POUVOIR JUDICIAIRE
A/2690/2023 DOMPU
JTAPI/234/2024
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 14 mars 2024
dans la cause
Monsieur A______, représenté par Me Pascal PETROZ, avocat, avec élection de domicile
contre
VILLE DE GENÈVE
EN FAIT
Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de B______ sise rue C______ 2______, sur laquelle se trouve un immeuble d’habitations.
Par courrier du 20 octobre 2016, la Ville de Genève (ci-après : la ville), soit pour elle le service Voirie – Ville Propre (ci-après : VVP) − se référant aux échanges relatifs à la gestion des déchets de l'immeuble sis rue C______ 3______, ainsi qu'à la réunion organisée dans ses locaux le 30 septembre 2016 − a rappelé à M. A______ avoir été informée que certains habitants de l’immeuble précité, imités en cela par des locataires des immeubles nos 4______ et 5______, refusaient d’utiliser, pour leurs ordures ménagères, l’écopoint n° 6______ construit par la ville à la rue D______, dont l’entrée en service était prévue en novembre 2016.
L’extension de l’écopoint existant de la rue D______, qui s'inscrivait dans les travaux d’aménagement récemment effectués par la ville, ne correspondait pas au cas visé par l’art. 21 du règlement la ville sur la gestion des déchets LC 21 911 (état au 1er janvier 2015) (« Emplacement de collecte »), lequel concernait la transformation d’un immeuble non doté d’un local à conteneurs ou la réalisation de plusieurs immeubles neufs.
Ainsi, la dispense prévue à l’art. 21 al. 4 de ce règlement ne pouvait lui être accordée. Il lui incombait, en conséquence, de mettre ou remettre en place des conteneurs à roulettes à disposition des locataires dans un local adéquat. Il était précisé qu'il pourrait en aller différemment s’il obtenait l’accord de ses locataires de renoncer à la collecte de déchets au porte à porte. Le service VVP continuerait alors à assurer la levée des conteneurs à roulettes, pour lesquels les sites de la rue D______ et de l’avenue E______ seraient aménagés.
Les locataires de son immeuble avaient déjà la possibilité d’utiliser cet écopoint pour y déposer leurs déchets recyclables (verre, PET, aluminium/fer blanc, piles et capsules à café). L’utilisation de cet écopoint pour y déposer les ordures ménagères, le papier/carton et les déchets organiques était également possible pour ses locataires, mais devait préalablement être autorisée par le service VVP, sur demande expresse des propriétaires d’immeubles ou de leurs représentants, et moyennant le versement d’une participation financière fixe et unique de CHF 1'600.- TTC par logement ou par tranche entière de 100 m2 de commerce, pour quarante ans (soit CHF 40.- par an). Les propriétaires d’immeubles s'étant acquittés de cette participation financière – qui permettait de couvrir une partie des frais d’investissement et d’entretien de l’écopoint pendant sa durée de vie, fixée à quarante ans – étaient libérés de leurs obligations en matière de conditionnement des déchets dans leurs immeubles. Un délai au 30 juin 2023 lui était imparti pour communiquer sa décision d'adhérer ou non à ce système.
Lorsque la ville avait décidé de supprimer la levée des sacs poubelles, avec le camion-poubelles, dans la rue C______, il avait reçu un appel de l’un des collaborateurs de celle-ci lui demandant s’il pouvait mettre un container dans son immeuble. Cette option n’était toutefois pas envisageable, dès lors que le rez était surélevé de quelques marches et qu’il fallait emprunter une dizaine de marches pour se rendre à la cave. Aussi, la solution qui lui avait été proposée était d’arrêter de mettre les sacs poubelles non triés sur le trottoir et d’utiliser l’écopoint dès qu’il serait en service, sans mention aucune d’une participation financière de sa part.
Il s’agissait donc d’une requête du service VVP tendant à ce qu’il demande à ses locataires d’utiliser cet écopoint afin de mieux trier leurs déchets. Cette installation constituait, en outre, pour la ville, un gain de temps puisqu’il n’était plus nécessaire d’aller vers chaque bâtiment relever les sacs à ordures ou les containers.
Il était d'autre part propriétaire d’immeubles dans d’autres communes du canton pour lesquels la levée des containers avait été supprimée, suite à la mise en place d’écopoints, sans qu’aucune participation financière ne lui ait été demandée.
Il était enfin surprenant que cette demande de participation intervienne plusieurs années après la mise en service de l’écopoint. Le but était d’avoir une ville propre et un recyclage écologique des déchets. Le fait qu'ils soient déposés à un point ou à un autre était irrelevant. Il était par ailleurs impossible pour le service VVP de savoir si des habitants d’une autre région venaient déposer des déchets dans cet écopoint. Il sollicitait que lui soit communiquée la base légale fondant le montant demandé et la durée annoncée de quarante ans.
En réponse, le service VVP a transmis à M. A______ copie de son courrier du 20 octobre 2016. Il lui rappelait par ailleurs, comme il l'avait déjà fait dans son courrier du 23 mai 2023, que le choix d’adhérer ou non au système commun d’écopoint lui appartenait et qu’il lui était, en conséquence, loisible de conserver un dispositif de conditionnement dans son immeuble.
Lors d’un contrôle effectué le 14 juillet 2023, le service VVP a constaté l’absence de conteneurs dans l’immeuble sis rue C______ 2______.
Selon le rapport y relatif, le concierge en charge de cet immeuble n’avait pu être joint et les deux locataires interrogés sur place avaient indiqué utiliser l’écopoint n°6______ pour leurs déchets, sur demande de la régie. M. A______, qui refusait de participer au financement de l’écopoint n°6______, avait été informé qu’il recevrait une amende administrative.
Le 9 août 2023, la ville a infligé à M. A______ une amende de CHF 400.-motif pris du non-respect des obligations faites aux propriétaires d’immeubles quant aux emplacements de collecte, en application notamment des art. 10, 12, 17, 43 et 44 de de la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20), des art. 5, 17, 18 et 19 du règlement d'application de la LGD du 28 juillet 1999 (RGD - L 1 20.01) et des art. 20, 21 et 31 du règlement de la ville sur la gestion des déchets du 30 novembre 2022, entré en vigueur le 1er janvier 2023 (ci-après : règlement LC 21 911).
Par acte du 28 août 2023, pièces annexées, M. A______ a interjeté recours, sous la plume de son conseil, à l’encontre de cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant à son annulation et à ce qu’il soit dit et constaté qu’aucune contribution financière n’était due par ses soins pour l’utilisation de l’écopoint n° 6______, sous suite de frais et dépens.
Il a allégué, d'une part, une violation du principe de la légalité et des prescriptions en matière de collecte des déchets. Aucune disposition de la LGD, du RGD ni du règlement LC 21 911, sur lesquels se fondait l’amende contestée, ne prévoyait de participation financière ni ne justifiait le prélèvement d’une redevance de CHF 1'600.- par logement pour l’utilisation de l’écopoint.
Au contraire, conformément aux art. 12 al. 1, 15 et 16 LGD et 10 al. 1 du règlement LC 21 911, la collecte et l’élimination des déchets ménagers étaient à la charge des communes et non des particuliers.
En conséquence, rien ne permettait d’exiger de lui le paiement d’un montant total de CHF 30'400.- pour les dix-neufs logements que comprenait son immeuble, la loi prévoyant la gratuité.
La décision attaquée contrevenait ensuite au principe de la bonne foi eu égard au comportement manifestement contradictoire de l’autorité intimée. Durant l’année 2016, souhaitant supprimer la levée des ordures ménagères au porte à porte, la ville avait étendu l’utilisation de l’écopoint de la rue D______ aux propriétaires de la rue C______.
Consécutivement à la séance du 30 septembre 2016 et à divers contacts informels, la ville lui avait proposé – sans évoquer une éventuelle redevance - d’inviter ses locataires à utiliser cet écopoint, dans la mesure où la mise en place de conteneurs à roulettes demeurait difficile compte tenu de la typologie de l’immeuble.
Ayant obtenu l’accord de ses locataires, il avait ainsi pu bénéficier gratuitement de l’écopoint durant plusieurs années sans la moindre objection de la ville.
Puis, le 23 mai 2023, soudainement et en parfaite contradiction avec ses engagements et son comportement, la ville avait prétendu que l’utilisation de l’écopoint était soumise à autorisation et à une participation financière de sa part.
Or, il ne pouvait s’attendre à une telle requête, dont il n’avait d’ailleurs pas manqué de s’étonner auprès de la ville par courriel du 16 juin 2023.
Enfin, la décision litigieuse contrevenait au principe d’égalité de traitement, dès lors qu’il avait appris que d’autres immeubles, situés à proximité du sien et d’une typologie identique, bénéficiaient de l’écopoint sans contrepartie financière.
Dans le cadre de la réalisation, entre l’été 2015 et l’été 2016, de la transformation de la rue C______ en une esplanade arborisée pour les piétions, impliquant la pose d’un nouveau revêtement, la collecte des déchets ménagers ne pouvait plus être effectuée en porte à porte par le service VVP au motif que les véhicules poids-lourds n'y avaient plus accès.
Les habitants du quartier avaient été informés de l’aménagement provisoire d’un emplacement pour les conteneurs destinés aux ordures ménagères et au papier-carton des immeubles de la rue C______, anis que du réaménagement et de l’agrandissement de l’écopoint de la rue D______.
Dans ce contexte, le service VVP avait ainsi proposé aux propriétaires des immeubles de la rue C______ de procéder provisoirement à la levée des déchets ménagers à l’extrémité de la rue C______, sur la rue D______, dans des conteneurs provisoires.
Fin mai 2016, l’écopoint D______ avait été mis en service.
Certains locataires des immeubles sis rue C______ 3______, 4______ et 5______ avaient sollicité le maintien des locaux poubelles dans leurs immeubles.
En réponse à ces contestations, une séance avait été organisée en septembre 2016 dans le but de proposer des solutions.
Le service VVP avait informé les locataires que ces derniers ne pourraient pas bénéficier d’une dérogation et que la collecte des conteneurs se poursuivrait à l’extrémité de la rue C______.
Par courrier du 20 octobre 2016, le service VVP avait rappelé à tous les propriétaires d’immeubles de la rue C______ leurs obligations. Ils étaient tenus de mettre ou de remettre à disposition de leurs locataires un local poubelles avec des conteneurs dont la collecte serait assurée par le service VVP. Ils n'étaient pas relevés de leurs obligations même si leurs immeubles étaient situés à proximité de l’écopoint D______.
Le 23 mai 2023, ce service avait informé le recourant de la possibilité d’utiliser l’écopoint D______ moyennant la conclusion d’une convention sous seing privé et le versement d’une participation financière. Ce type de convention avait été conclue avec certains propriétaires favorables au système de conditionnement des déchets mutualisés dans un écopoint public.
Il n'y avait pas de violation du principe de la légalité. Conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables, le recourant devait mettre à disposition de ses locataires des conteneurs permettant le tri et la collecte des ordures ménagères et assimilées, du papier-carton et des déchets organiques de cuisine et de jardin.
Dès lors que, selon les éléments constatés le 14 juillet 2023, l’immeuble du recourant était dépourvu d’un tel emplacement, c’était à juste titre que l’amende litigieuse avait été prononcée.
La responsabilité du recourant, propriétaire de l’immeuble concerné, était établie. Les éléments au dossier démontraient en outre le caractère fautif du comportement de ce dernier qui, nonobstant le fait qu’il connaissait ses obligations, lesquelles lui avaient par ailleurs été rappelées à plusieurs reprises, ne les avait pas respectées.
Aussi, le prononcé d’une amende était nécessaire afin que M. A______ ne cesse d'enfreindre ses obligations légales en matière de déchets et les mette en œuvre dans son immeuble. Quant à la quotité de cette amende, elle ne prêtait pas flanc à la critique. Le montant de CHF 400.- infligé se situait en bas de la fourchette prévue par la loi et était proportionné aux motifs que l’intéressé n’avait pas voulu mettre en place les conteneurs destinés à la collecte des déchets dans son immeuble afin de réduire ses charges d’exploitation et qu'il profitait de l’infrastructure publique sans accord préalable de la ville. Il n’avait, pour le surplus, pas allégué que la sanction infligée le placerait dans une situation financière difficile.
Enfin, le recourant ne pouvait se prévaloir d’une violation du principe de la bonne foi, dès lors que son comportement, tel qu’exposé supra, démontrait qu’il tentait vainement de contourner ses obligations légales. Il en allait de même s’agissant du principe d’égalité de traitement.
En soutenant qu’il disposait de deux choix soit la mise en place d’un local pour les conteneurs à déchets ménagers à disposition des habitants ou l’adhésion au système mutualisé d’écopoint moyennant contrepartie financière convenue sous seing privé, l’autorité intimée faisait une lecture erronée des dispositions applicables.
Comme exposé précédemment, les communes étaient tenues d’assurer, sans taxe, la collecte et l’élimination des ordures ménagères, respectivement de mettre en place des installations publiques nécessaires à l’élimination environnementale conforme des déchets.
De plus, selon l’art. 9 LGD, l’État veillait à ce que soient mises à disposition des communes et des particuliers, des installations publiques « ou » - et non « et » - privées nécessaires à l’élimination environnementalement conforme des déchets, telles que préconisées par le plan cantonal de gestion des déchets. Il ressortait ainsi du texte clair de la LGD que, s’il existait un point de collecte public disponible, un point de collecte privé n’était pas nécessaire.
In casu, l’écopoint D______ avait été mis en service fin mai 2016. En outre, en octobre 2016, la ville avait indiqué à M. A______ qu’il pouvait renoncer à la collecte porte-à-porte s’il obtenait l’accord de ses locataires pour utiliser l’écopoint, ce qui avait été le cas. En mai 2023, le service VVP lui avait indiqué qu’il était en droit d’utiliser - à tout le moins de continuer à utiliser – l’écopoint D______ moyennant, cette fois-ci, la conclusion d’une convention sous seing privé et le versement d’une participation financière. Ce faisant, la ville avait, une fois encore, confirmé que ses locataires pouvaient utiliser l’écopoint concerné. Enfin, la ville n’avait nullement invoqué le fait que cet écopoint ne pouvait pas être exploité par ses locataires pour des raisons techniques ou de capacité notamment.
Partant, dès lors que l’écopoint D______ constituait un moyen de collecte public autorisé et disponible, une installation privée n’était, conformément à l’art. 9 LGD, pas nécessaire.
Enfin, le comportement de l’autorité intimée violait bien le principe de la bonne foi puisqu’il avait obtenu l’accord de cette dernière, par courrier du 16 octobre 2016, pour abandonner le système d’installation privée et avait bénéficié de l’utilisation gratuite de l’écopoint de 2016 à 2023.
EN DROIT
Le tribunal connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par la ville en application de la LGD (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 50 LGD).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Au titre de mesure d’instruction, l’autorité intimée a proposé, dans le cadre de ses observations, la tenue d’une audience de comparution personnelle s’agissant notamment de l’historique de la mise en place de l’écopoint sis rue D______.
Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment le droit pour les parties de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à leurs offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Ce droit ne s’étend toutefois qu’aux éléments pertinents pour décider de l’issue du litige et le droit de faire administrer des preuves n’empêche pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3).
Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf. not. art. 41 in fine LPA ; ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 ; 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_668/2020 du 22 janvier 2021 consid. 3.3 ; 2C_339/2020 du 5 janvier 2021 consid. 4.2.2 ; ATA/1637/2017 du 19 décembre 2017 consid. 3d).
En effet, les documents produits ainsi que les explications - détaillées - ressortant tant des écritures du recourant que de celles de l’autorité intimée s’agissant de l’historique de la mise en place de l’écopoint concerné apparaissent suffisantes pour permettre au tribunal de se forger une opinion et de trancher le litige qui porte, comme il le sera rappelé ci-après, sur l’examen du bien-fondé du prononcé d’une amende administrative à l’encontre du recourant. Partant, il n’y a pas lieu de procéder à la comparution personnelle des parties, cet acte d'instruction n'étant au demeurant pas obligatoire.
Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_712/2020 du 21 juillet 2021 consid. 4.3 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179).
Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives seront repris et discutés dans la mesure utile (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; arrêt du Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1 et les réf. citées), étant rappelé que, saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office et que s’il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, il n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (ATA/84/2022 du 1er février 2022 consid. 3).
Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l’autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l’établissement des faits ; il incombe à celles-ci d’étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu’il s’agit d’élucider des faits qu’elles sont le mieux à même de connaître (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_728/2020 du 25 février 2021 consid. 4.1 ; 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 3.3).
Lorsque les preuves font défaut ou s’il ne peut être raisonnablement exigé de l’autorité qu’elle les recueille pour les faits constitutifs d’un droit, le fardeau de la preuve incombe à celui qui entend se prévaloir de ce droit (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_27/2018 du 10 septembre 2018 consid. 2.2 ; ATA/99/2020 du 28 janvier 2020 consid. 5b). Il appartient ainsi à l’administré d’établir les faits qui sont de nature à lui procurer un avantage et à l’administration de démontrer l’existence de ceux qui imposent une obligation en sa faveur (ATA/940/2023 du 31 août 2023 consid. 2.1 et les références citées).
La procédure administrative est aussi régie par le principe de la libre appréciation des preuves (ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n’est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/1198/2021 du 9 novembre 2021 consid. 3b).
Quant à l'autorité de recours, elle n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité-ci, d'enfreindre le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver les parties d'un degré de juridiction (cf. ATA/648/2016 du 26 juillet 2016 consid. 2b et les arrêts cités).
Le tribunal rappelle que la décision concernée par la procédure de recours est l'amende de CHF 400.- infligée par l’autorité intimée au recourant, motif pris de la violation de plusieurs dispositions légales et réglementaires. La décision attaquée ne constitue pas, respectivement ne contient pas, une quelconque décision relative à une éventuelle participation financière du recourant afin que ses locataires puissent utiliser l’écopoint n° 6______ pour leurs déchets ménagers.
Aussi, conformément à la jurisprudence précitée, dès lors que l’autorité intimée ne s’est pas déterminée, dans le cadre de la décision attaquée, sur une quelconque obligation faite au recourant de s’acquitter d’un montant en échange de l’utilisation de cet écopoint, le tribunal ne saurait constater, par le biais de la présente procédure de recours, qu’aucune contribution financière n’est due pour l’utilisation de cet écopoint, sauf à outrepasser son champ de compétence.
Partant, seul le bien-fondé de l'amende administrative sera examiné dans le cadre du présent jugement. Il ne sera pas entré en matière sur le second grief visant à ce qu'il soit dit et constaté qu'aucune contribution financière n’est due par le recourant pour l’utilisation de l’écopoint sis rue D______, lequel excède l’objet du litige.
Le recourant se prévaut d’une violation des prescriptions en matière de collecte des déchets et des principes de la légalité, de la bonne foi et de l’égalité de traitement.
La LGD a pour but de régler la gestion de l'ensemble des déchets résultant de l'activité déployée sur le territoire du canton ou éliminés à Genève, à l'exclusion des déchets radioactifs ; elle constitue la loi d'application des dispositions prévues en matière de déchets par la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (RS 814.01) et de ses ordonnances d'application (art. 1 LGD).
À teneur de l’art. 12 al. 1 LGD, la collecte, le transport et l’élimination des déchets ménagers sont organisés et assurés par les communes, sans taxes pour les ménages. Demeurent réservées les prestations particulières des communes.
Les communes peuvent édicter des règlements particuliers (al. 4).
Le règlement fixe les modalités d’usage des conteneurs en fonction du tri et de la collecte sélective des déchets (al. 2).
Les propriétaires des immeubles sont tenus de fournir en nombre suffisant les conteneurs et de maintenir les emplacements, les locaux et le mobilier dans un parfait état de propreté et d’hygiène. Ils affichent les informations relatives aux levées organisées par les communes (al. 2).
Lors de la levée des déchets ménagers, les récipients doivent se trouver en un lieu accessible sans difficulté, sur le bord du trottoir devant l’immeuble ou à l’endroit fixé par la voirie communale (al. 4).
L'art. 17 RGD précise encore que les communes peuvent édicter des règlements communaux sur le bon fonctionnement de leurs infrastructures de collecte et sur leur gestion des déchets ménagers (al. 1) et que ces règlements peuvent prévoir les sanctions et les mesures prévues dans la loi (al. 2).
Sur la base de l’art. précité, la ville a adopté, le 30 novembre 2022, le règlement de gestion des déchets LC 21 911, entré en vigueur le 1er janvier 2023.
Sur ce point, il sera rappelé, qu’en principe, le nouveau droit s’applique à toutes les situations qui interviennent depuis son entrée en vigueur (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 132 n. 403). Selon les principes généraux, sont applicables, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 137 V 105 consid. 5.3.1). En revanche, si la législation change après la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques, la situation doit rester réglée selon l’ancien droit (ATF 136 V 24 consid. 4.3). Sont réservées les dispositions éventuelles du droit transitoire prescrivant un régime juridique qui s’écarte de ces principes.
In casu, l’état de fait ayant donné lieu au prononcé de l’amende litigieuse ayant été constaté en juillet 2023, c’est le règlement LC 21 911 dans sa version entrée en vigueur le 1er janvier 2023 qui trouve application, même si une nouvelle version de ce règlement est entrée en vigueur le 1er février 2024. Le contenu des dispositions de cette nouvelle version ne modifie, en tout état, pas la situation s’agissant de la situation examinée dans le cadre du présent recours dès lors que les art. 25 et 26, ainsi que l’annexe 5 du nouveau règlement, qui prévoient désormais la possibilité d’une participation financière des propriétaires d’immeubles aux écopoints publics, entreront en vigueur ultérieurement, à une date qui sera fixée par le Conseil administratif (art. 38 al. 2 du règlement LC 21 911 dans sa version entrée en vigueur le 1er février 2024).
L’art. 10 al. 1 de ce règlement prévoit que la ville assure, sans taxe, la collecte, le transport et l’élimination des ordures ménagères et assimilées des ménages sur l’ensemble du territoire de la commune.
Tout immeuble destiné à l’habitation ou au travail doit être pourvu d’emplacements réservés à la collecte des déchets, équipés de réceptacles en suffisance permettant le tri et la collecte des ordures ménagères et des déchets recyclables ou au minimum pour la collecte des ordures ménagères et assimilées, du papier-carton, des déchets organiques de cuisine et de jardin (art. 20 al. 1 du règlement LC 21 911).
Ces emplacements doivent être facilement et librement accessibles aux occupants (al. 2).
L’art. 22 al. 1 du règlement LC 21 911 prévoit que le service en charge de la collecte des déchets assure régulièrement la collecte en conteneurs à roulettes des ordures ménagères et assimilées, du papier-carton et des déchets organiques de cuisine et de jardin.
Selon l’art. 23 al. 1 du règlement LC 21 911, les propriétaires d’immeubles ou leurs mandataires, les entreprises et les administrations publiques sont tenus de fournir les conteneurs nécessaires au tri et à la collecte des déchets en nombre suffisant, de manière à garantir un conditionnement conforme.
Le maintien en état, le nettoyage, la désinfection, l’entretien et la réparation immédiate en cas de détérioration des conteneurs à roulettes incombent aux propriétaires des immeubles, à leurs mandataires et aux entreprises (al. 2).
Lorsque les dispositions indiquées notamment aux al. 1et 2 précités ne peuvent être respectées en raison de la configuration des lieux, les propriétaires, leurs mandataires et les entreprises sont tenus de soumettre pour validation une solution alternative au service en charge de la collecte des déchets, lequel peut accorder une dérogation (al. 10).
L’utilisation de ces écopoints par les usagers visés à l’alinéa précédent est libre pour la collecte du verre, PET, aluminium/fer blanc, textiles, capsules à café, piles et soumis à autorisation de la ville pour la collecte des ordures ménagères et assimilées, papier-carton, déchets organiques de cuisine ou de jardin (al. 2).
Cet emplacement est aménagé conformément aux directives établies par les services municipaux compétents, en accord avec le service cantonal en charge de la gestion des déchets. Le projet est validé par l’octroi d’une autorisation de construire (al. 2).
Les propriétaires ayant mis en place un écopoint sont relevés des obligations résultant des art. 22 et 23 du présent règlement (al. 4).
Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi.
Valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1).
Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; ATA/437/2020 du 30 avril 2020 ; ATA/1262/2018 du 27 novembre 2018 consid. 4b; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 2012, p. 922 ss).
Ainsi, à certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_626/2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui s'applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l'administration doivent recevoir le sens que l'administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu'il connaissait ou aurait dû connaître (ATF 126 II 377 consid. 3a ; 126 III 119 consid. 2a ; 122 II 113 consid. 3b/cc ; 121 II 473 consid. 2c ; 118 Ia 245 consid. 4b et les réf. citées).
L'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l'autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1).
Il n’y a en principe pas d’égalité dans l’illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_28/ 2019 du 23 décembre 2019 consid. 6.1 ; ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 6c).
Selon l'art. 43 al. 1 LGD, est passible d'une amende administrative de CHF 200.- à CHF 400'000.- tout contrevenant a) à la LGD b) aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la LGD c) aux ordres donnés par l'autorité compétente dans les limites de la LGD et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci.
L'art. 31 al. 1 du règlement LC 21 911 prévoit quant à lui qu'est passible d'une amende administrative de CHF 200.- à CHF 400'000.- tout contrevenant : a) à la LGD et au RGD ; b) au présent règlement ; c) aux ordres donnés par l'autorité compétente dans la limite de la LGD, du RGD et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci.
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. La quotité de la sanction administrative doit ainsi être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/174/2023 du 28 février 2023 consid. 2.1.3 et les arrêts cités).
En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG – E 4 05), les dispositions de la partie générale du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (cf. not. ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7d ; ATA/206 2020 du 25 février 2020 consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020 consid. 7c et les références citées). Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi (ATA/174/2023 précité consid. 2.1.4 et les arrêts cités).
La culpabilité doit être évaluée en fonction de tous les éléments objectifs pertinents, qui ont trait à l'acte lui-même, à savoir notamment la gravité de la lésion, le caractère répréhensible de l'acte et son mode d'exécution. Du point de vue subjectif, sont pris en compte l'intensité de la volonté délictuelle, ainsi que les motivations et les buts de l'auteur. A ces composantes de la culpabilité, il faut ajouter les facteurs liés à l'auteur lui-même, à savoir les antécédents (judiciaires et non judiciaires), la réputation, la situation personnelle (état de santé, âge, obligations familiales, situation professionnelle, risque de récidive, etc.), la vulnérabilité face à la peine, de même que le comportement après l'acte et au cours de la procédure (cf. ATF 141 IV 61 consid. 6.1.1 ; 136 IV 55 ; 134 IV 17 consid. 2.1 ; 129 IV 6 consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1).
Doivent être notamment prises en compte au titre de circonstances aggravantes le fait de mettre l'autorité devant le fait accompli (ATA/174/2023 précité consid. 2.2.1 et les réf. citées), le fait d’avoir agi par cupidité et la récidive. Au titre de circonstances atténuantes, doit être prise en compte notamment l’absence de volonté délictuelle. Il doit être tenu compte de la capacité financière de la personne sanctionnée. Si les antécédents constituent une circonstance aggravante, l’absence d’antécédents est une circonstance neutre qui n’a pas l’effet de minorer la sanction (ATA/174/2023 précité consid. 2.1.9 et 2.2.2).
Sur ce point, il sera rappelé que, comme vu supra, la question du bien-fondé de cette participation - proposée par la ville au recourant par courrier du 23 mai 2023 - ne fait pas l’objet du litige.
Partant, le tribunal n’est pas compétent pour se déterminer sur une éventuelle violation des prescriptions en vigueur.
Seule la légalité de l’amende administrative qui a été infligée au recourant sera ainsi examinée.
Cette amende tend, comme le précise clairement sa motivation, à punir le non-respect, par le recourant, des obligations faites aux propriétaires de prévoir dans leurs immeubles, des emplacements de collecte des déchets ménagers et assimilés, de papier-carton et des déchets organiques de cuisine et de jardin. Il ressort du rapport relatif au constat effectué sur place par le service VVP le 14 juillet 2023 que l’immeuble sis rue C______ n° 2______ appartenant au recourant ne contient aucun local ni emplacement de collecte des déchets. Cette absence n’est d’ailleurs pas contestée par le recourant.
Or, à teneur de l’art. 17 al. 1 LGD précité, les propriétaires d’immeubles sont effectivement tenus de mettre à disposition des occupants de ces immeubles les conteneurs nécessaires au tri et au dépôt des déchets. Dans le même sens, le RGD – qui fixe les modalités d’usage des conteneurs en fonction du tri et de la collecte sélective des déchets selon la délégation contenue à l’art. 17 al. 2 LGD - prévoit, à son art. 18 al. 1, que tout immeuble destiné à l’habitation doit être pourvu de locaux ou d’emplacements réservés à la remise de conteneurs. Enfin, fondé sur la délégation autorisant les communes à édicter des règlements communaux sur le bon fonctionnement des infrastructures de collecte et sur la gestion des déchets ménagers, le règlement communal LC 21 911 précise lui aussi, en son art. 2, que tout immeuble destiné à l’habitation doit être pourvu d’emplacements - facilement et librement accessibles aux occupants - réservés au minimum à la collecte des ordures ménagères et assimilées, du papier-carton, des déchets organiques de cuisine et de jardin.
Partant, au vu de l’absence – non contestée - d’emplacement dédié à la collecte des ordures ménagères et assimilées, du papier-carton, des déchets organiques de cuisine et de jardin dans l’immeuble du recourant, force est de constater que l’amende qui lui a été infligée, précisément en raison de cette absence, repose effectivement sur les dispositions légales et réglementaires cantonales et communales applicables précitées.
Par ailleurs, les conditions posées par l’art. 25 du règlement LC 21 911 pour qu’un propriétaire puisse être relevé de ses obligations de mise en place d’un local de collecte des déchets dans son immeuble ne sont in casu pas remplies.
En effet, cette dispense ne trouve application, selon son texte clair, qu’en cas de transformation de l’immeuble concerné ou de réalisation de nouveaux immeubles et à condition que ledit propriétaire prévoie la création en extérieur, sur son terrain et à ses frais, d’un écopoint privé devant être validé par la délivrance d’une autorisation de construire.
Or, le présent cas ne relevant en rien d’une telle situation, une dispense du recourant à ce titre n’entre pas en ligne de compte.
Quant à l’argument du recourant - formulé notamment auprès de la ville dans son courriel du 16 juin 2023 - selon lequel la mise en place de conteneurs dans son immeuble ne serait pas envisageable en raison de la présence de marches pour accéder au rez-de-chaussée et pour descendre à la cave, le tribunal constate qu’une telle allégation, non démontrée au demeurant, ne saurait justifier l’absence d’emplacement de collecte des déchets dans son immeuble.
En effet, il ressort clairement de l’art. 23 al. 10 du règlement LC 21 911 que, dans l’hypothèse où les dispositions requises par cet article ne peuvent être respectées en raison de la configuration des lieux, il incombe au propriétaire de soumettre, pour validation, une solution alternative au service VVP, lequel a alors la possibilité d’accorder une dérogation.
Or, in casu, rien ne démontre que le recourant aurait proposé à l’autorité intimée une solution alternative à la présence d’un emplacement de collecte des déchets dans son immeuble, qui aurait ensuite été validée par cette dernière.
L’allégation du recourant, dans son courriel de juin 2023 toujours, selon laquelle la ville lui aurait proposé, lorsqu’elle avait décidé de supprimer la levée des sacs poubelles dans la rue C______ - soit vraisemblablement dès l’été 2015 -, au titre de solution, d’utiliser l’écopoint, n’est pas démontrée.
Une éventuelle proposition, formulée par oral uniquement, ne saurait remplir les conditions d’une proposition de solution alternative validée par la ville, telle que requise par l’art. 23 al. 10 du règlement LC 21 911.
En tout état, cette allégation apparaît contredite par les éléments au dossier, ern particulier le courrier de la ville du 20 octobre 2016, adressé au recourant à la fin des travaux de réaménagement de la rue C______ et donc postérieurement à la prétendue proposition de la ville, par le biais duquel cette dernière a indiqué au recourant qu’il lui incombait de mettre ou de remettre en place des conteneurs à disposition des locataires dans un local adéquat de son immeuble.
Au vu de ce qui précède, force est de constater qu’il n’a pas été démontré que le recourant se serait vu accorder par la ville une dérogation à l’obligation de la présence d’un emplacement de collecte des déchets dans son immeuble en raison de la configuration des lieux au sens de l’art. 23 al. 10 du règlement LC 21 911.
Le recourant se prévaut en outre, dans sa réplique, de l’art. 9 LGD pour en déduire que la mise en place d’un local de collecte privé des déchets dans son immeuble ne serait pas nécessaire, eu égard à la présence à proximité, d’un moyen de collecte public des déchets, soit l’écopoint n° 6______. L’article précité prévoit que l’État veille à ce que soient mises à la disposition des communes et des particuliers des installations publiques ou privées nécessaires à l’élimination environnementalement conforme des déchets, telles que préconisées par le plan cantonal de gestion de déchets.
À ce titre, il sera relevé que, conformément à l’art. 3 al. 3 LGD, la collecte de déchets n’est pas considérée comme incluse dans la notion d’élimination de déchets, étant précisé que les installations considérées comme des installations d’élimination de déchets font l’objet du chapitre II de la LGD et que leur création, modification ou transformation nécessite une autorisation d’exploiter (art. 19 LGD).
Sur le vu de ce qui précède, l’emplacement de collecte des déchets requis dans l’immeuble du recourant ne saurait constituer une installation privée d’élimination des déchets au sens de l’art. 9 LGD mais une installation de collecte des déchets.
Ainsi, l’obligation d’une telle présence, en sus de l’écopoint public situé à proximité, ne saurait constituer une violation de l’art. 9 LGD.
En conséquence, cette disposition légale, qui n’a pas la portée que le recourant lui prête, ne lui est d’aucun secours.
Pour le surplus, il sera rappelé, à toutes fins utiles, que l’art. 24 du règlement LC 21 911 - qui précise, à son al. 2, que l’utilisation des écopoints publics par les ménages et les entreprises situés sur le territoire de la ville est libre pour la collecte du verre, PET, aluminium/fer blanc, textiles, capsules à café, piles et soumis à autorisation de la ville pour la collecte des ordures ménagères et assimilées, papier-carton, déchets organiques de cuisine ou de jardin - ne prévoit nullement qu’une telle utilisation, même autorisée, est susceptible de dispenser les propriétaires des immeubles dans lesquels résident les intéressés de l’obligation d’équiper leurs locaux avec un emplacement de collecte des déchets.
Enfin, l’argument du recourant relatif à la gratuité, pour les particuliers, de la collecte des déchets ménagers telle que prévue par la LGD et le règlement LC 21 911, tombe à faux.
En effet, comme exposé précédemment, la décision attaquée ne sollicite pas une participation du recourant aux frais de collecte des déchets de ses locataires mais lui inflige une amende administrative en raison d’une violation des dispositions légales et réglementaires applicables.
En conclusion, eu égard aux développements qui précèdent, mal fondé, le grief de violation du principe de la légalité et des dispositions légales et réglementaires applicables est écarté.
À ce propos, il sera une nouvelle fois rappelé que la ville avait informé le recourant, par courrier du 20 octobre 2016 déjà, que la mise en œuvre de l’écopoint n° 6______ ne le dispensait pas de l’obligation de mise à disposition de conteneurs à déchets dans un local adéquat de son immeuble en faveur de ses locataires. Certes, la mention selon laquelle il pourrait en aller différemment si le recourant obtenait l’accord de ses locataires de renoncer à la collecte de déchets au porte à porte n’est pas des plus claires. Toutefois, celle-ci apparaît, au vu de l’utilisation du verbe « pouvoir » au conditionnel, constituer une simple possibilité. De plus, la phrase précitée ne précise pas en quoi la situation pourrait éventuellement être différente si le recourant obtenait l’accord de ses locataires en vue d’utiliser l’écopoint. Partant, cette seule mention ne pouvait être considérée comme une promesse concrète de la part de l’autorité au sens de la jurisprudence citée ci-dessus. Au vu de la formulation de la phrase concernée, il pouvait logiquement être attendu du recourant qu’il se renseigne à ce propos auprès de l’autorité intimée, conformément à la jurisprudence précitée, ou à tout le moins qu’il informe cette dernière par écrit du fait que ses locataires utiliseraient l’écopoint. Ceci aurait notamment permis à la ville d’adapter le système de collecte des déchets au porte à porte relatif à l’immeuble du recourant et surtout d’indiquer à ce dernier cas échéant, les modalités d’utilisation de l’écopoint par ses locataires.
Or, il apparaît que le recourant, selon ses déclarations, a simplement demandé à ses locataires d’utiliser l’écopoint pour l’ensemble de leurs déchets et a renoncé à installer dans son immeuble un emplacement de collecte des déchets, sur la base de ce seul courrier. Quant à la prétendue demande qui aurait été formulée lors d’une conversation téléphonique avec un collaborateur du service VVP avant la mise en service de l’écopoint tendant à ce que ses locataires utilisent cet écopoint dès que possible, elle ne saurait emporter conviction.
En effet, cette prétendue demande orale - non démontrée au demeurant - est, en tout état, contredite par les éléments au dossier, soit les courriers des 20 octobre 2016 et 23 mai 2023 et par le courriel du service VVP de juin 2023 qui confirme à nouveau l’obligation pour le recourant de prévoir un emplacement de collecte des déchets dans son immeuble.
Par conséquent, au vu des considérations qui précèdent, aucune violation du principe de la bonne foi n’est à déplorer.
Quant à l’éventualité que d’autres propriétaires aient, à l’instar du recourant, manqué à leur devoir d’installer un emplacement de collecte des déchets dans leurs immeubles respectifs sans toutefois s'être vus infliger d’amende, il sera rappelé, à toutes fins utiles, qu’une telle situation ne serait, cas échéant, d’aucun secours au recourant, au vu de la jurisprudence précitée selon laquelle il n’y a, en règle générale, pas d’égalité dans l’illégalité.
Partant, le grief y relatif sera écarté dans la mesure de sa recevabilité.
Comme vu supra, ce dernier ne pouvait ignorer l’obligation y relative qui lui incombait, en tant que propriétaire d’immeuble. S’il avait, par impossible, eu, comme il le prétend, un doute à ce propos, il apparaît que le courrier du service VVP du 23 mai 2023 − lui indiquant clairement que l’utilisation de cet écopoint par ses locataires pour c type de déchets était soumise à autorisation et à une contribution financière − aurait forcément dissipé tout malentendu.
En conséquence, il lui incombait de mettre ou de remettre en place un emplacement de collecte des déchets dans son immeuble ou de solliciter formellement auprès de la ville une dispense s’il estimait que la configuration des lieux ne le permettait pas.
Ainsi, force est de constater que le recourant a sciemment omis de respecter les dispositions légales et réglementaires. En cela, il apparaît logique qu’il soit sanctionné.
Partant, l’amende contestée apparaît fondée dans son principe.
En effet, cette somme apparaît comme mesurée au regard du maximum légal qui est, pour rappel, de CHF 400'000.-. Il sera à ce titre précisé que le recourant saurait difficilement prétendre à une réduction du montant infligé, qui se situe seulement CHF 200.- au-dessus du montant minimum de CHF 200.- prévu par la loi, lequel est notamment infligé à des particuliers en cas d’infraction isolée aux dispositions applicables, alors que l’infraction ici reprochée s’inscrit dans une certaine durée.
Enfin, il ne ressort pas du dossier que la sanction qui lui a été infligée l’exposerait concrètement à une situation financière difficile, ce que le recourant n'a d'ailleurs pas allégué dès lors qu'il n'a pas même contesté le montant – en tant que tel – de l’amende litigieuse, se contentant de solliciter l’annulation de celle-ci.
Partant, mal fondé, le recours est rejeté.
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 28 août 2023 par Monsieur A______ contre la décision de la Ville de Genève du 9 août 2023 ;
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Laetitia MEIER DROZ, présidente, Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS et Julien PACOT, juges assesseurs.
Au nom du Tribunal :
La présidente
Laetitia MEIER DROZ
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière