POUVOIR JUDICIAIRE
A/4320/2025-ELEVOT ACST/23/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Arrêt du 28 avril 2026
dans la cause
A______ recourant
contre
CONSEIL D'ÉTAT intimé
EN FAIT
A. a. A______, de nationalité suisse, est domicilié dans la commune B______ (ci-après : la commune).
b. Le dimanche 30 novembre 2025 a eu lieu une votation populaire fédérale, cantonale et communale.
c. En vue de cette opération électorale, le service des votations et élections (ci‑après : SVE) a établi un document intitulé « guide à l’attention des personnes responsables du local de vote ».
Selon ce document, les responsables du local de vote devaient contrôler l’identité de chaque électeur en exigeant la production d’une pièce justificative, soit un passeport, une carte d’identité, un permis de conduire suisse ou un permis de séjour pour les ressortissants étrangers ayant le droit de vote (ch. 3.2). Un responsable du local contrôlait le matériel de chaque électeur à son arrivée à l’entrée du local après avoir contrôlé son identité (ch. 3.3). Les jurés devaient contrôler l’identité des électeurs en exigeant la production d’une pièce justificative (ch. 3.4),
B. a. Le 30 novembre 2025, A______ s’est rendu au local de vote de la commune pour voter.
b. Il lui a été annoncé qu’il devrait présenter sa carte d'identité deux fois (une fois auprès de la présidence du local et une fois auprès des jurés), ce qu’il a refusé de faire, indiquant être disposé à justifier de son identité une seule fois, auprès des jurés.
c. Le président du local de vote lui a indiqué qu’il ne le laisserait en conséquence pas voter.
d. A______ n’ayant ainsi pas voté, il a déposé une réclamation, qui a été enregistrée et consignée dans le procès-verbal des réclamations.
e. Par arrêté du 3 décembre 2023, le Conseil d’État a constaté les résultats des votations.
C. a. Par acte déposé le 8 décembre 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci‑après : la chambre constitutionnelle) contre le refus « d’enregistrer » son vote, concluant à l’annulation des résultats du scrutin cantonal du 30 novembre 2025, au constat que ses droits politiques avaient été violés lorsque l’exercice du droit de vote lui avait été dénié le 30 novembre 2025, à l’annulation de la partie des instructions du SVE imposant un double contrôle systématique de l’identité au local de vote et à ce qu’il soit ordonné au SVE de donner les instructions pour lui permettre d’exercer son droit de vote au local de vote sans être soumis à un double contrôle de l’identité.
Le double contrôle de l’identité au local de vote ne reposait, selon lui, pas sur une base légale suffisante et n’était pas conforme au principe de la proportionnalité.
b. Le 12 décembre 2025, le Conseil d’État a sollicité le retrait de l’effet suspensif et demandé à être autorisé à procéder à la validation des résultats des votations cantonales lors de sa séance suivante.
c. Le recourant a indiqué ne pas s’opposer au retrait de l’effet suspensif.
d. Par décision du 15 décembre 2025, la chambre constitutionnelle a retiré l’effet suspensif.
e. Par arrêté du 17 décembre 2025, le Conseil d’État a validé les résultats de la votation cantonale du 30 novembre 2025.
f. Le Conseil d’État a conclu au rejet du recours.
g. Dans sa réplique, le recourant a renoncé à sa conclusion visant à l’annulation des résultats du scrutin cantonal, précisant qu’il maintenait les autres chefs de conclusions de son recours.
Il a complété son argumentation, précisant qu’il invoquait un double intérêt, à savoir un intérêt sanitaire à ne pas mettre sa carte d’identité entre de multiples mains et un intérêt à sa vie privée à éviter de devoir partager sa carte d’identité plus que nécessaire. Il reconnaissait que ces intérêts n’étaient pas d’un « grand poids », mais ils devaient peser plus lourd que l’intérêt théorique d’une vigilance redoublée.
h. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.
EN DROIT
1.1 En matière cantonale et communale, le recours à la chambre constitutionnelle est ouvert contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision (art. 180 LEDP ; ACST/39/2025 du 10 septembre 2025 consid. 2.1). Entrent dans le cadre des opérations électorales, et sont donc sujets à recours au sens de cette dernière disposition, tous les actes destinés au corps électoral, de nature à influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE (ACST/2/2026 du 27 janvier 2026 consid. 1.1). La notion d’opérations électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement : elle ne se réduit pas aux seules élections mais vise également les votations et englobe aussi bien les scrutins populaires eux-mêmes que les actes préparant ces derniers (ACST/2/2026 précité consid. 1.1). La constatation du résultat exact d’une élection, de même que le respect de la procédure en matière électorale, font partie de la liberté de vote (ATF 140 I 394 consid. 8.2).
1.2 Les droits politiques ont pour objet la participation aux élections et votations, l’éligibilité, ainsi que la signature des initiatives et des demandes de référendum (art. 45 al. 1 Cst-GE).
1.3 En l’espèce, le recours était initialement dirigé contre les résultats du scrutin cantonal du 30 novembre 2025 et contre le refus du président du bureau de vote « d’enregistrer » le vote du recourant. Dans sa réplique, celui-ci a renoncé à contester lesdits résultats, si bien que le recours n’est plus dirigé que contre ledit refus.
Le refus de laisser un électeur voter si ce dernier refuse de présenter sa carte d’identité est un acte destiné directement à l’électeur concerné. Il empêche celui‑ci de participer à l’opération électorale (art. 45 al. 1 Cst‑GE) et vise à assurer la régularité du vote. Il peut également avoir une incidence sur le résultat de la votation. Il relève en outre de la procédure en matière électorale et est fondé sur la LEDP (notamment art. 59 al. 2 a contrario). Il est donc en principe sujet à recours devant la chambre de céans, même en l’absence de décision (art. 180 LEDP).
2.1 La présente cause présente la particularité que le recourant, qui dispose du droit de vote dans l’affaire concernée puisqu’il est domicilié dans le canton de Genève et dans la commune B______, où il est titulaire des droits politiques (art. 48 al. 1 et 2 Cst‑GE et 2 et 3 LEDP), a finalement renoncé à demander l’annulation des résultats de la votation cantonale, qu’il avait initialement requise, mais a pris des conclusions en constatation de la violation de ses droits politiques. Il convient donc d’exposer le cadre légal et jurisprudentiel relatif aux conclusions constatatoires et d’analyser sa qualité pour recourir en tenant compte de ce cadre.
2.2 Selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues, soit lorsque la partie ne peut pas obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire ou formateur (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; 141 II 113 consid. 1.7 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_383/2025 du 11 février 2026 consid. 1.2 ; 2C_621/2024 du 30 avril 2025 consid. 1.5). Elles ont donc un caractère subsidiaire (ATF 141 II 113 consid. 1.7). Elles supposent l'existence d'un intérêt digne de protection à la constatation immédiate de la situation de droit (arrêts du Tribunal fédéral 4A_161/2023 du 7 juillet 2023 consid. 1 ; 4A_618/2017 du 11 janvier 2018 consid. 5.2).
2.3 Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que la partie recourante soit touchée de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 143 III 578 consid. 3.2.2.2 ; 137 II 40 consid. 2.3). Un intérêt digne de protection suppose également un intérêt actuel à obtenir l'annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; 137 I 23 consid. 1.3). L'existence d'un intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; 136 II 101 consid. 1.1). Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque cette condition de recours fait obstacle au contrôle de la légalité d'un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi toujours à la censure de l'autorité de recours (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.3 ; 139 I 206 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral ajoute une condition supplémentaire, à savoir qu'en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 ; 136 II 101 consid. 1.1 et les arrêts cités), ou lorsqu'une décision n'est pas susceptible de se renouveler mais que les intérêts des recourants sont particulièrement touchés avec des effets qui perdureront (ATF 136 II 101 consid. 1.1 ; 135 I 79 consid. 1).
2.4 En l'espèce, en tant que ressortissant suisse domicilié dans le canton de Genève et y exerçant ses droits politiques (art. 48 al. 1 Cst-GE et 2 LEDP), le recourant disposait de la qualité pour recourir contre les résultats du scrutin, dont il avait requis dans un premier temps l’annulation. Cependant, comme cela a été évoqué, il a finalement renoncé à les contester.
Dès lors, en tant que le recourant conclut au constat de la violation de ses droits politiques, sa qualité pour recourir ne devrait en principe être admise que s’il ne peut obtenir un jugement condamnatoire en sa faveur et s’il dispose d'un intérêt digne de protection à la constatation immédiate de la situation de droit. Or, s’il avait maintenu sa conclusion en annulation du scrutin – dont les chances de succès auraient selon toute vraisemblance été nulles (cf. à ce sujet, notamment, ACST/27/2025 du 19 juin 2025 consid. 7.5 et les arrêts et auteurs cités) –, il aurait potentiellement pu obtenir un jugement condamnatoire en sa faveur. Dès lors, à rigueur de la jurisprudence précitée, il ne semblerait prima facie pas disposer d’un intérêt au constat de la violation de ses droits politiques.
Toutefois, l’examen de sa qualité pour recourir doit également tenir compte des règles spéciales prévues par la LEDP. Celle-ci prévoit certes qu’un recours est ouvert contre les résultats de l’opération électorale (art. 76 al. 3 LEDP) mais également contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision (art. 180 LEDP). Les modalités d’exercice du droit de vote font partie de la procédure des opérations électorales. Par conséquent, elles doivent en principe pouvoir être contrôlées, sur recours, indépendamment d’une éventuelle contestation sur les résultats du vote. Cela s’impose d’autant plus que, selon la jurisprudence, les droits de participation démocratique doivent être aménagés par des règles de procédure qui les rendent praticables pour les citoyens (ATF 140 I 58 consid. 3). Par ailleurs, les modalités d’exercice du droit de vote constituent une question importante puisque l’art. 45 Cst-GE garantit la participation aux élections et votations à ceux qui disposent du droit de vote (al. 1) et prévoit que la loi garantit que toute personne jouissant des droits politiques puisse effectivement les exercer (al. 2). Comme cela sera exposé ci-après (cf. infra consid. 6 ss), l’État doit assurer que les règles qui encadrent l’exercice des droits politiques permettent à ceux-ci d’être exercés par leurs titulaires sans difficultés injustifiées.
En l’occurrence, la contestation porte bien plus sur la conformité au droit de la pratique consistant en un double contrôle d’identité au local de vote que sur les résultats du scrutin. Le recourant ayant d’ailleurs expressément renoncé à contester ceux-ci, elle ne concerne dès lors plus que les modalités de l’exercice du droit de vote. Or, sur cette question, le recourant ne peut pas obtenir un jugement condamnatoire en sa faveur, le refus du président du local de vote de le laisser voter (au motif que l’intéressé a refusé de se soumettre à un double contrôle de son identité) étant un acte dont les effets se sont déjà produits et qui ne peuvent pas être annulés.
La réponse à la question de savoir si le recourant dispose d'un intérêt digne de protection au constat de la violation de ses droits politiques n’est pas évidente. En effet, l’admission du recours aurait certes potentiellement pour conséquence le constat que le double contrôle d’identité au local de vote viole les droits politiques du recourant, ce qui aurait pour effet d’empêcher à l’avenir ce double contrôle, ce que l’intéressé souhaite à la lecture de ses écritures et notamment de sa conclusion par laquelle il demande que le SVE soit invité à donner les instructions lui permettant d’exercer son droit de vote au local de vote sans être soumis à un double contrôle de l’identité. En revanche, lui-même admet que les intérêts dont il se prévaut, soit « un intérêt sanitaire à ne pas mettre sa carte d’identité dans de multiples mains » et un « intérêt à sa vie privée à éviter de devoir partager sa carte d’identité plus que nécessaires », « ne sont pas d’un grand poids ».
La question de savoir si le recourant dispose d'un intérêt digne de protection au constat de la violation de ses droits politiques sera toutefois laissée indécise, le recours devant en toute hypothèse être rejeté sur le fond, pour les raisons qui seront exposées ci‑après.
En l’espèce, le recourant dénonce le refus du président du local de vote de la commune de le laisser entrer dans le local et voter, l’intéressé ayant refusé de se soumettre à un double contrôle d’identité. Cet acte est intervenu le 30 novembre 2025, si bien que le délai de recours arrivait à échéance le 8 décembre 2025, en application de l’art. 17 al. 3 LPA qui prévoit notamment que lorsque, comme en l’espèce, le dernier jour du délai tombe un samedi, le délai expire le premier jour utile. Déposé le 8 décembre 2025, le recours a donc été interjeté en temps utile.
Le recours satisfait par ailleurs aux exigences de forme et de contenu posées par la loi (art. 64 et 65 LPA).
Enfin, en tant que le recourant conclut à l’annulation de la partie des instructions du SVE imposant un double contrôle systématique de l’identité au local de vote, cette conclusion est en toute hypothèse irrecevable, la chambre de céans n’ayant pas la compétence d’annuler une ordonnance administrative telle que lesdites instructions (cf. infra consid. 6 ss sur la question de la qualification juridique de ces instructions). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, faute d’avoir des effets juridiques directs sur les personnes, les ordonnances administratives, qui ne valent dès lors pas comme décisions (ATF 128 I 167 consid. 4.3), ne peuvent faire l’objet d’un recours en tant que telles. Seules les décisions concrètes, prises le cas échéant conformément aux instructions internes, seront contrôlées (ATF 125 V 480 consid. 2 ss ; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 331 ss).
Sur le fond, le recourant se plaint d’abord de la violation de ses droits politiques, l’exigence d’un double contrôle d’identité au local de vote telle que posée pour le scrutin cantonal du 30 novembre 2025 ne reposant, selon lui, pas sur une base légale suffisante.
6.1 L’art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal, et il établit de manière générale les principes essentiels de la participation démocratique. La garantie revêt un caractère fondamental. L'art. 34 al. 1 Cst. ne définit en revanche pas en détail leur contenu et renvoie à cet égard aux constitutions et lois cantonales (ATF 151 I 225 consid. 5.1 ; 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I p. 35, 37 ; ATF 138 I 189 consid. 2.1).
6.2 L’art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l’opinion des citoyens et leur garantit notamment qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l’expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité et la loyauté du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I p. 35, 37 ; 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 consid. 4.1), ainsi que le droit du citoyen de voter dans le secret et à l'abri de toute pression ou influence extérieure (ATF 131 I 126 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_123/2008 du 29 mai 2008 consid. 4.1). L’art. 44 Cst‑GE garantit les droits politiques en des termes similaires (ATF 150 I 204 consid. 7.1 ; ACST/27/2025 précité consid. 7.1), son al. 3 disposant du reste que la loi veille à l’intégrité, à la sécurité et au secret du vote.
6.3 La garantie générale des droits politiques constitue en elle-même un droit fondamental, invocable comme tel par les citoyens. En effet, elle confère aux titulaires des droits politiques le droit subjectif d’exiger un certain comportement de l’État en requérant de celui-ci qu’il garantisse l’exercice effectif et conforme aux règles des droits politiques institués. Au regard de la fonction institutionnelle de l’art. 34 Cst. consistant à assurer le fonctionnement effectif de la démocratie, l’État doit assurer que les règles qui encadrent l’exercice des droits politiques permettent à ceux-ci d’être exercés par leurs titulaires sans difficultés injustifiées (voir dans ce sens l’art. 45 al. 2 Cst-GE) et que les règles en vigueur soient observées et interprétées d’une manière conforme à l’esprit de la garantie des droits politiques. Enfin, la garantie des droits politiques implique que l’État assure les conditions du processus de vote permettant la libre formation de l’opinion des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté. Ce dernier aspect est l’objet de l’art. 34 al. 2 Cst. qui garantit la liberté de vote (Vincent MARTENET/Théophile VON BÜREN, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand - Cst., vol. I, 2021, n. 17 ad art. 34).
L’État ne peut pas se contenter d’instituer des droits de participation démocratique, encore faut-il que ceux-ci soient aménagés par des règles de procédure qui les rendent praticables pour les citoyens. Il serait intolérable, à l’aune de la garantie des droits politiques, que l’État vide ceux-ci de leur substance en ne donnant pas à ses citoyens la possibilité concrète de les exercer. La Confédération ou un canton violerait la garantie des droits politiques en posant des conditions trop strictes à leur exercice. Ainsi les règles relatives à l’exercice de ces droits ne doivent être ni prohibitives, ni incohérentes, et offrir de réelles chances de succès (ATF 140 I 58 consid. 3 ; Vincent MARTENET/Théophile VON BÜREN, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 18 ad art. 34).
Il ne suffit pas que les règles instaurant les droits politiques et réglant leur exercice soient appliquées, encore faut-il qu’elles le soient d’une façon qui permette l’exercice effectif des droits politiques. Les normes relatives aux droits politiques doivent ainsi être interprétées par les autorités compétentes d’une façon qui favorise la tenue du scrutin. L’art. 34 al. 1 Cst. peut ainsi servir de point d’ancrage lors de l’interprétation d’une norme sur les droits politiques. Il est ainsi interdit aux autorités d’entraver l’exercice des droits politiques par le biais d’une interprétation trop stricte et rigide des règles applicables. Par leur interprétation, les autorités ne doivent pas élever d’obstacle pratique à la tenue d’un scrutin alors qu’une interprétation plaidant en faveur de l’organisation du scrutin serait soutenable. Les autorités doivent ainsi se garder d’interpréter les règles procédurales d’une façon excessivement formaliste (Vincent MARTENET/Théophile VON BÜREN, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], op. cit., n. 20 ad art. 34).
6.4 Dans le canton de Genève, les règles relatives à l’exercice des droits politiques se trouvent principalement dans la LEDP et le règlement d’application de la loi sur l’exercice des droits politiques du 12 décembre 1994 (REDP - A 5 05.01). La chancellerie d'État est chargée de l’application de la LEDP et du REDP (art. 1 REDP), tandis que le Conseil d’État est chargé d’édicter les dispositions d’exécution de la LEDP (art. 189 LEDP).
6.4.1 La présidence du local de vote est composée du président et du vice‑président (désignés par le conseil municipal [art. 32 LEDP]). Elle peut s’adjoindre, selon l’importance du local de vote et en cas de besoin, un ou deux jurés (art. 40 al. 1 LEDP). L’art. 41 al. 1 LEDP, intitulé « compétences de la présidence », prévoit que la présidence est responsable de la régularité des opérations électorales. À cette fin, elle assure les tâches suivantes : veiller à ce que tous les bulletins prévus pour la votation ou l’élection se trouvent à disposition dans le local de vote et placés dans chaque isoloir (let. a) ; assurer la police du local de vote (let. b) ; enregistrer les réclamations des électeurs et, sauf dispositions contraires, se prononcer sur la validité des bulletins lors des votations (let. c) ; organiser le dépouillement des bulletins et la récapitulation des votes lors des votations (let. d) ; sceller l’urne contenant le matériel électoral et les bulletins des électeurs s’étant rendus au local de vote (let. e).
Selon l’art. 45 LEDP, la police du local et de ses abords appartient à la présidence qui peut requérir l’aide de la force publique (al. 1). Toute manifestation est interdite à l’intérieur du local de vote, ainsi qu’à ses abords (al. 2). L’art. 17A REDP, intitulé « police des locaux de vote et de leurs abords », dispose que tout comportement propre à gêner ou rendre plus difficile l'accès aux locaux de vote, ou à troubler de toute autre manière l'ordre public ou la sécurité du vote dans ces locaux ou à leurs abords, est interdit (al. 1). Par « abords » au sens de l’al. 1, l’on entend un rayon minimum de 20 mètres autour de l’entrée du bâtiment, de la cour ou du préau (al. 2). La présidence des locaux de vote prend toutes les mesures utiles pour assurer l'ordre public et la régularité des scrutins dans les locaux de vote et à leurs abords (al. 3). Les mesures prises sont consignées au procès-verbal des réclamations du local de vote au sens de l’art. 71 al. 2 LEDP (al. 4).
Les jurés électoraux sont chargés du contrôle de l’identité des électeurs et de la surveillance de l’urne (art. 42 LEDP). Selon l’art. 37 LEDP, ils sont désignés par les présidents et vice-présidents parmi les électeurs inscrits sur les listes des rôles électoraux de l’arrondissement électoral. Le SVE fixe le nombre des jurés pour chaque scrutin. Chaque local de vote comprend au moins deux jurés en plus du président et du vice-président (al. 1). En cas de nécessité, le SVE est autorisé à désigner et à convoquer directement les jurés (al. 2). Les jurés électoraux doivent collaborer au bon déroulement du scrutin (al. 3).
6.4.2 L’électeur se rend au local de vote de son arrondissement et apporte son matériel électoral. Pour voter, il décline au préalable son identité et, le cas échéant, en justifie (art. 59 al. 1 et 2 LEDP). Nul ne peut exercer son droit de vote s’il n’est pas titulaire de sa carte de vote (art. 20 al. 2 REDP). Selon l’art. 24 REDP, l’électeur se rend au local de vote de l’arrondissement de son domicile politique (al. 1). Des isoloirs sont à disposition des électeurs (al. 2). L'électeur n'obtient l'accès à l'urne pour y déposer son ou ses enveloppes de vote contenant son ou ses bulletins que contre remise de sa carte de vote dûment signée ou de son duplicata (al. 3).
Selon les travaux préparatoires relatifs au PL 10'804 (portant notamment sur l’art. 59 LEDP), pour voter, le citoyen doit non seulement apporter son matériel de vote mais aussi décliner son identité ; en principe, cela se fait en présentant sa carte de vote. Le SVE, la commission électorale centrale, la présidence du local de vote et les jurés du bureau doivent pouvoir effectuer des contrôles d’identité des électeurs (exposé des motifs, commentaire article par article, ad art. 59 LEDP ; MGC 2010-2011/VII A, D/38 ; 2010-2011/XII A, D/74 ; 2010 2011/XII A, D/75). Ce n'est en effet que si le citoyen donne son identité que l'on peut vérifier de façon effective s'il a la qualité d'électeur (ATF 121 I 187 consid. 3f = JdT 1997 I p. 82, 87).
6.4.3 Des instructions relatives à l’organisation et au dépouillement du scrutin sont adressées par le SVE aux responsables des locaux de vote, lors de chaque opération électorale (art. 14 REDP).
6.5 Les documents d’identité au sens de la loi fédérale sur les documents d’identité des ressortissants suisses du 22 juin 2001 (LDI ; RS 143.1) attestent la nationalité suisse et l’identité de leur titulaire (art. 1 al. 2 LDI). Le passeport et la carte d'identité sont les deux types de document d'identité auxquels a droit tout citoyen suisse (art. 1 du règlement relatif aux documents d'identité du 5 février 2003 - RDId - B 3 05.03).
6.6 À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier signifie que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ACST/6/2026 du 3 février 2026 consid. 9.1).
6.6.1 Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 ; ACST/6/2026 précité consid. 9.1).
6.6.2 Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre organe ; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit, si ce n’est dans le cadre d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 ; 119 Ia 28 consid. 3 ; 118 Ia 305 consid. 1a).
Dans le canton de Genève, l’art. 2 Cst‑GE consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d’État est chargé de l’exécution des lois et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il est habilité, en vertu de l’art. 109 al. 3 Cst-GE, à adopter des règles d’exécution (dites secondaires). Les normes secondaires ne débordent pas du cadre de la loi ; elles peuvent établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler le sens et le contenu de certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes. À moins d’une délégation expresse, le Conseil d’État ne peut pas poser de nouvelles règles (dites primaires), qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont conformes au but de la loi (ATF 147 V 328 consid. 4.2 ; 139 II 460 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_256/2025 du 23 octobre 2025 consid. 5.1). Le gouvernement peut édicter des règles de droit soit dans des ordonnances législatives d’exécution, soit dans des ordonnances législatives de substitution fondées sur une délégation législative. Un acte législatif qui ne respecte pas l’une ou l’autre de ces conditions, ainsi qu’une décision qui se fonde sur une telle ordonnance, manque de base légale et viole le principe de la séparation des pouvoirs (ACST/6/2026 précité consid. 9.2).
6.6.3 Sur le plan fédéral, l’art. 22 LParl prévoit que l’Assemblée fédérale édicte sous la forme d’une loi fédérale toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit (al. 1). Sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (al. 4). Telle est aussi la notion d'acte normatif cantonal que retient le Tribunal fédéral dans l'interprétation de l'art. 82 let. b LTF lui conférant la compétence d'exercer le contrôle abstrait des normes cantonales (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 135 II 38 consid. 4.3 ; 133 I 286 consid. 2.1 ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2b et les références citées).
6.7 Le pouvoir hiérarchique confère à l’autorité supérieure notamment le pouvoir de direction et d’instruction, qui peut s’exercer soit d’une manière générale, par l’édiction de directives à l’intention des entités et agents subordonnés, soit à l’occasion d’un cas d’espèce, par des instructions données à l’autorité compétente sur la manière de traiter l’affaire (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 124). En règle générale, le pouvoir réglementaire est délégué au gouvernement, qui peut lui-même, à certaines conditions, le sous-déléguer à des départements, des services, voire à des autorités administratives indépendantes (ibid., n. 318).
6.8 D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des directives, dont les destinataires sont les agents de l’État. Celles-ci n'ont pas force de loi, ne peuvent contraindre les administrés à adopter un certain comportement (Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd., 2021, p. 618 n. 1674) et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas celle-ci de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce (ATF 148 V 144 consid. 3.1.3 ; 145 II 2 consid. 4.3; 133 II 305 consid. 8.1). Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_183/2024 du 14 novembre 2024 consid. 6.3). Toutefois, du moment que les directives tendent à une application uniforme et égale du droit, les tribunaux ne s'en écartent que dans la mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi ou ne seraient pas conformes à des principes généraux (ATF 138 V 50 consid. 4.1 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_190/2017 du 15 septembre 2017 consid. 3.3.3).
Les ordonnances administratives, qui ne sont pas considérées comme des règles de droit (ATF 141 V 175 consid. 4.1), se divisent en prescription d’organisation et en directives d’interprétation. Les prescriptions d’organisation sont notamment relatives aux règles de comportement et de diligence que doivent observer les employés de l’État dans l’exercice de leurs fonctions. Ces règles ont un caractère interne mais leur application peut avoir des effets sur des personnes étrangères à l’administration (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, op. cit., n. 331 ss). Les ordonnances administratives peuvent ainsi affecter la situation juridique des particuliers, parfois même directement. On parle alors d’ordonnances administratives à portée externe (ATF 142 II 113 consid. 9.1). Celles-ci devraient en principe être publiées. Les personnes destinataires ne peuvent en effet pas se voir opposer des règles dont elles n’ont pas connaissance et qui ne sont pas publiées (Giorgio MALINVERNI et al., op. cit., p. 621 n. 1678).
Les directives sont des ordonnances administratives dont les destinataires sont ceux qui sont chargés de l’exécution d’une tâche publique, et non les administrés. Ne sont pas des décisions les actes internes ou d’organisation, qui visent les situations à l’intérieur de l’administration ; il peut y avoir des effets juridiques, mais ce n’en est pas l’objet. C’est pourquoi ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours. Deux critères permettent ainsi de distinguer une décision d’un acte interne : celui-ci n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et le destinataire en est l’administration elle-même dans l’exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2).
Dans le canton de Genève, les directives se rapportant à des règles de droit sont publiées, à moins qu’un intérêt public prépondérant ne s’y oppose (art. 11 al. 2 Cst-GE).
6.9 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale) ; si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) ; le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 151 V 129 consid. 5 ; 151 III 62 consid. 7.3).
7.1 Au préalable, il y a lieu de préciser que les instructions données par le SVE lors de chaque opération électorale sont des ordonnances administratives (directives) à portée externe. En effet, les destinataires en sont ceux qui sont chargés de l’exécution d’une tâche publique, soit l’organisation des opérations électorales, et l’application de ces directives a en principe des effets sur des personnes étrangères à l’administration, soit les électeurs. Elles n’ont ainsi pas force de loi et ne peuvent contenir des règles de droit qui ne seraient pas déjà prévues par la LEDP ou le REDP.
Leur existence repose pour le surplus sur l’art. 14 REDP, et rien ne permet de considérer que le Conseil d’État n’était pas habilité à déléguer au SVE la compétence d’adresser des instructions relatives à l’organisation et au dépouillement du scrutin aux responsables des locaux de vote lors de chaque opération électorale.
Le fait que les instructions du SVE ne fassent pas l’objet d’une publication malgré l’art. 11 al. 2 Cst-GE ne leur enlève pas leur caractère d’ordonnance administrative.
7.2 Les instructions données par le SVE prévoyaient un contrôle de l’identité et de la carte de vote des électeurs par un responsable du local du vote puis un autre contrôle par les jurés.
Pour vérifier que lesdites instructions étaient conformes au droit supérieur sur la question de la répartition des compétences, il convient ainsi de déterminer qui est compétent, selon la LEDP, pour procéder au contrôle d’identité des électeurs.
À titre préalable, il convient de préciser que l’art. 59 al. 2 LEDP, en tant qu’il prévoit que, pour voter, l’électeur décline au préalable son identité et, le cas échéant, en justifie, constitue une base légale suffisante permettant d’exiger des électeurs qu’ils présentent leur carte d’identité, contrairement à ce que laisse entendre le recourant. En effet, cette base légale formelle donne expressément la compétence aux personnes compétentes de demander à l’électeur qu’il prouve son identité, ce que lui permet de faire sa carte d’identité en tant qu’elle atteste l’identité de son titulaire. Certes, selon la pratique et tel que cela ressort des travaux préparatoires, le citoyen décline son identité en principe en présentant sa carte de vote. Toutefois, l’art. 59 al. 2 LEDP ne prévoit pas que seule la présentation de la carte de vote pourrait être exigée. L’art. 24 al. 3 REDP cité supra ne permet pas non plus d’arriver à une autre conclusion, la remise de la carte de vote étant une condition nécessaire mais pas nécessairement suffisante pour pouvoir avoir accès à l’urne.
L’art. 42 LEDP accorde expressément aux jurés la compétence de contrôler l’identité des électeurs. L’art. 41 LEDP, qui expose les compétences de la présidence, n’attribue en revanche pas à celle-ci, à rigueur de texte, cette même compétence. Toutefois, la let. b de l’al. 1 de cette disposition ainsi que l’art. 45 al. 1 LEDP lui confèrent la tâche d’assurer la police du local de vote. Cette compétence est précisée dans le REDP à son art. 17A. L’al. 3 de cette disposition prévoit que la présidence des locaux de vote prend toutes les mesures utiles pour assurer la régularité des scrutins dans les locaux de vote. Certes, cette disposition ne prévoit pas expressément que la présidence est compétente pour contrôler l’identité des électeurs. En revanche, il ressort des travaux relatifs au PL 10'804 que le législateur a entendu conférer notamment à la présidence du local de vote la compétence de contrôler l’identité des électeurs. Dès lors, d’un point de vue historique, il convient admettre que la notion de « mesures utiles pour assurer la régularité des scrutins dans les locaux de vote » (art. 17A REDP), qui se rapporte directement à la police des locaux de vote assurée par la présidence (art. 41 al. 1 let. b et 45 LEDP), comprend notamment la compétence pour la présidence du local de vote de contrôler l’identité des électeurs.
Il convient de relever que l’art. 17A REDP est une norme d’exécution. Elle ne fait en effet que préciser le contenu des art. 41 al. 1 let. b et 45 LEDP sur la notion de « police du local de vote ». Elle ne s’écarte donc pas du texte légal et ne contrevient ainsi pas au principe de la légalité.
D’un point de vue téléologique, le contrôle d’identité a pour objectif de vérifier de façon effective que la personne qui se présente au local de vote ait la qualité d'électeur et puisse exercer son droit de vote personnel et participer au scrutin, dans le respect de la garantie des droits politiques. La présidence étant responsable de la régularité des opérations électorales (art. 41 al. 1 ab initio LEDP) et donc l’une des garantes du respect de ces droits, rien ne s’oppose à ce qu’elle puisse procéder elle-même au contrôle d'identité des électeurs, ce d’autant moins que l’art. 17A al. 3 REDP l’enjoint expressément à prendre les mesures utiles pour assurer la régularité des scrutins dans les locaux de vote.
Enfin, d’un point de vue systématique, l’art. 42 LEDP prévoit certes que les jurés sont chargés du contrôle de l’identité des électeurs mais ne leur réserve pas de manière exclusive, à rigueur de texte, cette compétence. Cette disposition laisse ainsi la place à un contrôle par la présidence.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que tant la présidence que les jurés électoraux sont compétents, selon la LEDP, pour procéder au contrôle d’identité des électeurs. Les instructions du SVE pour le scrutin du 30 novembre 2025 étaient donc conformes au droit supérieur sur ce point.
7.3 En ce qui concerne la question du double contrôle prévu par les instructions du SVE, si le recourant soutient certes à juste titre que l’art. 59 al. 2 LEDP n’exige pas un double contrôle d’indemnité, cette disposition n’impose pas non plus aux autorités compétentes de procéder d’une certaine façon et de se limiter à un seul contrôle d’identité. Sur le principe, elle confère à l’autorité une marge d’appréciation et laisse ainsi la place à plusieurs contrôles.
Les instructions du SVE pour le scrutin du 30 novembre 2025 n’étaient donc pas contraires à la LEDP en tant qu’elles prévoyaient un double contrôle de l’identité des électeurs.
7.4 Au vu de tout ce qui précède, l’exigence d’un double contrôle d’identité au local de vote, d’abord par la présidence puis par les jurés, telle que posée pour le scrutin cantonal du 30 novembre 2025, n’était pas contraire au principe de la légalité.
8.1 Le principe de proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 148 I 160 consid. 7.10 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_764/2022 du 16 février 2023 consid. 7.1).
8.2 En l’occurrence, la mesure contestée par le recourant permettait à l’autorité de contrôler l’identité des personnes se présentant au local de vote. Ce double contrôle était donc apte à atteindre le but visé, soit non seulement s’assurer que l’électeur était bien titulaire des droits politiques mais aussi garantir la sécurité du vote dans ces locaux, en ne laissant entrer que les électeurs et donc les personnes ayant un intérêt à se trouver dans lesdits locaux.
En ce qui concerne la nécessité de la mesure, le recourant estime qu’un contrôle de l’identité par un juré électoral au moment de la remise de la carte de vote aurait été suffisant pour atteindre le but visé. Toutefois, on ne saurait reprocher à l’autorité d’avoir mis en place des mesures de vigilance afin de garantir le bon déroulement des votations, ce d’autant moins au vu contexte politique très particulier et inédit ayant entouré les élections municipales de Vernier au printemps 2025. Il n’apparaît pas insoutenable de considérer que le premier contrôle, opéré par la présidence, permettait de s’assurer dans un premier temps que seules des personnes ayant la qualité d’électeur puissent entrer dans le local de vote, gage notamment de sécurité, et que le second contrôle, opéré par les jurés électoraux, permettait de confirmer l’exactitude du premier contrôle et de s’assurer définitivement que l’électeur disposait du droit de vote. En ce sens, ces deux contrôles étaient complémentaires et, partant, restaient dans les limites de la marge d’appréciation conférée par la LEDP à l’autorité dans l’organisation des opérations électorales. Un risque d’erreur ne pouvait du reste pas être totalement exclu. Le double contrôle n’était d’ailleurs ni prohibitif en vue de l’exercice du droit de vote ni incohérent avec le but visé.
Enfin, en ce qui concerne la pesée des intérêts, le double contrôle d’identité dans le cadre d’un vote au local de vote poursuit des intérêts publics très importants, celui de garantir l’exercice effectif et conforme aux règles des droits politiques institués et d’assurer la sécurité du vote dans ces locaux. Il apparaît être une formalité n’ayant que très peu, voire pas, d’effets préjudiciables sur les électeurs, y compris sur le recourant. Celui-ci admet que les intérêts privés dont il se prévaut ne sont pas d’un « grand poids ». Il ne saurait être contredit sur ce point. En effet, d’une part, son intérêt « sanitaire à ne pas mettre sa carte d’identité entre de multiples mains » n’emporte pas conviction, seules deux personnes devant prendre ladite carte entre leurs mains, et le recourant pouvant en toute hypothèse la nettoyer s’il l’estime nécessaire. D’autre part, on voit mal en quoi sa vie privée serait atteinte par la présentation de sa carte d’identité à seulement deux personnes, œuvrant de surcroît dans le cadre d’une activité étatique officielle ayant trait à l’exercice des droits politiques. Au vu de ce qui précède, l’intérêt public au bon déroulement du scrutin l’emporte manifestement sur les intérêts privés du recourant à ne pas présenter deux fois sa carte d’identité.
Par conséquent, la mesure contestée est conforme au principe de la proportionnalité.
8.3 Pour le surplus, une comparaison avec le vote par correspondance, telle que le fait le recourant, n’apparaît pas pertinente, l’absence de contrôle d’identité dans le cadre de ce vote ne signifiant pas que l’autorité serait dispensée de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon déroulement des opérations électorales au local de vote. En outre, contrairement à ce que prétend le recourant, mêmes les électeurs dont l’identité était connue de la présidence devaient être soumises au double contrôle d’identité, pour des motifs d’égalité de traitement (art. 8 Cst.).
Le grief sera donc écarté.
8.4 Enfin, pour les raisons qui précédent, c’est à bon droit que recourant a été empêché d’entrer dans le local de vote et de voter.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, en tant qu’il est recevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 8 décembre 2025 par A______ contre « le refus d’enregistrer [son] vote » du 30 novembre 2025 ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à A______ ainsi qu’au Conseil d'État.
Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges
Au nom de la chambre constitutionnelle :
le secrétaire-juriste :
J. PASTEUR
le président :
J.-M. VERNIORY
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :