POUVOIR JUDICIAIRE
A/1017/2021 LCI
JTAPI/685/2021
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 1er juillet 2021
dans la cause
Madame Francisca GUANTER-BUSS, Madame Myriam RUEF, Madame Fabienne STOCKLI, Monsieur Luigi DE CICCO, Madame Nicole ZARRI, Madame Nadia SQUARATTI, Monsieur Nam BUU-HOANG, Madame Marie Louise ARENA, Monsieur Stéphane MARIE, Madame Antonietta GERVASONI, Monsieur Yanik KOLLY, Madame Yvonne et Monsieur Raymond René ROLLIER, Madame Eliane WENGER, Monsieur Climaco GUAIDRON, Madame Véronique WIGGER, Monsieur Graziano RAUTI, représentés par Me Thomas BARTH, avocat, avec élection de domicile
contre
HOSPICE GÉNÉRAL, représenté par Me Bertrand REICH, avocat, avec élection de domicile
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE
EN FAIT
Le pavillon Gomarin, constitué de trois étages sur rez-de-chaussée, était à l'origine destiné à un EMS et il a pour adresse, le chemin de Beaux-Champs, 7.
Le projet prévoit notamment l'aménagement de 6 chambres et 12 studios pour les mineurs, 1 chambre pour un veilleur, 8 chambres et 18 studios pour les jeunes adultes.
Le foyer pour mineurs occuperait le rez-de-chaussée et le premier étage alors que les deuxième et troisième étages seraient occupés par un foyer destiné à de jeunes adultes en formation non universitaire ou à de jeunes travailleurs à faible revenu.
Parallèlement à ce projet, une étude de rénovation complète et de surélévation du bâtiment était en cours.
Le pavillon Gomarin avait été en fonction jusqu'au mois d'avril 2020 ce qui expliquait les travaux légers de rafraîchissement et de mise en conformité des locaux.
le 8 janvier 2021, la direction de la planification directrice cantonale et régionale a rendu un préavis favorable ;
le 25 janvier 2021, l'office cantonal de l'eau a émis un préavis favorable sous différentes conditions ;
le 25 janvier 2021, la police du feu s'est prononcée favorablement sous différentes conditions ;
le 27 janvier 2021, la commune de Veyrier a émis un préavis positif ;
le 29 janvier 2021, l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) ne s'est pas estimé concerné par le projet ;
le 16 février 2021, la direction des autorisations de construire s'est prononcée favorablement, vu la durée provisoire et le fait que le pavillon était situé en zone de développement 3.
En date du 16 février 2021, l'APA 311'130 a été délivrée et publiée dans la Feuille d'avis officielle.
Le 1er avril 2021,Madame Francisca GUANTER-BUSS, Madame Myriam RUEF, Madame Fabienne STOCKLI, Monsieur Luigi DE CICCO, Madame Nicole ZARRI, Madame Nadia SQUARATTI, Monsieur Nam BUU-HOANG, Madame Marie Louise ARENA, Monsieur Stéphane MARIE, Madame Antonietta GERVASONI, Monsieur Yanik KOLLY, Madame Yvonne et Monsieur Raymond René ROLLIER, Madame Eliane WENGER, Monsieur Climaco GUAIDRON, Madame Véronique WIGGER, Monsieur Graziano RAUTI ont formé recours contre cette autorisation de construire auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal). Ils ont conclu à son annulation sous suite de frais et dépens.
Ils étaient propriétaires des villas situées à proximité immédiate de la parcelle n° 16'448 sur laquelle les travaux et le changement d'affectation autorisés devaient être réalisés. Ils étaient donc directement et personnellement touchés par les travaux litigieux.
Le bâtiment concerné par le projet était affecté à un EMS. L'autorité intimée ne s'était pas prononcée sur la question du changement d'affectation, qu'elle aurait dû refuser. Partant, en autorisant la transformation entreprise, le département avait violé la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20).
À l'appui de sa requête, l'HG n'avait pas joint le descriptif des travaux envisagés selon le formulaire de l'OCLPF. Aussi, ni l'autorité intimée ni les recourants ne pouvaient comprendre, au vu du dossier d'autorisation tel qu'il avait été déposé, la nature et le détail des travaux envisagés, ni la manière dont ceux-ci seraient réalisés.
Par ailleurs, les mesures que contenait le rapport de protection incendie figurant au dossier avaient été analysées compte tenu d'une durée d'utilisation du bâtiment de deux ans. Certaines mesures de sécurité avaient été écartées par les ingénieurs qui ne les avaient pas estimées nécessaires en raison de la durée d'utilisation des locaux envisagée.
Si la demande d'autorisation visait initialement un projet devant durer trente-six mois, le 2 février 2021, l'HG avait révélé que sa durée serait de cinq ans. Il était ainsi choquant que l'autorité intimée ait délivré l'autorisation de construire en se fondant sur un rapport à tel point erroné. En effet, s'agissant de la sécurité incendie, il en allait de la sécurité des futurs habitants du projet tout comme de leurs voisins que les mesures adéquates soient prises. Partant, la législation ayant été violée, le recours devait être admis.
Ses arguments seront examinés dans la partie en droit en tant que de besoin.
Le 17 mai 2021, les recourants se sont opposés à la levée de l'effet suspensif. Le département s'en est rapporté à justice sur cette question.
Le 20 mai 2021, le DT a transmis son dossier au tribunal, accompagné de ses observations. Il a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et à la condamnation des recourants aux frais dépens de l'instance.
Ses arguments seront examinés dans la mesure utile dans la partie en droit.
Le 31 mai 2021, l'HG a répliqué sur la question de l'effet suspensif.
En date du 18 juin 2021, les recourants ont produit leur réplique. Ils ont essentiellement sollicité la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la procédure A/687/2019, actuellement pendante devant la chambre administrative de la Cour de justice.
Le 28 juin 2021, les recourants ont produit une nouvelle écriture, développant leur argumentation, en particulier concernant leur qualité pour recourir. La distance à prendre en considération n'était pas celle qui séparait les extrémités du pavillon Gomarin de celles des habitations des recourants, mais bien celle qui séparait les parcelles en cause. Le changement d'affectation d'une maison de retraite en vue de l'hébergement de jeunes adultes, respectivement de jeunes RMNA, mettrait à mal la sérénité et la tranquillité environnantes.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Les intimés contestent la qualité pour recourir des auteurs du recours alors que ces derniers considèrent qu'en raison de la proximité immédiate de leurs biens-fonds de la parcelle n° 16'448 sur laquelle est prévue la transformation, ils auraient un intérêt digne de protection propre à leur conférer la qualité pour recourir.
À teneur de l'art. 60 let. b LPA, toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée est titulaire de la qualité pour recourir.
Cette notion de l'intérêt digne de protection correspond aux critères exposés à l'art. 89 al. 1 let. c de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, en vigueur depuis le 1er janvier 2007 (LTF - RS 173.110) que les cantons sont tenus de respecter, en application de la règle d'unité de la procédure qui figure à l'art. 111 al. 1 LTF (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_170/2018 du 10 juillet 2018 consid. 4.1 ; message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 pp. 4126 ss et 4146 ss).
Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).
L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation et qu'il soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Cela signifie que le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers est irrecevable ; cette exigence a été posée de manière à empêcher l'action populaire (ATF 137 II 40 consid. 2.3 ; 133 II 468 consid. 1 ; 131 II 649 consid. 3.1 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 1.2 ; ATA/50/2012 du 24 janvier 2012 consid. 8), à savoir la possibilité, pour n'importe quel administré, de contester, par un moyen de droit, une décision quelconque, qui n'est pas admise en droit suisse (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, ch. 1358 p. 446).
D'une manière générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent que de manière relativement stricte la présence d'un intérêt propre et direct lorsqu'un tiers entend recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (ATF 133 V 239 consid. 6.3 ; 131 II 652 consid. 3.1 ; 131 V 300 consid. 3 ; 124 II 504 consid. 3b et les références citées). Il découle d'ailleurs du texte de l'art. 89 al. 1 let. b LTF que le législateur a voulu rendre encore plus stricte la condition de l'intérêt personnel au recours, puisqu'il est précisé que le recourant doit être "particulièrement atteint" par l'acte attaqué (ATF 133 II 468 consid. 1 et les auteurs cités). Ainsi, pour qu'une atteinte soit assez pertinente pour léser un intérêt digne de protection, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière directe, réelle et pratique à la situation personnelle du recourant (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, n° 5.7.2.1 let. d p. 734 s.). Il incombe à celui-ci d'alléguer les faits propres à fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier en cause (ATF 133 II 249 consid. 1.1 ; 120 Ia 227 consid. 1 ; 115 Ib 505 consid. 2), de prouver qu’il est atteint par la décision et de rendre vraisemblable que l’annulation ou la modification de la décision peut influencer sa situation de fait ou de droit (ATF 123 II 115 consid. 2a).
En ce qui concerne les voisins d'une construction ou d'une installation, seuls ceux dont les intérêts sont lésés de façon directe et spéciale ont l'intérêt particulier requis (ATF 133 II 409 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_158/2008 du 30 juin 2008 consid. 2). Le recourant doit ainsi se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La qualité pour recourir est en principe donnée lorsque le recours émane du propriétaire d'un terrain directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1 ; ATA/1247/2019 du 13 août 2019 consid. 2 ; concernant une personne qui va devenir voisine de la construction litigieuse : ATA/450/2008 du 2 septembre 2008 consid. 2 ; Laurent PFEIFFER, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement, 2013, p. 92).
Est considéré comme voisin immédiat celui dont le terrain jouxte celui du constructeur, se situe en face de lui, séparé par exemple par une route ou un chemin, ou se trouve à une distance relativement faible de l'immeuble sur lequel il y aura la construction ou l'installation litigieuse (Piermarco ZEN-RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace in Les tiers dans la procédure administrative, Genève, 2004, p. 176 et les références citées). Ces conditions peuvent aussi être réalisées en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble des recourants de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 174 ; ATA/713/2011 du 22 novembre 2011). La qualité pour recourir a ainsi été admise pour des distances variant entre 25 et 150 m (ATA/1218/2015 précité ; ATA/66/2012 du 31 janvier 2012 et la jurisprudence citée). Elle a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800, respectivement 600, 220, 200, voire 150 m (arrêt du Tribunal fédéral 1A.47/2002 du 16 avril 2002 consid. 3.1 ; ATA/66/2012 du 31 janvier 2012 ; ATA/25/2007 du 23 janvier 2007 et les références citées).
La proximité avec l'objet du litige ne suffit néanmoins pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir (pour un aperçu de la jurisprudence rendue à cet égard, arrêt 1C_2/2010 du 23 mars 2010 consid. 4 et les références citées). Le critère de la distance constitue certes un indice essentiel, mais il n'est pas à lui seul déterminant ; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ceux-ci peuvent avoir la qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 ; 136 II 281 consid. 2.3.1 ; arrêt 1C_27/2018 du 6 avril 2018 consid. 1.1). En bref, le voisin est admis à recourir lorsqu'il est atteint de manière certaine ou du moins avec une probabilité suffisante par la gêne que la décision peut occasionner (ATF 140 II 214 consid. 2.3). Il doit retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 ; 133 II 249 consid. 1.3.1).
Lorsque des immissions de nature purement idéale ou immatérielle sont invoquées, les conditions de la qualité pour recourir doivent être remplies de manière plus stricte que pour les immissions matérielles (ATF 112 Ib 154 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_343/2014 du 21 juillet 2014 consid. 2.2 ; 1A.98/1994 du 28 mars 1995 consid. 2c in ZBl 96/1995 p. 527 ; 1A.44/1988 du 3 novembre 1988 consid. 2b in ZBl 91/1990 p. 349). Les immissions ou les risques justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi veut précisément exclure (ATF 121 II 176 consid. 3a ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_343/2014 du 21 juillet 2014 consid. 2.2 ; 1A.47/2002 du 16 avril 2002 consid. 3.5; 1A.98/1994 du 28 mars 1995 consid. 2c in ZBl 96/1995 p. 527 ; ATA/801/2014 du 14 octobre 2014 consid. 4c et les arrêts cités), étant aussi précisé que, devant en soi reposer sur un intérêt actuel (ATF 137 I 296 consid. 4.2 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_228/2017 du 21 juillet 2017 consid. 1.4.2), un recours motivé par une atteinte future hypothétique n'est pas recevable (ATA/399/2009 du 25 août 2009 consid. 2b ; Piermarco ZEN-RUFFINEN, Christine GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n° 1665). Le recourant doit ainsi rendre vraisemblables les nuisances qu'il allègue et sur la réalisation desquelles il fonde une relation spéciale et étroite avec l'objet de la contestation (ATF 125 I 173 consid. 1b et l'arrêt cité ; 120 Ia 227 consid. 1 ; 115 Ib 505 consid. 2 in fine et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_469/2014 du 24 avril 2015 consid. 2.2 ; 1C_453/2014 du 23 février 2015 consid. 4.2 et 4.3).
Les recourants fondent leur qualité pour recourir sur la proximité de leurs parcelles avec celle concernée par le projet litigieux. Ils considèrent par ailleurs que leur qualité pour recourir doit leur être reconnue dès lors que l’admission du recours leur éviterait de subir un préjudice de nature économique, matérielle, voire idéale.
En l'occurrence, il y a lieu de constater que les recourants sont propriétaires de bien-fonds, tous situés le long du chemin des Tritons. Il résulte de la consultation du SITG que le début de ce chemin est relativement proche de l'extrémité sud de la parcelle n° 16'448 (environ 10 m). Toutefois, celle du recourant le plus proche, à savoir la parcelle n° 5'895, propriété de Mme RUEF, se situe, à vol d'oiseau, à quelques 198 m du bâtiment 1'306 concerné par les travaux de transformation. De plus, les villas des recourants sont séparées du pavillon Gomarin, pour certaines par la route de Veyrier d'une part, et par un groupe de trois bâtiments d'autre part, et pour d'autres également par le chemin de Beaux-Champs.
Avec les intimés, il doit être observé que les recourants ne sont ainsi pas directement voisins du bâtiment concerné au sens de la jurisprudence.
Les recourants ne se plaignent par ailleurs nullement du fait que la transformation provisoire autorisée serait susceptible d'émettre des immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - les touchant spécialement.
En revanche, ils redoutent une perte de sérénité de leur quartier qui résulterait de ce qu'ils considèrent comme un changement d'affectation du pavillon litigieux, lequel au lieu d'accueillir des personnes âgées, comme cela a été le cas jusqu'en 2020, hébergera temporairement des mineurs (en l'occurrence des RMNA) et de jeunes adultes.
À cet égard, il doit être relevé que la parcelle sur laquelle prendra place la transformation projetée se situe, pour sa plus grande partie, en zone de développement 3, laquelle est destinée aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux activités du secteur tertiaire, voire à d'autres activités (art. 19 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30). Le projet querellé s'inscrit donc dans une zone qui peut être traitée différemment d'un quartier de villas.
Dans ces circonstances, il n’apparait pas que l'hébergement d'environ 45 personnes jeunes, entrainera la survenance de nuisances, en particulier en terme de perte de tranquillité, atteignant le degré de vraisemblance ou de consistance tel qu’exigé par la jurisprudence et touchant spécialement et directement les recourants. Par ailleurs, vu les distances qui séparent leurs parcelles du pavillon en question, un hypothétique risque en matière d'incendie, au motif que le rapport en la matière serait incomplet ne saurait à lui seul les placer dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation.
Partant, les préjudices invoqués, faute d’éléments probants dans ce sens, demeurent purement incertains et ne permettent pas de reconnaître un intérêt digne de protection aux recourants.
Partant, dans la mesure où les recourants ne disposent pas d'un intérêt personnel digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée, la qualité pour recourir doit leur être déniée.
En conséquence, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur leur recours, qui sera déclaré irrecevable.
Compte tenu de l'issue du litige la demande de restitution de l'effet suspensif, de même que celle relative à la suspension de l'instruction de la procédure sont sans objet.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), les recourants, pris conjointement et solidairement, qui succombent, sont condamnés au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1'300.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
En revanche, une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, sera allouée à l'Hospice général (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA).
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare irrecevable le recours interjeté le 18 mars 2021 par Madame Francisca GUANTER-BUSS, Madame Myriam RUEF, Madame Fabienne STOCKLI, Monsieur Luigi DE CICCO, Madame Nicole ZARRI, Madame Nadia SQUARATTI, Monsieur Nam BUU-HOANG, Madame Marie Louise ARENA, Monsieur Stéphane MARIE, Madame Antonietta GERVASONI, Monsieur Yanik KOLLY, Madame Yvonne et Monsieur Raymond René ROLLIER, Madame Eliane WENGER, Monsieur Climaco GUAIDRON, Madame Véronique WIGGER, Monsieur Graziano RAUTI contre la décision du département du territoire du 16 février 2021 ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1'300.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ;
condamne les recourants, pris conjointement et solidairement, à verser à l'Hospice général une indemnité de procédure de CHF 1'500.- ;
dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST, présidente, François DULON et Julien PACOT, juges assesseurs.
Au nom du Tribunal :
La présidente
Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.
Genève, le
La greffière