POUVOIR JUDICIAIRE
A/987/2023 LCI
JTAPI/1085/2023
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 5 octobre 2023
dans la cause
Monsieur A______, représenté par Me Howard KOOGER, avocat, avec élection de domicile
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE
EN FAIT
Monsieur A______ était inscrit sur cette autorisation de construire comme mandataire professionnellement qualifié (ci-après: MPQ). Son nom apparaissait également comme responsable du chantier sur l'avis d'ouverture de chantier du 29 août 2022.
l'échafaudage en place n'avait pas été contrôlé ni déclaré conforme, le garde-corps n'était pas conforme sur le pignon, l'échafaudage était incomplet et il manquait des protections, la distance de libre passage était inférieure à 60 cm, des plinthes étaient absentes, le pont du couvreur n'était pas conforme et certains éléments non autorisés (du bois) avaient été utilisés avec pour conséquence la mise en danger des ouvriers et du public ;
les ouvriers travaillaient dans des conditions dangereuses face à des vides de plus de 3 mètres, ce qui contrevenait aux art. 4 al. 3, 22, 55 et 92 RChant ainsi qu'aux art. 47 al. 2 let. e, 58 al. 4 et 59 de l'ordonnance sur la sécurité et la protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction du 18 juin 2021 (OTConst – RS 832.311.141).
Un dossier d'infraction a été ouvert sous la référence I-3______ et un ordre d'arrêt immédiat du chantier a été prononcé par l'inspecteur.
M. A______ a été informé par l'inspecteur de ce constat par téléphone le jour même.
Par courrier du 15 décembre 2022 adressé à M. A______, le département a confirmé l'ordre d'arrêt de l'utilisation de l'échafaudage signifié sur place jusqu'à régularisation de la situation. La reprise des travaux était subordonnée au contrôle préalable des installations par le service de l'inspection de la construction et des chantiers. Un délai de dix jours lui était imparti pour transmettre ses observations, ce qu'il a fait par courrier du 3 février 2023.
Par décision du ______ 2023, prenant note de ses observations, le département a infligé à M. A______ une amende administrative de CHF 5'000.- en raison des irrégularités au RChant constatées le 5 décembre 2022, soit que :
les ouvriers travaillaient dans des conditions dangereuses face à des vides de plus de 3 m. ;
l'échafaudage en place n'avait pas été contrôlé ni déclaré conforme. Le garde-corps n'était pas conforme sur le pignon, l'échafaudage était incomplet et il manquait des protections, la distance de libre passage était inférieure à 60 cm, absence de plinthes, pont de couvreur non conforme et utilisation d'éléments non autorisés (bois) mettant en danger leur sécurité ainsi que celle du public.
Le montant de cette amende tenait compte de la gravité objective et subjective du comportement tenu par un professionnel ainsi que du caractère récidiviste (cf. I-4______).
L'amende lui était infligée au titre de personne chargée de la surveillance des travaux.
Les dispositions dont se prévalait le département ne correspondaient pas aux reproches factuels constatés. L'art. 1 RChant n'était qu'une disposition générale, tout comme l'art. 3 al. 1 RChant. L'exigence imposée par l'art. 4 al. 3 RChant n'avait pas été formellement complétée par l'échafaudeur, mais il ne s'agissait pas de sa faute, puisqu'il n'était pas habilité à faire cette annonce. Rien n'indiquait de quelle manière lui ou le directeur du chantier avaient failli dans leurs obligations découlant de l'art. 7 al. 1 RChant. L'autorisation de construire, laquelle contenait un volet « sécurité », avait été obtenue et le choix de Monsieur C______ comme directeur de chantier n'était pas critiquable, celui-ci disposant de 45 ans de carrière sans qu'aucune infraction en matière de sécurité au travail n'ait été constatée. Quant à l'échafaudeur, il figurait sur une liste d'entreprises agréées. La mention de l'art. 22 RChant était une erreur, dès lors que ni l'architecte ni le directeur de chantier n'entraient dans la catégorie des travailleurs. Si la décision se référait à l'art. 55 RChant, la liste des éléments reprochés quant à l'échafaudage ne mentionnait pas ceux régis les art. 55 al. 2 et 3 RChant, lesquels n'étaient pas applicables, puisque l'immeuble n'était ni accessible au public ni habité. La décision querellée ne donnait pas d'autres précisions quant au défaut de conformité du garde-corps sur le pignon. L'art. 59 OTConst était invoqué sans fondement. Les défauts de faiblesse de l'échafaudage allégués ne pouvaient pas être sérieux. Si l'inspecteur prétendait que l'échafaudage n'était pas en mesure de supporter des forces dynamiques, il pouvait a contrario supporter les autres contraintes énoncées à l'art. 47 OTConst, non retenues par le département.
L'appréciation de sa faute était exagérée. Il avait désigné un directeur de chantier avec une expérience professionnelle solide. Le département ne l'avait informé de la situation que par courrier du 15 décembre 2022. L'interdiction d'utiliser l'échafaudage avait été mentionnée dans chaque rapport de chantier à compter du 6 décembre 2022. Il n'y avait dès lors aucun fondement à lui reprocher d'avoir outrepassé l'ordre d'arrêt d'utilisation de l'échafaudage.
La récidive retenue par la décision querellée était infondée, le département ayant admis qu'il n'était pas le MPQ sur cette construction en raison du fait qu'il avait résilié son mandat.
En sa qualité de MPQ, le recourant était tenu de se conformer aux dispositions du RChant. Ce dernier portait la responsabilité de s'assurer que le chantier concerné se déroulait en conformité au droit et en toute sécurité. Il appartenait au recourant de prendre les dispositions nécessaires afin de s'assurer que l'échafaudage avait été mis en service dans le respect de l'art. 4 RChant ou, le cas échéant, d'en interdire l'accès. Il admettait que la référence à l'art. 22 RChant était une erreur.
Il ressortait de la photographie H que l'échafaudage n'était pas suffisamment maintenu et que l'exercice d'une force dynamique à cet emplacement (en cas de chute par exemple) aurait pour effet de plier l'armature en deux. Cet échafaudage aurait dû être ancré à la façade pour être suffisamment maintenu et sécurisé et prévoir, au vu de sa hauteur, des ponts intermédiaires. D'après les photographies I et J, l'échafaudage en toiture aurait dû comporter un pont de ferblantier se prolongeant tout le long de l'arrête extérieure du toit et comporter des garde-corps supplémentaires en bordure de toiture afin d'éviter des risques de chutes. Les photographies E et F exposaient qu'il manquait des parois de protection de couvreur sur le pont de ferblantier au niveau de la toiture à l'opposé de la toiture. La présence de branchage bloquant l'accès sur la photographie E allait à l'encontre de la plus élémentaire des règles de sécurité. L'amende était ainsi fondée dans son principe.
S'agissant de sa faute, la désignation d'un directeur de chantier n'avait pas pour effet de disculper le recourant dans la mesure où il demeurait responsable de la bonne exécution du chantier en toute sécurité à l'égard du département. Il figurait d'ailleurs dans l'avis d'ouverture de chantier.
Si le recourant affirmait n'avoir été informé des irrégularités qu'à l'occasion du courrier du 15 décembre 2022, il avait en réalité été informé par téléphone par l'inspecteur le jour du contrôle. Le recourant admettait au demeurant que dès le lendemain du contrôle, l'interdiction figurait déjà dans le PV de chantier.
Le recourant ne contestait pas que des ouvriers d'une entreprise œuvrant dans le cadre du chantier dont il avait la responsabilité étaient intervenus et avaient utilisés l'échafaudage nonobstant l'ordre d'interdiction en vigueur.
Un montant de CHF 5'000.- était au surplus a priori adapté aux ressources financières d'une personne morale selon la jurisprudence et correspondait à la pratique régulière du département. La mention de la récidive ne constituait qu'une erreur de plume sans conséquence, le montant de la sanction n'en tenant pas compte. La quotité de l'amende était modeste au regard de la faute du recourant.
Il reprenait son argumentation liée à la pertinence des dispositions invoquées.
Il ne prétendait pas que les échafaudages étaient irréprochables, mais la mise en danger de la sécurité des ouvriers, tout comme l'appréciation de sa faute, étaient exagérée.
Si le département alléguait que la mention de la récidive était une erreur sans conséquence, il l'avait fait à dessein, faisant référence à la procédure I-4______. Le reproche lié à l'utilisation de l'échafaudage malgré l'interdiction était contredit par les procès-verbaux de chantier faisant état de cette interdiction jusqu'à nouvel ordre. Si, comme en l'espèce, un entrepreneur, bien que dument informé de l'interdiction, profitait néanmoins de la durée des fêtes pour terminer un travail sur le bord de la toiture, cela n'était pas de sa responsabilité.
La jurisprudence relative à la quotité admissible pour une personne morale n'était pas pertinente, dès lors qu'il s'agissait d'une personne physique.
Le recourant était responsable du chantier et la société en charge de la direction dudit chantier n'était que la requérante de l'autorisation de construire.
Si le recourant prétendait que le département n'avait pas exposé en quoi les normes invoquées à l'appui de la décision querellée étaient violées, la motivation de cette dernière était suffisante. Il avait compris la portée ainsi que les motifs, de sorte à pouvoir recourir efficacement contre cette décision. Les motifs justifiant l'amende ressortaient également clairement. Les observations apportaient en outre des explications complémentaire. Le recourant avait pu s'exprimer à ce sujet dans le cadre de sa réplique, de sorte qu'une éventuelle violation de son droit d'être entendu serait réparée.
Il prenait acte que le recourant admettait que l'échafaudage n'était pas irréprochable et donc défaillant.
Le recourant ne prétendait pas que le paiement du montant de l'amende le placerait dans une situation financière difficile. Par ailleurs, ce montant était conforme à la jurisprudence de la chambre administrative de la Cour de justice en cas de sanction prises à l'encontre d'un MPQ et le tribunal de céans avait déjà admis qu'un tel montant était justifié pour des cas qui, sans être des cas-bagatelles, ne présentaient pas de situation de gravité particulière. Or, en l'espèce vu les défaillances constatées de l'échafaudage et du risque de chute, il s'agissait d'un degré de gravité certain, de sorte que le montant de l'amende était proportionné.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179).
Saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office. Il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, mais n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (cf. ATA/386/2018 du 24 avril 2018 consid. 1b ; ATA/117/2016 du 9 février 2016 consid. 2 ; ATA/723/2015 du 14 juillet 2015 consid. 4a).
Le recourant fait implicitement valoir un défaut de motivation de la décision litigieuse, lui reprochant de mentionner d'une part les normes introductives du RChant et d'autre part, toujours dans le RChant, des normes relatives à différents types de comportement, sans que l'on sache, dans son cas, quels sont spécifiquement les comportements incriminés.
Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références).
Il implique notamment, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa décision. Selon une jurisprudence constante, l'obligation de motiver n'impose pas à cette dernière d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 2.1). Il suffit, au regard de ce droit, qu'elle mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que les intéressés puissent se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 139 IV 179 consid. 2.2 ; 138 I 232 consid. 5.1). La portée de l'obligation de motiver dépend des circonstances concrètes, telles que la nature de la procédure, la complexité des questions de fait ou de droit, ainsi que la gravité de l'atteinte portée à la situation juridique des parties. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté, même si la motivation présentée est erronée. En outre, la motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 IV consid. 3.2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_415/2019 du 27 mars 2020 consid. 2.1 et les arrêts cités ; 1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 139 IV 179 consid. 2.2 ; 138 I 232 consid. 5.1 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 136 I 229 consid. 5.2 ; cf. aussi ATA/967/2016 du 15 novembre 2016 consid. 2b). L'autorité peut donc passer sous silence ce qui, sans arbitraire, lui paraît à l'évidence non établi ou sans pertinence et il n'y a violation du droit d'être entendu que si elle ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (cf. ATF 135 III 670 consid. 3.3.1 ; 133 III 235 consid. 5.2 ; 129 I 232 consid. 3.2 ; 126 I 97 consid. 2b et les références citées ; cf. également ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 83 consid. 4.1).
La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_240/2017 du 11 décembre 2018 consid. 3.2 ; 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_556/2017 du 5 juin 2018 consid. 2.1) En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/802/2020 du 25 août 2020 consid. 4c et les références cités).
Le grief est rejeté.
Le recourant conteste le principe de l’amende, faisant valoir l’absence de toute faute de sa part. Il fait en particulier valoir qu'il avait désigné un directeur de chantier et que la responsabilité des infractions reprochées incombait à l'échafaudeur. Il considère en outre qu'en ayant instruit les entreprises quant à leurs devoirs de respecter les règlements en vigueur en matière de sécurité sur les chantiers, puis en ayant immédiatement réagi, dès le signalement des irrégularités, en interpellant les entreprises compétentes pour leur signifier, à plusieurs reprise, l'interdiction d'utiliser l'échafaudage défaillant, il avait respecté toutes ses obligations et n'avait commis aucune faute. Enfin, il conteste le montant de l'amende de CHF 5'000.- infligée à son encontre.
Il convient dans un premier temps d'examiner, si, comme le soutient le recourant, l'amende litigieuse ne serait pas justifiée dans son principe.
De façon générale, la police des constructions institue un système d'autorisation dans lequel les architectes mandataires jouent un rôle central. Ainsi prévoit-elle que toute demande d'autorisation doit être établie et signée par une personne inscrite au tableau des MPQ (art. 2 al. 3 LCI).
Aux termes de l’art. 6 LCI, la direction des travaux dont l’exécution est soumise à autorisation de construire doit être assurée par un mandataire inscrit au tableau des MPQ, dont les capacités professionnelles correspondent à la nature de l’ouvrage. Demeurent réservées les constructions ou installations d’importance secondaire, qui font l’objet de dispositions spéciales édictées par voie réglementaire (al. 1). Le mandataire commis à la direction des travaux en répond à l’égard de l’autorité jusqu’à réception de l’avis d’extinction de son mandat (al. 2).
Conformément à l’art. 151 LCI, le Conseil d’État fixe par règlements les dispositions relatives à la sécurité et la salubrité des constructions et installations de tout genre, qu’elles soient définitives ou provisoires (let. c), à la sécurité et à la prévention des accidents sur les chantiers (let. d).
La prévention des accidents sur les chantiers et les mesures à prendre pour assurer la sécurité des travailleurs, du public, des ouvrages et de leurs abords sont réglées par les dispositions du RChant (art. 1 al. 1 RChant).
En tant qu'elles ne sont pas déjà incorporées dans son texte, les ordonnances du Conseil fédéral sur la prévention des accidents, au nombre desquelles figure notamment l'OTConst (cf. art. 1 OTConst), en font partie intégrante (art. 2 al. 1 RChant).
Tous les participants à l'acte de construire, démolir, transformer, entretenir, c'est-à-dire toutes les personnes exécutant des travaux se rapportant à l'activité du bâtiment ou du génie civil, ainsi que les personnes physiques ou morales employant des travailleurs à cet effet et les personnes chargées de la surveillance des travaux, notamment pour le compte des bureaux d’ingénieurs, d’architectes, des entreprises générales et des coordonnateurs de sécurité et de santé, sont tenus de se conformer aux prescriptions légales sur la prévention des accidents sur les chantiers (art. 1 al. 2 RChant).
Le travail doit s'exécuter en prenant, en plus des mesures ordonnées par le règlement, toutes les précautions commandées par les circonstances et par les usages de la profession (art. 3 al. 1 RChant).
À teneur de l'art. 4 al. 1 RChant, afin d’en permettre le contrôle, aucun chantier ne peut être ouvert et aucun échafaudage ne peut être dressé avant d’avoir été annoncé au service d’inspection des chantiers sur une formule ad hoc fournie par l’administration.
L'alinéa 3 de cette disposition prévoit pour sa part qu'il est interdit d’utiliser un échafaudage ou tout autre système de protection qui n’a pas, au préalable, été déclaré conforme aux exigences du présent règlement par une personne qualifiée de l’entreprise qui l’a monté et par le service d’inspection des chantiers.
Les contrôles de l'administration ne libèrent pas les intéressés de leurs obligations et de leur responsabilité (art. 331 RChant).
En particulier, la zone de travail doit être sécurisée par un échafaudage et un garde-corps (art. 55 RChant). Tout poste de travail doit être muni de garde-corps réglementaires sur toutes les faces exposées au vide dès qu'il atteint 2 m de hauteur et ceux-ci doivent rester en place jusqu'à l'achèvement de tous les travaux (art. 99 al. 1 et 2 RChant).
Selon l'art. 92 RChant, des échafaudages, conformes aux prescriptions de l'ordonnance sur la sécurité et la protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction du 18 juin 2021 (OTConst – RS 832.311.141), sont prescrits pour tout travail de construction de bâtiments exécuté à une hauteur de chute supérieur à 3 m.
Seuls les échafaudages et les éléments d’échafaudage qui répondent aux exigences relatives à leur mise sur le marché conformément à la loi fédérale du 12 juin 2009 sur la sécurité des produits peuvent être utilisés (art. 47 al. 1 OTConst).
Aux termes de l'art. 47 al. 2 OTConst, les échafaudages et les éléments d’échafaudage doivent pouvoir supporter toutes les forces susceptibles d’exercer une action sur eux, également pendant le montage, la modification et le démontage, notamment : leur propre poids (let. a) ; les charges utiles (let. b) ; les efforts dus au vent (let. c) ; les charges dues à la neige (let. d) ; les forces dynamiques, comme celles résultant d’un saut, d’une chute ou de secousses (let. e) ; les forces particulières intervenant durant le montage, la modification et le démontage (let. f).
Un pont de ferblantier est un pont d’échafaudage qui permet d’effectuer en toute sécurité des travaux au bord des toits (art. 58 al. 1 OTConst). Lorsque la hauteur de chute mesurée à partir du chéneau ou du bord du toit plat est supérieure à 2 m, il convient d’installer un pont de ferblantier 1 m au maximum au-dessous du chéneau ou du bord du toit plat (art. 58 al. 2 OTConst). Le platelage du pont de ferblantier doit être dimensionné de façon à résister à une force dynamique comme une chute depuis le toit (art. 58 al. 3 OTConst). Le garde-corps périphérique du pont de ferblantier doit se situer au moins à 60 cm du chéneau posé ou de l’arête extérieure du toit. Le garde-corps supérieur doit se situer au moins 80 cm au-dessus du niveau de l’arête du toit (art. 58 al. 4 OTConst).
La chambre administrative et le tribunal accordent généralement une valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés (ATA/1411/2017 du 17 octobre 2017 ; ATA/73/2017 du 31 janvier 2017 ; ATA/902/2016 du 25 octobre 2016 ; ATA/99/2014 du 18 février 2014), sauf si des éléments permettent de s’en écarter. Le même raisonnement peut être appliqué aux rapports établis par les agents du DT, qui sont des fonctionnaires ayant mandat de veiller à l’application de la loi dans l’exercice de leurs activités (cf. ATA/1411/2017 du 17 octobre 2017 ; ATA/573/2017 du 23 mai 2017).
Selon l'art. 333 RChant, tout contrevenant aux dispositions du RChant est passible des peines prévues par la LCI (voir aussi ATA/611/2004 du 5 août 2004, consid. 12 ; ATA/640/1999 du 2 novembre 1999, consid. 4a).
Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant aux règlements et arrêtés édictés conformément à l'art. 151 LCI, respectivement aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (art. 137 al. 1 let. b et c LCI et art. 334 RChant).
Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité et les cas de récidive (art. 137 al. 3 LCI). Si l'infraction a été commise dans la gestion d'une personne morale, d'une société en commandite, d'une société en nom collectif ou d'une entreprise à raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l'entreprise individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu'il n'apparaît pas de prime abord quelles sont les personnes responsables (art. 137 al. 4 LCI).
Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 4 ; ATA/206/2020 du 25 février 2020, consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020, consid. 7b). En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y a en effet lieu de faire application des dispositions générales (art. 1 à 110) du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).
La punissabilité du contrevenant exige que celui-ci ait commis une faute. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) ; ATA/206/2020 précité, consid. 4c ; ATA/13/2020 précité, consid. 7c et les références citées).
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/206/2020 précité, consid. 4c ; ATA/13/2020 précité, consid. 7c et les références citées).
En l'espèce, dans sa réplique (ad 4), le recourant ne conteste pas l'allégation de l'autorité intimée selon laquelle l'inspecteur avait constaté que le chantier ne se déroulait pas dans le respect des dispositions prévues par le RChant, mais considère que cet allégué est incomplet, car il omet de mentionner la nature "houleuse" et "virile" de l'échange qui a eu lieu à ce moment-là. Cela étant, il admet implicitement que les violations du RChant qui lui sont reprochées sont objectivement réalisées.
En revanche, le recourant fait en substance valoir qu'il n'était chargé ni de la direction des travaux ni de l'exécution du chantier, ces tâches ayant été confiées à une tierce personne, de sorte qu'il ne serait pas responsable de ces irrégularités.
Il ne saurait cependant être suivi. En effet, dans le cadre des travaux de construction autorisés, le recourant a agi en qualité de MPQ aux yeux du département, ce qu'il reconnaît et qui ressort d'ailleurs également de l'avis d'ouverture de chantier. Il sera rappelé qu'en cette qualité, le recourant était chargé de la surveillance des travaux y relatifs, de sorte qu'il ne peut se défausser de sa propre responsabilité sur ceux qu'il choisit pour accomplir des tâches soumises à cette responsabilité.
En vertu de ses obligations de MPQ, il doit ainsi être tenu pour responsable des défaillances constatées et ayant amené au prononcé de l’amende litigieuse, quand bien même il aurait, à l’occasion des réunions de chantier, rappelé à chacun les règles de sécurité devant prévaloir sur le chantier, notamment l'interdiction d'utiliser l'échafaudage défaillant. Si le recourant a certes pris des mesures pour que cet élément de construction ne puisse plus être utilisé, il n'en demeure pas moins qu'avant le contrôle du département, l'échafaudage concerné a pu être utilisé alors qu'il n'était pas conforme aux prescriptions en la matière, exposant ainsi les ouvriers à un risque de chute aux conséquences potentiellement graves, voire très graves, et le recourant n'a pas effectué les démarches nécessaires afin de s'assurer que les contrôles exigés par la loi avaient été effectués avant que l'échafaudage ne soit mis à disposition des ouvriers.
Ainsi, le comportement, à tout le moins passif, que le recourant a adopté à cet égard apparaît clairement fautif.
Dans ces conditions, le principe de l'amende est fondé.
Reste à examiner si sa quotité respecte le principe de proportionnalité.
L’amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014), lequel, notamment, exige un rapport raisonnable entre le but visé par la mesure et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées).
L’amende doit faire l’objet d’une évaluation globale, dans laquelle l’autorité administrative qui sanctionne - partant le juge qui contrôle sa décision - doit prendre en compte, dans un calcul d’ensemble, la nature, la gravité et la fréquence des infractions (ATA/978/2015 du 22 septembre 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013), ainsi que les éléments liés à la culpabilité et les circonstances personnelles de l’auteur, dont ses capacités financières (ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 ; Günter STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht - Allgemeiner Teil II : Strafen und Massnahmen, 2ème éd., 2006, p. 75 § 75 ; Sandro CHIMICHELLA, Die Geldstrafe in Schweizer Strafrecht, 2006, p. 39).
Dans sa jurisprudence récente, la chambre administrative de la Cour de justice a confirmé à plusieurs reprises, dans des situations d'infractions au RChant qui ne révélaient pas d'antécédents, des amendes de CHF 5'000.- tenant compte en particulier du nombre et de la gravité des infractions constatées (ATA/131/2023 du 7 février 2023 ; ATA/142/2022 du 8 février 2022 ; ATA/440/2019 du 16 avril 2019), voire de CHF 15'000.- en cas de récidive (ATA/706/2022 du 5 juillet 2022).
À titre exemplatif, la chambre administrative a confirmé une amende de CHF 5'000.- infligée à deux MPQ pour des travaux effectués en hauteur par des ouvriers avec des garde-corps manquants, en mauvais état ou incomplets et un risque de chute supérieur à 2 m, ainsi que pour avoir terminé le chantier dans l’irrespect de l’ordre d’arrêt de chantier (ATA/440/2019 du 16 avril 2019).
Elle a également confirmé une amende de CHF 6'000.- envers un MPQ présentant déjà cinq antécédents qui avait laissé travailler des ouvriers sur un échafaudage non conforme, présentant un vide supérieur à 30 cm et une hauteur de chute supérieure à 2 m (ATA/559/2021 du 25 mai 2021).
Le montant de l'amende est apte à atteindre le but d'intérêt public poursuivi quant au respect des règles de sécurité établies avant tout en matière de protection de la santé et de la vie des ouvriers. Il est également nécessaire, car il n'y a pas de mesure moins incisive qui permettrait d'atteindre le même but, le recourant persistant par ailleurs à nier sa propre responsabilité et cherchant, en vain, à minimiser sa faute.
Il ressort par ailleurs des explications du département que celui-ci a tenu compte de la gravité objective et subjective des irrégularités. À cet égard, quand bien même la décision querellée mentionnerait, d'après les explications du département, par erreur la référence à l'infraction I-4______ en tant que récidive – de sorte qu'il convient de retenir que le recourant n'a pas d'antécédent –, cela n'est pas propre à modifier l'issue du litige, dès lors qu'un tel montant reste justifié eu égard à la faute commise et à la grave mise en danger des ouvriers exposés à un risque de chute de plus de 3 m, sans égard au fait que le recourant exerce son activité sous la forme d'une raison individuelle d'après les informations du registre du commerce.
Le montant de CHF 5'000.- tient ainsi compte des circonstances du cas d'espèce, de la gravité de l'infraction et de l’absence d’antécédents. Il n'apparaît pas disproportionné eu égard au montant maximum qui aurait pu être prononcé et se révèle conforme à la pratique du département, ainsi qu'à la jurisprudence de la chambre administrative, auxquelles il n'y a pas matière à déroger dans un cas qui ne s'en distingue pas, sauf à porter atteinte au principe d'égalité de traitement. Pour le surplus, le recourant ne se prévaut ni a fortiori n’allègue des difficultés financières.
Ainsi, en fixant le montant de l’amende à CHF 5'000.-, l’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation.
Le recours sera donc rejeté et l'amende confirmée.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), le recourant, qui succombe, est condamné au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 600.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 300.-, sera restitué au recourant. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 16 mars 2023 par Monsieur A______ contre la décision du département du territoire du ______ 2023 ;
le rejette ;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 600.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;
ordonne la restitution au recourant du solde de son avance de frais, soit CHF 300.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Patrick BLASER et Saskia RICHARDET VOLPI, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
Le président
Olivier BINDSCHEDLER TORNARE
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière