023 par Madame A______ contre les décisions du département du territoire des ______ et ______ 2023.
les rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’200.-, lequel est couvert par les avances de frais versées ;
ordonne la restitution à la recourante du solde des avances de frais de CHF 600.- ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Marielle TONOSSI, présidente, Patrick BLASER et Carmelo STENDARDO, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
La présidente
Marielle TONOSSI
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
Le greffier