POUVOIR JUDICIAIRE
A/2634/2023 DOMPU
JTAPI/359/2023
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 18 avril 2024
dans la cause
A______ SA, représentée par Me Robert ANGELOZZI, avocat, avec élection de domicile
contre
VILLE DE GENÈVE - SERVICE DE L'ESPACE PUBLIC
EN FAIT
A______ SA est une société qui a pour but l'exploitation d'une entreprise de messagerie et transport, et services liés à l'activité des transports locaux et internationaux.
À ce titre, elle effectue notamment des déménagements.
Le ______ 2023, elle a informé le service de l'espace public (ci-après : SEP) de la Ville de Genève (ci-après : la ville) qu'elle allait procéder à un déménagement à l'adresse B______ de 07 h 00 à 18 h 00.
Par courriel du 21 juin, le SEP a adressé à A______ SA une décision datée du ______ 2023 par laquelle il lui octroyait une permission pour l'utilisation du domaine public pour ce déménagement. Cette permission, qui prévoyait notamment que l'occupation du domaine public était sujette à la perception de redevances conformément au règlement fixant les tarifs des empiétements sur ou sous le domaine public, ainsi qu'à la perception d'un émolument administratif conformément à la loi sur les routes, était accompagnée d'un document intitulé « Relevé de véhicules suite à une pose de signalisation », servant à indiquer quels seraient les véhicules qui occuperaient le domaine public durant le déménagement, d'un document à coller sur le panneau d'interdiction de stationnement, de directives de signalisation intitulées « Mesures de circulation » et enfin d'un plan de situation indiquant l'emplacement où seraient stationnés le camion de déménagement (occupant quatre places de stationnement pour voitures) et le monte-meuble (occupant un espace libre entre deux séries de cases pour le stationnement de vélos).
Par facture n° 1______ du ______ 2023, reçue par A______ SA le 5 juillet suivant, le SEP a taxé cette occupation du domaine public à hauteur de CHF 250.-, fondant ce montant sur une occupation correspondant à une surface de 50 m² au taux de CHF 5.- par m². En outre, l'émolument de décision correspondant à CHF 120.- faisait l'objet d'un rabais du même montant.
Par acte du 21 août 2023, A______ SA (ci-après : la recourante) a recouru contre la décision de la ville du ______ 2023 auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en concluant, à titre principal, à ce que sa nullité soit constatée et subsidiairement à ce qu'elle soit annulée, de même que la facture n° 1______. Préalablement, la SA a conclu à ce que le tribunal invite la ville à suspendre l'obligation de solliciter une permission dans le cadre d'un déménagement sur son territoire et à ce que les parties soient entendues en audience.
Dans le cadre de son activité de déménagement, elle devait informer la police cantonale, conformément à la loi fédérale sur la circulation routière, du fait qu'elle comptait occuper des places de stationnement. Cette annonce lui permettait de déposer, trois jours à l'avance, des panneaux de signalisation sur les places de stationnement concernées, afin de les réserver. Cette pratique avait été confirmée par le service du stationnement de la Fondation des parkings dans un « Guide pratique pour les professionnels » édité en 2022. Si l'opération devait être effectuée dans une rue dépourvue de places de stationnement, le véhicule de déménagement était arrêté sur la chaussée.
Depuis le 1er janvier 2023, la ville avait modifié son interprétation de la loi, considérant désormais qu'un déménagement constituait une occupation ponctuelle du domaine public et que cet usage était sujet à une demande d'autorisation au minimum quinze jours ouvrables avant le début de l'occupation, laquelle était de plus assujettie à une taxe et à un émolument. Cette obligation s'appliquait sous peine d'amende. Le 30 mai 2023, diverses associations professionnelles s'étaient plaintes de cette nouvelle pratique auprès de la conseillère administrative de la ville en charge de ce dossier, considérant en substance que les stationnements de véhicules de déménagement ne devaient pas être considérés comme une occupation du domaine public, ce d'autant que la ville ne proposait aucune contre-prestation en retour. Ces taxes avaient pour conséquence d'augmenter de manière conséquente les prix des déménagements, incitant les consommateurs à se tourner vers des entreprises peu vertueuses. En réponse, la conseillère administrative avait maintenu sa position de principe, mais avait réduit à dix jours le délai d'annonce et supprimé l'émolument dont l'autorisation devait être assortie.
Les règles applicables en matière de stationnement et d'arrêt sur la chaussée relevaient de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01) et de ses ordonnances d'application. La jurisprudence fédérale avait également précisé qu'un déménagement devait être considéré comme chargement de marchandises au sens de ces normes. Par conséquent, un déménagement ne pouvait être simultanément considéré comme une occupation du domaine public et ne pouvait se fonder sur la législation cantonale sur les routes.
Par ailleurs, les conditions juridiques auxquelles était soumise une nouvelle interprétation de la loi n'étaient pas réalisées. En particulier, la situation des entreprises de déménagement, que ce fût sur le plan juridique ou économique, n'avait pas changé. Les voiries n'avaient subi aucune modification et leur largeur n'avait pas été réduite. La manière d'opérer les déménagements n'avait pas non plus changé, sinon en diminuant le temps nécessaire grâce à l'usage de montes-meubles. La nouvelle interprétation à laquelle procédait la ville « [n'apportait] aucun nouvel intérêt public » et, au contraire, nuisait à la situation des personnes qui déménageaient ou aménageaient en ville de Genève en instaurant une taxe.
Quoi qu'il en fût, dans la mesure où elle utilisait la chaussée exclusivement pour le chargement et le déchargement de marchandises, sans perturber le trafic, elle n'effectuait pas une occupation du domaine public restreignant l'usage commun d'une partie de la rue ou d'un trottoir réservé. Au contraire, la voirie avait précisément pour vocation de permettre aux véhicules de transport de procéder au chargement et au déchargement des marchandises. En outre, dans le cas d'espèce, la C______ ne disposait que de quatre places de stationnement en surface, si bien que la majorité des automobilistes n'étaient pas entravés dans leur droit à stationner ou à s'arrêter sur le rond-point.
Le changement de pratique de la ville ne répondait pas aux exigences jurisprudentielles en la matière. En particulier, son ancienne pratique était parfaitement conforme au droit, tandis que la nouvelle conduisait à une augmentation significative des coûts d'un déménagement, reportés sur les clients. En outre, aucun intérêt public prépondérant ne la justifiait et finalement elle favorisait les entreprises qui opéraient illégalement, encourageant ainsi le travail au noir déjà bien implanté dans ce domaine d'activité.
La nouvelle pratique de la ville entraînait également une violation du principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où les autres communes n'appliquaient aucune taxe dans ce genre de situation.
Pour finir, le tarif appliqué par la ville violait le principe de la proportionnalité dans la mesure où il n'y avait pas de raison de faire payer les entreprises davantage que ce qu'elles devraient payer pour les places de stationnement qu'elles occupaient, soit CHF 4,20.- en tant que prix maximal du stationnement pour une durée de 90 minutes. Le tarif appliqué par la ville pour onze heures d'arrêt équivalait quant à lui à CHF 22,75.- par heure.
La procédure mise en place par elle et les autorités cantonales pour la réservation de places de stationnement en vue d'une occupation ponctuelle ne consistait pas uniquement en l'arrêt ou le parcage d'un véhicule sur une place de stationnement. Elle impliquait la pose de panneaux de signalisation routière « interdiction de parquer » sur la voie publique, interdisant aux autres usagers de la route de stationner à cet endroit, au risque de se faire enlever leur véhicule à leurs frais. En outre, lorsque des engins de levage tels que des monte-meubles étaient utilisés, cela constituait une véritable installation sur le domaine public empêchant la déambulation des piétons et pouvant également impacter la circulation, ce qui nécessitait la prise de mesures de sécurité particulières. Une telle procédure ne pouvait pas être considéré comme un arrêt au sens de la LCR.
La réservation de places de stationnement en vue d'un déménagement était un sujet qui avait fait l'objet de plusieurs modifications ces quinze dernières années. Jusqu'en octobre 2008, la pose de signaux sur la voie publique était assurée par des collaborateurs de la police cantonale, aidés ponctuellement par des chômeurs en fin de droits. S'agissant des déménagements, la pose de signaux amovibles était, en règle générale, assurée par les entreprises mandatées par les personnes concernées. En pratique, les sociétés de déménagement posaient des panneaux sur la voie publique pour réserver des places de stationnement 72 heures avant le déménagement et transmettaient une liste des véhicules stationnés sur les places réservées à la police cantonale. Le 1er janvier 2019, l'art. 2A de la loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 (LaLCR - H 1 05) était entré en vigueur, donnant aux communes la compétence en matière de gestion de la circulation, notamment pour la mise en place de marquage sur le réseau de quartier communal non-structurant, le canton demeurant compétent dans la même mesure s'agissant du réseau structurant. Le service de la police municipale de la ville avait ainsi été progressivement impliqué et les sociétés de déménagement pouvaient également lui adresser leur liste de véhicules.
Dans le courant de l'année 2021, un groupe de travail composé de représentants de l'office cantonal des transports (ci-après: OCT), de la police cantonale, du SEP, du service de la police municipale et du service de l'aménagement, du génie civil et de la mobilité de la ville, s'était réuni pour évoquer cette problématique. La formation de ce groupe de travail faisait notamment suite à différentes interpellations, notamment au niveau du Grand Conseil, mais également à un constat de risques sécuritaires ainsi qu'à une nécessité de coordonner les différents usages du domaine public. À titre d'exemple, les sociétés de déménagement faisaient régulièrement usage d'engins de levage, tels que des monte-meubles, lesquels empiétaient sur les trottoirs et, dans de nombreux cas, sans tenir compte de la sécurité des autres usagers de la route. Par ailleurs, dans les cas où seuls des camions étaient utilisés, ceux-ci empiétaient régulièrement sur des pistes cyclables ou des routes étroites, sans aucune mesure pour assurer la sécurité des autres usagers.
En date du 1er mars 2023, la ville a mis en ligne une nouvelle plate-forme de réservation de son domaine public pour les occupations ponctuelles. Les sociétés de déménagement devaient remplir un formulaire en ligne au moins dix jours à l'avance, en mentionnant le lieu de stationnement ainsi que la durée de réservation. Dans les cas simples, soit lorsque le véhicule utilisé pour le déménagement entrait dans le gabarit de la place de stationnement, une permission d'usage accru du domaine public était délivrée au requérant. Dans les autres cas dits complexes, un préavis sécuritaire établi par les autorités cantonales et communales compétentes était joint à la permission. Dans les deux cas, une taxe de CHF 5.-/m2 était prélevée. Il appartenait ensuite au requérant de poser des panneaux de réservation sur le domaine public conformément aux instructions qui lui avaient été transmises dans la permission d'usage accru au plus tard trois jours avant le déménagement et de procéder au relevé des plaques de véhicules qui y étaient stationnés, lequel devait être transmis à la police cantonale ou municipale.
La recourante avait sollicité la délivrance d'une permission d'usage accru pour l'occupation de quatre places de stationnement ainsi que d'un empiètement d'une longueur de 5 m sur la chaussée à l'adresse B______ de 7h à 18h. Il était précisé qu'un camion et un monte-meubles seraient utilisés. La permission avait été délivrée, accompagnée de prestations de sécurité, dès lors qu'il s'agissait d'un cas complexe.
À l'occasion d'un déménagement, conducteur pouvait faire usage des prérogatives de la LCR relative à l'arrêt pour charger ou décharger ses marchandises. Cependant, le cadre de la LCR était très strict s'agissant notamment de la durée du parcage, qui ne pouvait excéder la durée autorisée de stationnement que si cela s'avérait absolument nécessaire, mais devait obéir également à d'autres modalités. Si la durée de l'arrêt dépassait nettement la durée autorisée du stationnement, le conducteur devait être mis au bénéfice d'une autorisation spéciale. S'agissant du lieu de l'arrêt, celui-ci devait en principe être effectué sur un emplacement réservé à cet effet, soit une place de stationnement. L'arrêt sur la chaussée ou le trottoir n'était possible qu'à certaines conditions et pour autant qu'il ne soit pas possible de trouver une place de parking. Ainsi la LCR n'autorisait pas un conducteur à poser des panneaux de signalisation routière sur la voie publique pour réserver des places de stationnement en vue du chargement ou du déchargement de marchandises. En outre, la recourante avait sollicité une réservation pour une période de onze heures, dépassant ainsi largement les durées de stationnement autorisées sur le territoire de la ville, ce qui nécessitait la délivrance d'une autorisation spéciale conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Enfin, la LCR ne faisait nullement mention de la possibilité d'utiliser des instruments de levage, lesquels empiétaient nécessairement sur le trottoir et impliquaient une déviation de la circulation des piétons. En conséquence la procédure de réservation de places de stationnement sur le domaine public n'était pas réglementée par la LCR.
La réservation de places de stationnement au moyen de la pose de panneaux de signalisation pour une durée d'au moins une journée, laquelle pouvait inclure la chaussée ou le trottoir, entravait l'usage commun qui était fait par les autres usagers du domaine public et constituait ainsi un usage accru du domaine public soumis à permission et à taxation. La pose de panneaux de signalisation ne pouvait être effectuée qu'avec l'accord des autorités cantonales communales compétentes. La nouvelle procédure avait alors permis une mise en conformité avec la LCR, les usagers ne pouvant plus déposer de leur propre chef des panneaux de signalisation routière. Cette faculté était ainsi englobée dans la permission d'usage accru.
Elle n'avait jamais posé de panneaux de signalisation pour réserver des places de stationnement dans le cas d'un déménagement sans l'aval des autorités, la police cantonale étant systématiquement informée. En parallèle elle posait sur le trottoir les panneaux informant les usagers de la route de la date ou de la période ainsi que les horaires durant lesquels les places seraient occupées pour le déménagement. En modifiant sa pratique, la ville avait contourné l'application du droit fédéral sur la circulation routière pour imposer l'application de disposition cantonales en matière d'occupation du domaine public, en violation des principes de légalité et de primauté du droit fédéral. La LCR n'interdisait pas aux usagers de la route d'utiliser des véhicules spéciaux, tels que des montes-meubles. Au sujet de ces engins, il fallait préciser que l'immense majorité des déménagements se faisait sans l'usage de monte-meubles. En outre, ceux-ci étaient des véhicules qui pouvaient déplacés aussi rapidement et facilement qu'un véhicule ordinaire. Ils permettaient d'accélérer l'exécution d'un déménagement et ainsi de libérer plus vite l'espace public. Les photographies produites par la ville n'illustraient pas des opérations menées par la recourante, mais par des entreprises concurrentes qui faisaient un usage non conforme des montes-meubles, sans respecter les normes de sécurité.
La recourante n'utilisait que la moitié du temps alloué dans l'autorisation délivrée par l'autorité intimée. En effet, l'autre moitié du temps servait à transporter et déménager les marchandises à la nouvelle adresse. Ainsi, dans le cas d'un déménagement d'une journée, l'arrêt sur l'emplacement alloué durait environ 4 heures au maximum. S'il s'agissait d'une demi-journée, l'arrêt sur l'emplacement alloué ne durait en réalité qu'une heure trente.
Depuis le 1er janvier 2023, la ville avait décidé que la notion d'usage accru du domaine public devait s'appliquer pour les réservations effectuées pour les interventions qui duraient au moins une journée, sans indiquer de base légale. Or, la majorité des demandes effectuées par la recourante visait des interventions d'une demi-journée. Ainsi, une entreprise qui effectuait un déménagement durant une heure ou deux, payait en réalité le même tarif qu'une intervention durant jusqu'à sept jours. En outre, l'art. 4 du règlement fixant le tarif des empiètements sur ou sous le domaine public du 21 décembre 1988 (RTEDP – L 1 10.15) n'indiquait rien sur la notion de durée pour les livraisons. Cette nouvelle pratique violait donc le principe de proportionnalité. La nouvelle pratique de la ville visait non pas à pallier les besoins des usagers des routes genevoises pour pouvoir stationner, mais pour pallier les risques sécuritaires ainsi que les nécessités de coordination entre les différents usagers du domaine public. Un déménagement ne constituait donc pas une occupation du domaine public.
L'indication de la ville selon laquelle, auparavant, les usagers déposaient les panneaux de signalisation par leurs propres moyens, était erronée et contredite par toutes les personnes auditionnées dans le cadre de la motion M 2______. La pose de panneaux était à la fois proposée par les autorités, mais également avalisée par ces dernières. Certaines autres communes déléguaient la pose de panneaux à une entreprise privée, en particulier D______ SA. Ces communes ne facturaient aucun émolument du fait qu'elles déléguaient cette tâche. Il était donc choquant que la ville facturât l'autorisation de la pose de ces signaux, alors qu'elle ne mettait aucun panneau à disposition et n'effectuait aucune pose. Une fois l'autorisation obtenue, les personnes qui déménageaient devaient encore payer elles-mêmes une entreprise pour poser ces signaux. Ce faisant, la ville surtaxait ses citoyens.
Par courrier du 22 novembre 2023, le tribunal a proposé aux parties de considérer la présente procédure comme une procédure pilote entraînant la suspension de toutes les autres procédures introduites jusqu'à droit jugé définitivement. L'issue de cette procédure permettrait alors à la partie succombante, respectivement, d'annuler les décisions litigieuses ou de retirer les recours. Dans l'intervalle, une telle façon de procéder éviterait la poursuite d'une activité juridique inutile pour les parties ainsi que le tribunal.
Par courrier du 29 novembre 2023, la recourante a indiqué au tribunal que chacun des déménagements relatifs aux décisions contestées était différent l'un de l'autre. Il était donc opportun de tenir compte de ces éléments pour chacun des recours déposés à ce jour.
Par courrier du 1er décembre 2023, la ville s'est déclarée favorable à la proposition de suspension de toutes les autres procédures ainsi qu'à celle de la procédure pilote.
Le 8 décembre 2023, la ville a dupliqué, persistant dans ses conclusions et son argumentation.
L'avantage de la procédure de réservation du domaine public mise en place par la ville était d'avoir l'assurance de pouvoir stationner un véhicule à proximité du lieu du déménagement ou de la livraison spéciale, mais aussi de disposer de l'espace suffisant pour installer des engins de levage qui pouvaient s'avérer nécessaires à l'activité en question. Le bénéficiaire de la permission empêchait ainsi les autres usagers de la route d'occuper la portion du domaine public réservée avec leurs véhicules et permettait également de solliciter l'enlèvement des véhicules qui y étaient stationnés sans droit. Cette procédure n'allait pas à l'encontre des dispositions de la LCR relatives aux arrêts pour le transbordement de marchandises. Il s'agissait juridiquement de deux situations différentes, en particulier au regard de l'usage du domaine public qu'elles impliquaient. En effet, l'emplacement et la durée d'un arrêt au sens de la LCR étaient strictement réglementées par le droit fédéral et permettaient, par exemple, de s'arrêter pour le temps strictement nécessaire au chargement ou déchargement des marchandises. La procédure de réservation du domaine public permettait aux usagers de définir à l'avance une certaine durée leur permettant, par exemple, de transporter des marchandises d'un lieu à un autre, en effectuant plusieurs allers-retours sur une journée avec la garantie de retrouver le même emplacement réservé. Les usagers n'avaient aucune obligation de faire usage de la procédure de réservation du domaine public pour réaliser un déménagement. Ils pouvaient parfaitement arrêter leur véhicule sur une zone de stationnement, s'acquitter de l'éventuelle taxe de stationnement et charger ou décharger leurs marchandises. Dans tous les cas, la LCR n'autorisait pas la réservation du domaine public pour une durée définie au moyen de panneaux « interdiction de stationner ». Il s'agissait d'un usage accru du domaine public réglementé par le droit cantonal.
Il importait peu que la recourante occupât effectivement l'emplacement qu'elle avait réservé pendant une période moins importante. Le RTEDP fixait le tarif des empiétements sur ou sous le domaine public. Elle avait appliqué le tarif le moins élevé du règlement et avait accordé la gratuité de l'émolument.
Les communes genevoises jouissaient d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de leur domaine public et en particulier dans l'octroi ou le refus d'une permission d'utiliser celui-ci. Même si la recourante estimait prendre les mesures de sécurité nécessaires et n'avait jamais eu d'accident, tel n'était pas le cas de toutes les autres entreprises effectuant des déménagements ou des livraisons spéciales sur le domaine public.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés contre les décisions prises en application de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10) ou de ses dispositions d’application, tel, par exemple, que le règlement concernant l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12) (art. 93 al. 1 RUDP cum 96 al. 1 LRoutes).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
À titre préalable, la recourante sollicite l'audition des parties.
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend, classiquement, le droit, pour l’intéressé, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 149 I 91 consid. 3.2 ; 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 218 consid. 2.3).
Ce droit ne s’étend toutefois qu’aux éléments pertinents pour décider de l’issue du litige et le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_159/2020 du 5 octobre 2020 consid. 2.2.1). En revanche, le droit d’être entendu ne confère pas celui de l’être oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_392/2022 du 26 octobre 2022 consid. 4.2 ; cf. aussi art. 41 in fine LPA).
En l'espèce, le dossier contient les éléments pertinents et nécessaires à l'examen des griefs et arguments mis en avant par les parties, permettant ainsi au tribunal de se forger une opinion et de trancher le litige. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la comparution personnelle des parties, cet acte d'instruction, en soi non obligatoire, ne s'avérant pas nécessaire. Au surplus, la recourante a eu la possibilité de s'exprimer et de compléter sa présentation des faits, en produisant des pièces, étant au surplus noté que la cause ne soulève pas de question de crédibilité ni ne suscite de controverse sur les faits. Le tribunal disposant d'un dossier complet qui lui permet de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause, sans besoin d'actes d'instruction complémentaires. Partant, la demande de comparution personnelle des parties, en soi non obligatoire, sera rejetée.
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179).
Saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office. Il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, mais n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (cf. ATA/386/2018 du 24 avril 2018 consid. 1b ; ATA/117/2016 du 9 février 2016 consid. 2 ; ATA/723/2015 du 14 juillet 2015 consid. 4a).
L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'il invoque. Il correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 142 I 155 consid. 4.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_533/2020 du 25 juin 2020 consid. 3 ; ATA/563/2020 du 9 juin 2020 consid. 2a) ; ATA/955/2021 du 16 septembre 2021 consid. 2c). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer (ATA/44/2024 du 16 janvier 2024 consid. 2 et les arrêts cités).
Au fond, la recourante prétend que la décision du ______ 2023 serait nulle. À cet effet, elle fait valoir que la réalisation d'un déménagement dans le cadre de son activité professionnelle serait soumise uniquement aux normes de la LCR, lesquelles excluraient l'application des normes cantonales sur l'usage du domaine public. Elle est également d'avis que le changement de pratique intervenu le 1er janvier 2023 ne répondrait pas aux exigences posées par la jurisprudence et entraînerait une violation des principes d'égalité de traitement et de proportionnalité. Elle conteste enfin le principe et le montant de la taxe imposée par la ville.
La nullité doit être constatée d'office, en tout temps et par l'ensemble des autorités étatiques (ATF 138 II 501 consid. 3.1 ; 136 II 415 consid. 1.2 ; 132 II 342 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_573/2020 du 22 avril 2021 consid. 5 ; 1C_474/2017 du 13 décembre 2017 consid. 3.2 ; 4A_142/2016 du 25 novembre 2016 consid. 2.2).
La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées d'un vice devant non seulement être particulièrement grave, mais aussi être manifeste ou, dans tous les cas, clairement reconnaissable, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Entrent principalement en ligne de compte comme motifs de nullité la violation grossière de règles de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée (fonctionnelle ou matérielle) de l'autorité qui a rendu la décision (ATF 139 II 243 consid. 11.2 ; 138 II 501 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_573/2020 du 22 avril 2021 consid. 5 ; 2C_1031/2019 du 18 septembre 2020 consid. 2.1 ; 1C_474/2017 du 13 décembre 2017 consid. 3.2 ; 8C_355/2016 du 22 mars 2017 consid. 5.3 ; 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 5.1). L'illégalité d'une décision (reposant sur des vices de fond) ne constitue en revanche pas, par principe, un motif de nullité ; elle doit au contraire être invoquée dans le cadre des voies ordinaires de recours (cf. not. ATF 130 II 249 consid. 2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_192/2021 du 27 septembre 2021 consid. 2.2 ; 2C_573/2020 du 22 avril 2021 consid. 5 ; 2C_1031/2019 du 18 septembre 2020 consid. 2.1).
Il sera rappelé, tout d'abord, que le litige ne porte pas sur l'interprétation de l'activité de la recourante mais uniquement sur le fait de savoir si la réservation de places de stationnement ou d'une autre portion de la chaussée, accompagnée de la pose de panneaux de signalisation en ce sens, constitue une occupation du domaine public soumise à permission. Ensuite, force est de constater que l’autorisation litigieuse a été délivrée par l’autorité compétente, dès lors que la C______ appartient au domaine public communal, ce que la recourante ne conteste pas. Il n'y a donc pas d'incompétence manifeste. Par ailleurs, la recourante fait essentiellement valoir des motifs de droit de fond, étant rappelé que conformément à la jurisprudence citée supra, l'illégalité d’une décision découlant de vices de fond ne saurait conduire à la constatation de la nullité de l’acte en cause, même si ces vices devaient être avérés. En effet, il s’agit d’arguments qui doivent être invoqués par le biais des voies de droit ordinaire, ce que la recourante fait d’ailleurs, dès lors qu’elle conclut également, dans le cadre de son recours, à l’annulation de la décision attaquée en raison de la violation de plusieurs dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires.
En outre, aucun motif de nullité, au sens de la jurisprudence citée ci-dessus, ne ressort des éléments au dossier et la recourante n’a pas davantage démontré, ni même invoqué, l’existence de tels motifs.
Partant, la décision attaquée n'est pas nulle et la conclusion prise en ce sens par la recourante devra être rejetée.
Il convient dès lors d'examiner le rapport entre le droit fédéral de la circulation routière et la législation cantonale relative à l'usage du domaine public.
Les biens qui composent le domaine public se divisent en deux catégories : le domaine public naturel et le domaine public artificiel. La première comprend les biens créés par la nature et la seconde les ouvrages créés, aménagés et affectés par l'homme à un but d'intérêt général, tels que les routes, les places et les ponts (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, Droit administratif, Volume III: L'organisation des activités administratives. Les biens de l'État, 2e éd., 2018 p. 668 ; Michel HOTTELIER, op. cit., p. 124 s.).
Consacré à l'art. 49 Cst., le principe de primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (Ulrich HÄFELIN/Walter HALLER/Helen KELLER/Daniela THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd., 2020, n. 1171 ss). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (Ulrich HÄFELIN/Walter HALLER/Helen KELLER/Daniela THURNHERR op. cit., n. 1185 ss). Il résulte par ailleurs que, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale règle de manière très complète et exhaustive un domaine particulier que le canton n'est plus du tout compétent pour adopter des dispositions complémentaires, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (Ulrich HÄFELIN/Walter HALLER/Helen KELLER/Daniela THURNHERR, op. cit., n. 1185).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la portée des dispositions fédérales, respectivement cantonales en cause.
La LCR régit la circulation sur la voie publique ainsi que la responsabilité civile et l’assurance pour les dommages causés par des véhicules automobiles, des cycles ou des engins assimilés à des véhicules (art. 1 al. 1 LCR).
LCR règle ainsi la circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique, non seulement des véhicules en mouvement, mais aussi de ceux qui sont immobilisés (arrêt et parcage). L'utilisation du domaine public à d'autres fins que la circulation est en dehors de son domaine (André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER, Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., 2015, n. 12.1 ad art. 3 LCR p.932), ce sont les cantons ou, avec leur autorisation, les communes, qui déterminent dans quelle mesure cela est autorisé, de telles prescriptions n'étant pas liées aux limites de l'article 3 LCR (ATF 75 IV 83).
La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral. Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (art. 3 al. 1 et 2 LCR).
Sur le plan cantonal, l’art. 2 al. 1 LaLCR prévoit que le département de la santé et des mobilités est compétent en matière de gestion de la circulation, notamment pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes, sous réserve de l’art. 2A LaLCR ; selon l’al. 1 de cette disposition, les communes sont compétentes en matière de gestion de la circulation, notamment pour la mise en place de marquage, sur le réseau de quartier communal non structurant.
La Confédération n'a pour domaine public que les routes nationales ; les autres dépendances domaniales relèvent des cantons (et des communes), qui décident librement de leurs affectations, de leurs planifications et de leurs constructions. Cependant, en matière routière, une série de compétences fédérales viennent limiter leur autonomie. Parmi celles-ci compte notamment la réglementation de la circulation routière (Strassenverkehrshoheit) : la législation fédérale règle en particulier les conditions d'admission des véhicules et des conducteurs à la circulation et celles de la réglementation du trafic et de la signalisation routière. Les cantons et les communes sont compétents pour restreindre temporairement ou interdire le trafic routier sur des routes déterminées. À l'exception des routes nationales, ils décident de la réglementation locale de la circulation, selon les caractéristiques des voies publiques, les exigences de la sécurité et la lutte contre la pollution notamment. Ils précisent ainsi l'affectation qu'ils donnent à leur route. Toutefois, ils doivent recourir aux prescriptions, signaux et marques que prévoit la législation fédérale, dans les formes et procédures qu'elle institue (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 678 ss).
Les véhicules ne seront arrêtés ni parqués aux endroits où ils pourraient gêner ou mettre en danger la circulation. Autant que possible, ils seront parqués aux emplacements réservés à cet effet (art. 37 al. 2 LCR).
La chaussée est la partie d'une route servant à la circulation des véhicules (art. 1 al. 4 de l'ordonnance sur les règles de la circulation routière du 13 novembre 1962 (OCR - RS 741.11) et se compose régulièrement de deux « voies de circulation » au sens de l'art. 1 al. 5 OCR, qui peuvent elles-mêmes comporter entre autres des « bandes cyclables » - en tant que parties de voies destinées au trafic cycliste (cf. art. 1 al. 7 OCR) (Mathias KAUFMANN/ Alain GRIFFEL, Das Trottoir, RSJ 116/2020 p. 755, p. 757 ; voir également l'arrêt du Tribunal fédéral 6B_1219/2016 du 9 novembre 2017 consid. 1.3, dans lequel le Tribunal fédéral a expressément indiqué que la notion de « route » devait être distinguée de celle de « chaussée »). Cette expression de « chaussée » doit être interprétée en ce sens qu'elle désigne la partie de la route qui est aménagée pour le trafic des véhicules en mouvement et à l'arrêt.
Les conducteurs s’arrêteront si possible hors de la chaussée. Sur la chaussée, ils ne placeront leur véhicule qu’au bord et parallèlement à l’axe de circulation (art. 18 al. 1 OCR.
Lorsque les véhicules ne peuvent être chargés et déchargés hors de la chaussée ou à l’écart du trafic, il faut éviter le plus possible de gêner les autres usagers de la route et mener ces opérations rapidement à terme (art. 21 al. 2 OCR). Si un véhicule doit s'arrêter pour le chargement ou le déchargement des marchandises là où il pourrait mettre en danger la circulation, comme par exemple sur une route de montagne sinueuse, des signaux de panne ou des postes d'avertissement doivent être installés (art. 21 al. 3 OCR).
Par « chargement et déchargement de marchandises » au sens du droit de la circulation routière, on désigne le chargement ou le déchargement d’objets dont la taille, le poids ou la quantité rendent nécessaire un transport par véhicule (ATF 122 IV 136 c. 3b, SJ 1996, 490 avec réf. à l’ATF 89 IV 213, JdT 1963 IV 103). Le Tribunal fédéral s’est exprimé très exhaustivement, dans le cadre d’un arrêt ancien relatif à un cas de responsabilité civile, sur la question de savoir comment il faut comprendre la notion de chargement. Il a abouti à la conclusion que, même dans le langage courant utilisé en Suisse, qui en cela ne diffère guère de la langue allemande, on utilise souvent le terme « Einladen » (chargement) (ou également les termes « Laden », « Verladen », « Aufladen ») dans un sens large. Ces expressions désignent en pareil cas, outre le dépôt de la marchandise dans le véhicule servant au transport, les étapes antérieures et postérieures à cette action. Est déterminant le but poursuivi par le chargement, soit le fait de déplacer la marchandise de son emplacement antérieur jusqu’au véhicule et, une fois qu’il y a été déposé, de l’y disposer et, si nécessaire, de le caler ou de l’attacher de manière à ce qu’il puisse être transporté convenablement (ATF 82 II 445 c. 3, JdT 1957 I 360 et les réf. cit.). Les étapes antérieures et postérieures au chargement ou au déchargement sont donc également comprises dans le chargement et le déchargement de marchandises. Le chargement et le déchargement de marchandises ne doit durer que le temps nécessaire dans le cas concret (ATF 136 IV 133 consid. 2.3.1 in JdT 2011 IV p. 253).
Le privilège conféré au chargement et au déchargement de marchandises vaut non seulement là où le parcage n’est pas du tout autorisé, mais également là où la durée de parcage est limitée, comme c’est le cas en zone bleue. Le conducteur doit donc utiliser les places de parc disponibles - pour autant qu’il y en ait - et respecter les prescriptions y relatives. Si le chargement ou le déchargement de marchandises dure plus longtemps que la durée autorisée de stationnement, le conducteur peut poursuivre le chargement ou le déchargement aussi longtemps que cela s’avère absolument nécessaire. L’obtention préalable d’une autorisation spéciale auprès de la police ne s’avère nécessaire que lorsque la durée du chargement ou du déchargement de marchandises dépasse nettement la durée de parcage autorisée (ATF 136 IV 133 consid. 2.4.5 in JdT 2011 IV p. 256).
Pour autant, le fait qu'un usage des voies ouvertes à la circulation publique soit conforme aux prescriptions de la LCR est une question tout à fait distincte de celle qui concerne l'intensité de cet usage, à savoir le fait qu'il puisse s'agir d'un usage commun ou d'un usage accru. C'est ce que le Tribunal fédéral a rappelé en examinant si la durée de stationnement de plus de 30 minutes, soumise à une taxe d'utilisation par la ville de Zurich, faisait partie de l'usage commun ou constituait déjà un usage commun accru. Soulignant que le trafic non soumis à taxe comprend non seulement le trafic roulant, mais aussi, dans une certaine mesure, le trafic au repos, le Tribunal fédéral s'est également référé à sa jurisprudence selon laquelle le trafic roulant a généralement pour but d'atteindre une destination et que par conséquent, l'arrêt et le stationnement de courte durée sont un complément nécessaire au trafic roulant. Rappelant ensuite que sa jurisprudence en la matière avait varié quant à la durée à partir de laquelle il fallait retenir un usage accru, puis constatant que selon la doctrine, la délimitation entre le stationnement d'usage courant et le stationnement de longue durée ne peut pas être fixée de manière générale, mais seulement en tenant compte des conditions locales et qu'il convient en outre d'accorder aux autorités compétentes une certaine marge d'appréciation dans l'évaluation de ces conditions, le Tribunal fédéral a pour sa part retenu que le critère de délimitation entre l'usage commun simple et l'usage commun accru est notamment la compatibilité de l'usage avec la collectivité. A cet égard, un usage est compatible avec la collectivité lorsqu'il peut être exercé de la même manière par tous les citoyens intéressés sans que d'autres soient gênés de manière excessive dans le même usage. Il n'est ainsi pas déterminant que chaque véhicule arrêté, ne serait-ce que pendant quelques minutes, empêche tout autre véhicule de s'arrêter également sur exactement la même place de stationnement, mais il est déterminant de savoir si, dans l'ensemble, une utilisation similaire par toutes les personnes intéressées peut être pratiquement garantie dans le secteur en question (ATF 122 I 279 consid. 2e p. 285).
Il découle de ce qui précède que la législation fédérale en matière de circulation routière traite certes du chargement et du déchargement de marchandises, en tant qu'il impacte les conditions de circulation sur la chaussée, mais laisse intacte la question de savoir comment il convient de traiter le fait que de telles opérations puissent, en fonction des conditions locales et de la durée pendant laquelle elles mobilisent le domaine public, constituer un usage accru du domaine public et impliquer l'obtention d'une autorisation de police (ATF 136 IV 133 consid. 2.4.5) et, cas échéant, impliquer une taxe liée à un tel usage (ATF 122 I 279 consid. 2e p. 285). La LCR et ses ordonnance d'exécution n'ont ainsi manifestement pas pour objet de traiter la réservation d'une portion du domaine public, à l'instar de la réservation de places de stationnement, accompagnée de la pose de panneaux de signalisation, en vue d'un déménagement ou tout autre usage semblable du domaine public. Cette question demeure ainsi de la compétence des cantons, respectivement aux communes, dans la réglementation de l'usage du domaine public routier (art. 3 LCR).
Par conséquent, la recourante ne saurait ainsi être suivie lorsqu'elle affirme que la législation fédérale sur la circulation routière exclurait toute réglementation cantonale liée à l'usage du domaine public routier en cas de chargement et de déchargement de marchandises, notamment à l'occasion d'un déménagement.
La recourante prétend ensuite que l'utilisation qu'elle fait de la chaussée dans le cadre de son activité professionnelle ne constituerait pas un usage accru du domaine public soumis à permission, mais un simple usage commun, de sorte que seules les normes de la LCR seraient applicables. Il convient dès lors de déterminer si la réservation de place de stationnement - accompagnée le cas échéant du déploiement d'un monte-meubles - constitue un usage commun ou un usage accru du domaine public.
À Genève, l'utilisation du domaine public communal est régie par la LDPu, par son règlement, ainsi que par la LRoutes.
Selon l'art. 12 LDPu et l'art. 55 LRoutes, chacun peut, dans les limites des lois et des règlements, utiliser le domaine public conformément à sa destination et dans le respect des droits d'autrui.
Conformément à la LDPu, les voies publiques cantonales et communales affectées par l’autorité compétente à l’usage commun font partie du domaine public (art. 1 LRoutes).
Sous réserve des compétences fédérales, la réglementation de l'usage du domaine public est de la compétence des cantons. La définition des différents types d'usage relève du droit cantonal (ATF 135 I 302). On distingue de manière général trois types d'usage du domaine public : l'usage commun, l'usage accru et l'usage privatif.
L'usage commun comprend toutes les utilisations du domaine public qui sont conformes à sa destination, laquelle doit être comprise largement, et qui sont ouvertes sans conditions à tous. Sa caractéristique principale qui le distingue de l'usage accru est sa compatibilité avec l'usage commun d'un nombre indéterminé d'autres personnes. L'usage du domaine public peut donc être qualifié de commun s'il peut être exercé simultanément et dans la même mesure par tous les intéressés. Son exercice par une personne ne doit donc pas entraver l'usage commun dont d'autres personnes voudrait aussi profiter. L'essentiel est que cette utilisation de même nature soit en pratique globalement possible dans le secteur concerné. Un tel usage doit être égale pour tous les usagers et en principe gratuit. L'usage commun du domaine public ne saurait être soumis à un régime d'autorisation, ce qui serait contraire au principe de proportionnalité (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 206 et la jurisprudence citée).
L'usage commun du domaine public peut entrer en conflit avec une autre forme d'utilisation en soi commune, ce qui rend nécessaire la coordination entre ces différents usages communs, mais la nécessité d'une règlementation restrictive des modalité d'un usage lui laisse sa qualité d'usage commun s'il reste ouvert à un cercle indéterminé de personnes tout en maintenant sa compatibilité générale avec d'autres formes d'usages (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 693). Il en va notamment de la législation sur la circulation routière que la doctrine qualifie d'exemple classique d'usage commun du domaine publique (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 207 s.).
Il en va autrement des formes d'utilisations qui, du fait de leur nature, nécessitent une réglementation restrictive tenant à leur individualité ou à leur particularité. Il peut y avoir à cela trois raisons : soit elles ne sont pas et ne peuvent être offertes à un nombre indéterminé de personne (par exemple la construction d'un barrage ou d'une digue), soit aussi, pendant toute leur durée, elles rendent dangereux, difficiles, voire impossibles, les autres usages (ainsi une manifestation ou un marché), soit enfin elles provoquent pour le voisinage des nuisances particulières (concerts en plein air). Ces usages ne sont plus communs (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 693).
Par usage accru du domaine public, on entend un usage qui ne correspond plus à la destination du domaine public en cause ou qui, par son intensité, n'est plus compatible avec une utilisation généralisée par un nombre indéterminé de personnes. Dans la deuxième hypothèse, l'usage accru entrave de façon significative l'usage commun du domaine public que d'autres personnes souhaiteraient exercer (ATF 135 I 302). L'usage accru peut être soumis à autorisation pour protéger les intérêts publics qui sont susceptibles d'être affectés par cet usage – en matière d'environnement, d'esthétique ou de sécurité par exemple – et pour assurer l'utilisation harmonieuse et paisible du domaine public par tous ceux qui souhaitent le faire conformément à sa destination, le cas échéant en fixant des priorités. Dans cette mesure, l'autorisation d'usage accru du domaine public ne constitue par une autorisation de police, mais une autorisation sui generis, car son but de coordination des usages va plus loin que la protection des biens de police (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 210 ss ; ATF 126 I 133). Cette exigence d'autorisation peut être imposée même en l'absence de base légale spécifique (ATF 119 Ia 445).
Comme déjà mentionné plus haut, le Tribunal a déjà jugé que le stationnement d'un véhicule pour une durée inférieure à 30 minutes constituait un usage commun du domaine public et que la taxe était un émolument de contrôle, dû par l'automobiliste en contrepartie des prestation d'équipement, d'entretien et de contrôle, qui assurent une certaine rotation entre les usagers potentiels ; au-dessus, le parcage est un usage accru – du moins dans les grandes villes – et la taxe est un émolument domanial, voire d'incitation (…) (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 707 s. en référence à l'ATF 122 I 279).
En l'occurrence, la réservation de places de stationnement vise à permettre à un administré ou un groupe d'administrés d'utiliser une ou plusieurs places de stationnement durant plusieurs heures, à l'exclusion des autres usagers de la route. En ce sens, la réservation de places de stationnement empêche la rotation entre tous les usagers potentiels de places de stationnement normalement librement accessibles à tout un chacun. La réservation de places de stationnement répond ainsi manifestement aux critères de définition d'un usage accru du domaine public.
Il en va de même du déploiement d'un monte-meuble, tant sur la chaussée que sur le trottoir, dès lors que cette action a pour effet d'empêcher de facto notamment la déambulation des piétons sur le domaine public, de sorte à restreindre l'usage commun qu'ils pourraient en faire.
Au surplus, la pose de panneaux de signalisation ne constitue qu'une modalité de l'exercice de cet usage accru.
Par voie de conséquence, la réservation de places de stationnement, le cas échéant accompagnée du déploiement d'un monte-meuble, ne saurait être autorisée sur la base des normes de la LCR, lesquelles régissent, pour rappel, l'usage commun du domaine public routier. Cette action est donc soumise à la réglementation cantonale relative à l'usage du domaine public, soit en l'occurrence la LDPu et la LRoutes, ainsi que leurs règlements d'application respectifs.
Reste encore à déterminer si c'est à bon droit que l'autorité intimée exige l'obtention préalable d'une permission pour la réservation de places de stationnement et l'utilisation éventuelle d'un monte-meubles. À cet égard, la recourante prétend aussi que l'ancienne pratique de la ville concernant le déroulement d'un déménagement professionnel était conforme au droit et que le changement de pratique ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant, serait contraire au principe d'égalité de traitement et serait disproportionné.
L'art. 13 LDPu subordonne à permission - à concession s'ils sont assortis de dispositions contractuelles - l'établissement de constructions ou d'installations sur le domaine public, son utilisation à des fins industrielles ou commerciales ou toute autre utilisation de celui-ci excédant l'usage commun. Les permissions, délivrées à titre précaire (art. 19 al. 1 LDPu), sont accordées par l'autorité communale qui administre le domaine public, laquelle en fixe les conditions (art. 15 et 17 LDPu). Elles peuvent être retirées sans indemnité pour de justes motifs, notamment si l’intérêt général l’exige (art. 19 al. 2 LDPu). Les permissions et les concessions ne sont accordées ou octroyées que sous réserve des droits privés des tiers et aux risques et périls des bénéficiaires (art. 23 LDPu).
L'art. 15 LDPu constitue une base légale suffisante pour limiter les libertés (A/1157/2018 du 30 octobre 2018 ; ATA/646/2014 du 19 août 2014 ; ATA/63/2012 du 31 janvier 2012).
De jurisprudence constante, les communes genevoises jouissent, en vertu du droit cantonal, d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de leur domaine public et, plus particulièrement, dans l'octroi ou le refus d'une permission d'utiliser le domaine public communal excédant l'usage commun (arrêts du Tribunal fédéral 2C_118/2008 du 21 novembre 2008 consid. 4.3 ; 2P.69/2006 du 5 juillet 2006 consid. 2.2 ; 1P.319/2003 du 26 août 2003 consid. 2.1 ; ATA/386/2016 du 3 mai 2016 consid. 6c).
Aux termes de l'art. 1 RUDP, dans les limites de la loi et le respect des conditions liées à l'octroi de la permission, les particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (al. 2). Lors de l'octroi de la permission, l'autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d'usage exclusifs concédés par les autorités compétentes, ainsi que du besoin d'animation de la zone concernée (al. 3).
L'art. 56 LRoutes prévoit également que toute utilisation des voies publiques qui excède l'usage commun doit faire l'objet d'une permission ou d'une concession préalable (al. 1), à savoir tout empiètement, occupation, travail, installation, dépôt ou saillie sur ou sous la voie publique dont les modalités sont fixées par le règlement d'application (al. 2), délivrée selon l'art. 57 al. 1 LRoutes par l'autorité communale lorsqu'il s'agit d'une voie communale.
L'autorité compétente peut assortir de conditions et même refuser les permissions d'occupation de la voie publique pour tout objet ou installation sur la voie publique qui, par sa couleur, ses dimensions, son éclairage, sa forme ou le genre de sujets présentés, peut nuire au bon aspect d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un site ou d'un point de vue (art. 57 al. 3 LRoutes).
Les usages particuliers du domaine public provoquent un besoin accru de coordination et de fixation des priorités, en rapport avec la protection des usages communs, notamment la sécurité de la circulation des piétons et des automobilistes. Il y a également lieu de prendre en considération les intérêts des riverains, lorsque l'usage non commun sollicité est de nature à provoquer des nuisances importantes (Pierre MOOR/Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, Droit administratif, vol. III : l'organisation des activités administratives. Les biens de l'État, 2e éd., 2018 p. 725).
Un changement de pratique administrative doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c’est-à-dire rétablir une pratique conforme au droit, mieux tenir compte des divers intérêts en présence ou d’une connaissance plus approfondie des intentions du législateur, d’un changement de circonstances extérieures, de l’évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs doivent être d’autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu’ici est ancienne. À défaut, elle doit être maintenue (ATF 145 II 270 consid. 4.5.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/2019 du 23 décembre 2019 consid. 5.1 ; ATA/1174/2020 du 24 novembre 2020 consid. 8b et les références citées).
Une décision viole le principe de l’égalité de traitement consacré à l’art. 8 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1 ; 143 I 361 consid. 5.1 ; 142 V 316 consid. 6.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_949/2019 du 11 mai 2020 consid. 6.3).
Il n’y a en principe pas d’égalité dans l’illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/ 2019 du 23 décembre 2019 consid. 6.1 ; ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 6c). Le principe de la légalité de l’activité administrative prévaut en principe sur celui de l’égalité de traitement. Dès lors, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d’une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu’elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d’autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l’autorité dont la décision est attaquée, la volonté d’appliquer correctement à l’avenir les dispositions légales en question. L’administré ne peut prétendre à l’égalité dans l’illégalité que s’il y a lieu de prévoir que l’administration persévérera dans l’inobservation de la loi. Il faut encore que l’autorité n’ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant n’impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1 ; ATA/352/2012 du 5 juin 2012 consid. 7). C’est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l’égalité dans l’illégalité (arrêts du Tribunal fédéral 2C_949/2019 du 11 mai 2020 consid. 6.3 ; 6B_921/2019 du 19 septembre 2019 consid. 1.1).
Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, ce principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 145 I 297 consid. 2.4.3.1 et les références citées).
Traditionnellement, ledit principe se compose des règles d’aptitude - qui exigent que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 ; ATA/1145/2023 du 17 octobre 2023 consid. 7.3).
Il est donc manifeste que c'est à raison que l'autorité intimée exige désormais l'obtention d'une permission.
L'autorité intimée ne conteste pas qu'avant son changement de pratique le 1er janvier 2023, elle n'exigeait pas de permission s'agissant de la réservation des places de stationnement. Ce constat est confirmé par la teneur du Guide pratique pour les professionnels s'agissant du stationnement sur le domaine public publié par la Fondation des parkings en août 2022.
Cela étant, elle explique que ce changement est issu d'une réflexion visant la mise en conformité au droit de sa pratique s'agissant de cette problématique. Or, comme exposé précédemment, en interprétant la réservation de places de stationnement sur le domaine public comme un usage accru du domaine public soumis à permission, la ville adopte désormais une pratique conforme au droit. Ce constat a pour corollaire qu'auparavant, sa pratique ne l'était pas. Partant, on ne peut qu'admettre qu'en modifiant sa pratique, la ville a rétabli une pratique conforme au droit, de sorte que la recourante ne saurait exiger le maintien d'une ancienne pratique non conforme au droit.
On ne saurait également y voir une quelconque violation du principe d'égalité de traitement. En effet, outre le fait que ce changement de pratique repose sur un juste motif évident, force est de constater qu'il touche l'ensemble des administrés souhaitant faire un usage accru du domaine public communal, et non pas uniquement les sociétés qui pratiquent le déménagement à titre professionnel. Au surplus, conformément à la jurisprudence précitée, le fait que d'autres communes n'exigeraient pas la délivrance d'une telle permission accompagnée d'une taxe ne saurait fonder une prétention sur la base de l'égalité dans l'illégalité, dès lors que le principe de légalité prévaut et que l'autorité intimée a pour objectif de rétablir une pratique conforme au droit, ce d'autant que, pour rappel, les communes disposent d'une importante marge de manœuvre dans la gestion de leur domaine public. A cela s'ajoute, plus spécifiquement en lien avec le cas d'espèce, que le Tribunal fédéral a déjà nié qu'une inégalité de traitement puisse résulter du fait que des taxes de stationnement ne sont introduites que dans quelques régions contiguës d'une ville, indiquant qu'il est dans la nature d'une telle réglementation que les zones dans lesquelles elle doit s'appliquer doivent être désignées d'une manière ou d'une autre et délimitées par rapport aux autres zones (ATF 122 I 279 consid. 5 p. 288).
Dans le même sens, la nouvelle pratique de la ville ne saurait être qualifiée de disproportionnée. En effet, il est manifeste que cette nouvelle pratique est apte à assurer son objectif de contrôle de l'activité déployée sur le domaine public et l'on peine également à concevoir une autre solution moins contraignante pour les administrés, de sorte que les critères d'aptitude et de nécessité sont donnés. Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, par le passé, les sociétés actives dans le déménagement devaient interpeller les services de police afin de les prévenir d'une prochaine réservation temporaire du domaine public au moins trois jours à l'avance. Avec sa nouvelle pratique, la ville impose à toute personne souhaitant faire un usage accru du domaine public de remplir un formulaire en ce sens dix jours avant l'évènement. Il appert ainsi que la charge administrative que subira la recourante reste dans une large mesure identique à celle qu'elle connaissait auparavant. À cela s'ajoute que le délai de dix jours n'apparait à l'évidence pas excessif, vu les objectifs de sécurité en jeu, étant précisé que les sociétés professionnelles font en général usage de véhicules dépassant les gabarits des places de stationnement, ce qui est susceptible de causer des conflits d'usage du domaine public entre l'ensemble des administrés. En outre, comme indiqué précédemment, cette nouvelle pratique a avant tout pour but d'assurer un meilleur contrôle de l'activité déployée sur le domaine public en matière de réservation des places de stationnement, en particulier autour des questions de sécurité, de sorte que l'intérêt public au maintien de cette nouvelle pratique doit primer l'intérêt privé de la recourante au maintien de l'ancienne pratique. Ainsi, la nouvelle pratique de l'autorité intimée n'est manifestement pas disproportionnée.
C'est donc de manière conforme au droit que l'autorité intimée exige désormais l'obtention d'une permission d'usage accru du domaine public pour la réservation de places de stationnement, éventuellement accompagné du déploiement d'un monte-meubles.
La recourante conteste enfin la perception d'une taxe, tant dans son principe que dans son montant.
La collectivité peut exiger, en contrepartie de l'autorisation, le versements d'une taxe, qui constitue un émolument domanial. Il s'agit d'une contribution causale, dans la mesure où elle est liée juridiquement à une cause déterminée qui fonde l'obligation. Concernant le montant, la jurisprudence a établi deux principes qui, caractérisant cette contribution publique, permettent d'en déterminer le montant maximum et ainsi de diminuer les exigences de base légale. Dans la mesure où ils sont respectés, la loi peut se contenter de prévoir les types d'activités publiques donnant lieu à perception, les sujets de la taxe, les critères servant à l'établissement des barèmes. Selon le principe de couverture des coûts, le produit total des émoluments ne doit pas dépasser la charge financière de la branche de l'administration concernée. Selon le principe d'équivalence, le montant d'un émolument ne doit pas être en disproportion manifeste avec la valeur objective de la prestation administrative, valeur qui se détermine par référence soit à l'utilité qu'en retire l'administré ou l'intérêt qu'il y a, soit aux frais occasionnés concrètement à l'administration pour la fourniture de la prestation. Le principe de couverture des coûts n'est pas applicable si la fourniture des prestations ne coûte rien d'autre que le travail administratif d'examen, ce qui est en général le cas pour l'octroi d'une autorisation d'usage accru, le domaine public existant déjà. Si ces principes ne sont pas applicables, les motifs pour lesquels les exigences de base légale peuvent être diminuées tombent, puisqu'ils compensent son absence. Une base légale est alors nécessaire pour fixer les critères déterminant le tarif (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 735 s.).
Selon l'art. 26 al. 1 et 4 LPDu, les permissions, concessions ou autorisations sont soumises au paiement des émoluments, redevances et taxes fixés par les législations spéciales. Les règlements d’application fixent le détail des taxes et redevances dans le cadre des montants prévus ci-dessus. L'art. 59 al. 1 LRoutes prévoit aussi que les permissions ne sont délivrées que contre paiement d’un émolument administratif et d’une taxe fixe, d’une redevance annuelle ou d’une redevance périodique.
D'après l'art. 9 RUDP, les permissions pour les installations occasionnelles ponctuelles doivent faire l’objet d’une requête cinq jours au moins avant le début de la date prévue pour l’installation. Elles sont octroyées pour une courte durée (al. 1). Elles font l’objet d’une taxe fixe qui doit être payée avant l’utilisation de la permission (al. 2).
L'art. 59 al. 5 LRoutes prévoit que le montant de l’émolument administratif varie de CHF 10.- à CHF 500.- en fonction de la complexité ou de la durée d’examen du dossier. Il n’est, toutefois, pas prélevé d’émolument pour des permissions concernant des projets d’intérêt général présentés par le canton, les communes ou la Confédération, ou par des établissements publics qui en dépendent
L'art. 59 al. 6 LRoutes indique que les montants des taxes fixes, des redevances annuelles et des redevances périodiques varient entre CHF 1.- et CHF 1'000.- au m2 ou ml pour les empiétements ou occupations temporaires ou permanents du domaine public au sens de l’art. 56 LRoutes, tels que les travaux sur ou sous les voies publiques, notamment les fouilles, les saillies et écriteaux, les dépôts, les tentes mobiles, les marquises, les expositions de marchandises, les terrasses d’établissements publics, les garages pour cycles, tremplins et attributs de commerces divers, les distributeurs d’essence, les ancrages, les parois moulées, l’usage d’accessoires du domaine public.
L'art. 59 al. 9 LRoutes énonce que le règlement d’application fixe le détail des taxes et redevances pour empiétement sur la voie publique dans le cadre des montants prévus à l’al. 6 ; celles-ci sont différenciées en fonction de trois tarifs maximums correspondant aux trois secteurs suivants, délimités par l’autorité communale d’entente avec l’Etat :
a) le secteur 1 correspondant au centre urbain communal;
b) le secteur 2 correspondant aux quartiers adjacents;
c) le secteur 3 correspondant aux autres quartiers.
Sur leur domaine public respectif, l’Etat et les communes déterminent librement les modalités d’application de la taxation.
Selon l'art. 1 du RTEDP, les montants des taxes et des redevances dues au titre d’occupation du domaine public sont calculés au m2, au m3 ou au ml, les deux premières unités ne se fractionnant pas, en fonction du tarif fixé aux articles 3 à 19 (al. 1). Ces montants varient en fonction du ou des secteurs déterminés par les communes en vertu de l'art. 59 al. 9 LRoutes (al. 2). Les exécutifs des communes doivent établir une cartographie du ou des secteurs en fonction des particularités de ces derniers (al. 3).
Font l’objet d’une taxe fixe les empiétements pour lesquels une permission ne bénéficiant pas d’une reconduction tacite est octroyée soit pour une courte durée de temps fixée d’avance ou pour une saison, soit pour des éléments fixes dont l’enlèvement ne peut être requis que si l’intérêt public l’exige, soit pour des empiétements provisoires, telles les installations de chantier (art. 2 al. 1 RTEDP).
La section 1 du chapitre II du RTEDP fixe le montant des émoluments concernant les installations provisoires et occasionnelles. La section se subdivise en 3 articles, traitant respectivement des occupations de courte durée (art. 4 RTEDP), des fouilles (art. 5 RTEDP) et des chantiers (art. 5A RTEDP).
L'art. 4 RTEDP prévoit, pour les installations ou occupations occasionnelles ponctuelles au m2, pour une durée de 7 jours maximum, un tarif de CHF 10.-/m2 pour les trois secteurs (let. a) et pour une durée de huit à 30 jours, un tarif de CHF 65.-/m2 pour le secteur 1, de CHF 58.-/m2 pour le secteur 2 et de CHF 51.-pour le secteur 3 (let. b).
L'art. 5A RTEDP prévoit, pour les emprises de chantier (travaux inclus) et installations analogues au m2, par semaine au maximum un tarif de CHF 5.-/m2 pour le secteur 1, de CHF 4.-/m2 pour le secteur 2 et de CHF 3.-/m2 pour le secteur 3 (let. b).
Il convient de garder à l'esprit que la taxe imposée à la recourante constitue une contrepartie économiquement soutenable de l'usage accru autorisé. Elle n'a ainsi pas de lien avec l'activité déployée ou non par l'administration, de sorte qu'à cet égard, le fait que l'autorité intimée ne s'occupe pas de la pose des panneaux d'interdiction de stationner n'est pas déterminant. Cet élément pourrait l'être en revanche sous l'angle de l'émolument administratif, mais, dès lors que l'autorité intimée, renonce à exiger le versement d'un émolument administratif, dans le cadre de sa marge d'appréciation relative aux modalités de la taxation conformément à l'art. 59 al. 9 LRoutes, la question de l'absence de prestation de l'autorité, autre que la simple analyse du dossier, peut souffrir de rester indécise. Par ailleurs, le fait que l'autorité intimée ne propose aucune contre-prestation en échange de la permission d'occuper le domaine public et de la taxe qui l'accompagne est sans pertinence, puisque c'est non pas une activité administrative qui fait l'objet d'une telle taxe, mais essentiellement l'avantage que la recourante retire de l'occupation du domaine public, en particulier en tant que cette occupation s'exerce à titre professionnel dans le cadre de son activité commerciale.
Selon le site internet de l'autorité intimée, l'activité de déménagement est assimilé juridiquement à un chantier et soumise à une taxe selon l'art. 5A RTEDP, en fonction de la surface d'emprise et de sa durée. Il n'est d'ailleurs pas choquant d'affirmer qu'un déménagement serait dans les faits assimilable à un chantier, dès lors qu'il nécessite le plus souvent d'importantes manutention et déplacement de charges lourdes et volumineuses, rendant nécessaire l'utilisation d'un monte-charge. Au demeurant, la recourante ne conteste pas l'application du « tarif-chantier », lequel est en pratique celui qui lui est le plus favorable.
L'art. 5A al. 1 RTEDP prévoit uniquement une durée d'occupation maximale d'une semaine par permission, de sorte qu'il importe peu que la recourante n'utilise les places de stationnement que durant une demi-journée au lieu des onzes heures de réservation sollicitée en l'espèce. Sous l'angle du montant, le critère retenu par le règlement est uniquement celui de la surface occupée. La question du tarif-horaire ordinaire applicable pour l'utilisation des places de stationnement sur le territoire de l'autorité intimée n'est dès lors pas pertinente.
En l'occurrence, selon les plans autorisés relatifs à la décision litigieuse, ainsi que la facture adressée à la recourante, la surface d'occupation porte sur quatre places de stationnement en zone bleue ainsi qu'un rectangle entre deux espaces de stationnement vélos. La surface totale de l'occupation représente 50 m2 (2 m2 x 25 m2), ce que la recourante ne conteste au demeurant pas, de sorte qu'en application de la formule prévue par l'art. 5A RTEDP, le montant total de la redevance s'élève à CHF 250.- (50 m2 x CHF 5.-).
Dans ces conditions, en appliquant la méthode de calcul de la taxe prévue par le RTEDP, l'autorité intimée n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation, de sorte que le grief doit lui aussi être écarté.
Entièrement mal fondé, le recours est rejeté et la décision confirmée.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 500.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 21 août 2023 par A______ SA contre la décision de la Ville de Genève du ______ 2023 ;
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 500.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Damien BLANC et Saskia RICHARDET VOLPI, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
Le président
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière