POUVOIR JUDICIAIRE
A/2906/2025-ABST ACST/14/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Arrêt du 3 février 2026
dans la cause
A______, agissant par ses parents B______ et C______
D______, agissant par ses parents E______ et F______ G______, agissant par sa mère H______ I______ et J______, agissant par leurs parents K______ et L______ M______ et N______, agissant par leurs parents O______ et P______
Q______, agissant par sa mère R______ S______, agissant par ses parents T______ et U______ V______, agissant par son père W______ X______ et Y______, agissant par leur mère Z______ AA______ et AB______, agissant par leurs parents AC______ et AD______
AE______, agissant par ses parents AF______ et AG______ AH______, agissant par sa mère AI______ AJ______, agissant par sa mère AK______ AL______, agissant par ses parents AM______ et AN______ AO______, agissant par sa mère AP______ AQ______, agissant par ses parents AR______ et AS______ AT______, agissant par ses parents AU______ et AV______
AW______, agissant par ses parents AX______ et AY______
AZ______ et BA______, agissant par leurs parents BB______ et BC______
BD______, agissant par ses parents BE______ et BF______ BG______, agissant par ses parents BH______ et BI______ BJ______ et BK______, agissant par leurs parents BL______ et BM______
BN______, agissant par son père BO______ BP______ et BQ______, agissant par leurs parents BR______ et BS______
BT______, agissant par sa mère BS______ représentés par Mes Steve ALDER et Yasmin PAES BATISTA, avocats recourants
contre
CONSEIL D'ÉTAT intimé
Recours contre les règlements modifiant le règlement de l'enseignement primaire (REP - C 1 10.21), le règlement du cycle d'orientation (RCO - C 1 10.26) et le règlement relatif à l'admission dans l'enseignement secondaire II (RAES‑II ‑ C 1 10.33)
EN FAIT
A. a. Le 18 juin 2025, le Conseil d'État a adopté des règlements modifiant onze règlements existants, à savoir : 1) règlement modifiant le règlement de l'enseignement primaire (REP - C 1 10.21) ; 2) règlement modifiant le règlement du cycle d'orientation (RCO - C 1 10.26) ; 3) règlement modifiant le règlement de l'enseignement secondaire II et tertiaire B (REST - C 1 10.31) ; 4) règlement modifiant le règlement relatif à l'admission dans l'enseignement secondaire II (RAES-II - C 1 10.33) ; 5) règlement modifiant le règlement relatif à la formation complémentaire à un titre du degré secondaire II dans le domaine de la santé (RFCSS - C 1 10.35) ; 6) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle santé (RCFPSa - C 1 10.50) ; 7) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle construction (RCFPC - C 1 10.51) ; 8) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle technique (RCFPT - C 1 10.52) ; 9) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle social (RCFPSo - C 1 10.53) ; 10) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle arts (RCFPA - C 1 10.57) ; et 11) règlement modifiant le règlement du centre de formation professionnelle commerce (RCFPCom - C 1 10.58).
Ces modifications visaient à limiter, en principe et sous réserve d'exceptions spécifiques décrites, la fréquentation des établissements d'instruction publique de degré primaire, secondaire I et secondaire II aux enfants et aux jeunes résidant dans le canton de Genève. Une réglementation transitoire permettait aux enfants et aux jeunes déjà inscrits dans un cycle d’études de le terminer.
b. Les règlements précités ont été publiés dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci‑après : FAO) du 24 juin 2025. L'entrée en vigueur était fixée au lendemain, mais une disposition, dans chaque règlement, prévoyait que la limitation introduite prenait effet le jour de la rentrée scolaire 2026-2027.
B. a. Par acte posté le 22 août 2025, A______, agissant par ses parents B______ et C______, D______, agissant par ses parents E______ et F______, G______, agissant par sa mère H______, I______ et J______, agissant par leurs parents K______ et L______, M______ et N______, agissant par leurs parents O______ et P______, Q______, agissant par sa mère R______, S______, agissant par ses parents T______ et U______, V______, agissant par son père W______, X______ et Y______, agissant par leur mère Z______, AA______ et AB______, agissant par leurs parents AC______ et AD______, AE______, agissant par ses parents AF______ et AG______, AH______, agissant par sa mère AI______, AJ______, agissant par sa mère AK______, AL______, agissant par ses parents AM______ et AN______, AO______, agissant par sa mère AP______, AQ______, agissant par ses parents AR______ et AS______, AT______, agissant par ses parents AU______ et AV______, AW______, agissant par ses parents AX______ et AY______, AZ______ et BA______, agissant par leurs parents BB______ et BC______, BD______, agissant par ses parents BE______ et BF______, BG______, agissant par ses parents BH______ et BI______, BJ______ et BK______, agissant par leurs parents BL______ et BM______, BN______, agissant par son père BO______, BP______ et BQ______, agissant par leurs parents BR______ et BS______, et BT______, agissant par sa mère BS______, tous domiciliés en France, ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci‑après : la chambre constitutionnelle) contre les règlements modifiant le REP, le RCO et le RAES-II, concluant principalement à la réforme des art. 64 al. 4 REP et 79 al. 6 RCO, en ce sens que les élèves qui sont domiciliés en France, dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton, et qui fréquentent l’école primaire, respectivement le cycle d’orientation (ci-après : CO), pendant l’année scolaire 2025-2026 sont autorisés à y poursuivre leur cursus jusqu’au terme de leur scolarité obligatoire, ainsi qu’à l’annulation de l’art. 3 al. 1 let. a et al. 2 RAES-II.
Ils ont soulevé les griefs de violation du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit, de violation du principe de la proportionnalité et de violation du principe de la séparation des pouvoirs.
Alors que « les élèves domiciliés en France voisine et déjà scolarisés dans l’enseignement public genevois, pour autant que l’un de leurs parents au moins soit assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton » étaient admis dans l’enseignement primaire (art. 23 al. 1 let. a aREP) et au cycle d’orientation public genevois (ci‑après : CO ; art. 25 al. 1 let. b aRCO) jusqu’à l’adoption des règlements litigieux, l’application de la condition de domicile nouvellement introduite entraînait leur exclusion du système d’enseignement public genevois, certains dès la rentrée 2026.
En outre, alors que « les élèves jusqu’à 25 ans dont l’un des parents au moins remplit les conditions cumulatives suivantes : 1) il jouit du statut de frontalier, 2) il est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton au moins à mi-temps, 3) il subvient à l’entretien de l’élève selon la loi » étaient admis dans l’enseignement secondaire II (art. 3 al. 1 let. g aRAES-II) jusqu’à l’adoption du règlement litigieux, l’application de la condition de domicile nouvellement introduite entraînait leur exclusion du système d’enseignement public genevois, certains dès la rentrée 2026.
b. Le 10 octobre 2025, le Conseil d’État, soit pour lui le département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après : le département), s’en est rapporté à justice concernant la recevabilité du recours et a conclu à son rejet.
Il a notamment produit la brochure du département intitulée « Rentrée scolaire 2025 », comprenant les conditions chiffrées de la rentrée 2025 et les courbes de croissance des effectifs des élèves de l’enseignement public genevois pour ces dernières années, lesquelles démontraient une augmentation constante dans l’ensemble des degrés d’enseignement.
Le nombre d’élèves domiciliés en France voisine et scolarisés dans les écoles genevoises, soit 738 élèves au primaire, 457 élèves au cycle d’orientation et 1'326 élèves au secondaire II, contribuait clairement à la pression sur les conditions d’enseignement et sur les locaux scolaires.
Trois avis de droit avaient été produits à l’occasion de la nouvelle réglementation de 2019 relative à la scolarisation d’élèves frontaliers. Ils pouvaient être consultés à l’adresse : https://www.ge.ch/document/point-presse-du-conseil-etat-du-15-mai-2019.
c. Par réplique du 7 novembre 2025, les recourants ont persisté intégralement dans leurs conclusions au fond.
Ils ont produit des pièces nouvelles, notamment des articles de presse concernant des retards dans la construction de nouvelles infrastructures scolaires, une « forte diminution » des élèves en primaire d’ici 2034 et le nombre de logements disponibles « au plus bas » depuis 2012.
d. Dans sa réplique du 4 décembre 2025, le Conseil d’État, soit pour lui le département, a souligné qu’il n’y avait ni déménagement de l’enfant dans un pays potentiellement lointain, ni séparation d’un de ses parents, ni changement de la langue pratiquée, mais uniquement un changement de lieu de l’école et de système scolaire dans un pays limitrophe parlant la même langue. L’intérêt de l’enfant n’était ainsi pas mis à mal.
En outre, il a informé la chambre constitutionnelle qu’il s’était fondé, pour l’évaluation des effectifs des élèves prise en compte dans le cadre de l’adoption de la réglementation contestée, sur les prévisions du service de la recherche en éducation (ci-après : SRED) du département pour les années 2025 à 2028, établies en décembre 2024. Les effectifs globaux de l’enseignement primaire augmenteraient encore en 2026, mais pourraient connaître moins de 1% de baisse à l’horizon 2028. Quant aux effectifs de l’enseignement secondaire I et II, les chiffres prévoyaient une hausse jusqu’en 2028. Ce n’était pas parce que certaines écoles voyaient leur nombre d’élèves diminuer qu’il y avait moins d’élèves scolarisés dans l’ensemble du canton.
e. Dans leur réplique du 16 décembre 2025, les recourants ont relevé que la hausse des effectifs scolaires ne découlait pas de la présence d’élèves frontaliers, mais des flux migratoires et de l’installation de nouveaux habitants dans le canton. Les mesures litigieuses n’étaient par conséquent pas aptes à régler la problématique du prétendu accroissement des effectifs scolaires à Genève. La diminution du nombre d’élèves frontaliers depuis 2018 démontrait également que les mesures introduites cette année-là avaient déjà porté leurs fruits. Des mesures plus incisives n’étaient ainsi pas nécessaires. La balance penchait en leur faveur, leurs intérêts devant prévaloir sur les éventuels avantages issus des mesures litigieuses, qui étaient en définitive minimes, voire inexistants. Ces mesures violaient ainsi le principe de la proportionnalité.
Ils ont produit deux pièces nouvelles concernant la répartition des élèves frontaliers selon les écoles primaires et les CO.
f. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.
EN DROIT
En l’espèce, le recours est formellement dirigé contre trois règlements du Conseil d’État, à savoir les règlements modifiant le REP, le RCO et le RAES-II, et ce en l’absence de cas d’application (ACST/17/2023 du 26 avril 2023 consid. 1.2). La chambre constitutionnelle est par conséquent compétente pour connaître de la présente cause.
Le recours a été interjeté dans le délai légal à compter de la publication desdits règlements dans la FAO du 24 juin 2025 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 et 63 al. 1 let. b LPA), et il satisfait également aux réquisits de forme et de contenu prévus aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 à 3 LPA.
A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/3/2023 du 16 février 2023 consid. 2a).
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2).
En l’espèce, I______, N______, AB______, AW______, BA______ et BT______ ont déjà été admis au collège, en apprentissage ou au centre de formation professionnelle technique. La question de leur qualité pour recourir peut toutefois souffrir de rester indécise, au regard de ce qui suit.
Les autres recourants, en tant qu’élèves souhaitant être admis dans l’enseignement public genevois, sont concernés par les dispositions qu’ils contestent, lesquelles mettent fin au régime dérogatoire qui prévalait dans l’enseignement obligatoire depuis 2018 et introduisent dans l’enseignement secondaire II une condition de domicile dans le canton, ce qui conduit à leur exclusion du système d’enseignement public genevois entre la rentrée 2026 et la rentrée 2029. Il y a dès lors lieu de considérer que les recourants disposent de la qualité pour recourir.
Le recours est donc recevable.
4.1 Saisie d’un recours, la chambre constitutionnelle contrôle librement le respect des normes cantonales attaquées au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE ; art. 61 al. 1 LPA), mais n’a pas la compétence d’apprécier l’opportunité desdites normes (art. 61 al. 2 LPA) ; elle est liée par les conclusions des parties, mais non par les motifs qu’elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA), dans la mesure de la recevabilité du recours ou des griefs invoqués.
4.2 Les organes politiques se voyant reconnaître une grande liberté dans l’élaboration des lois et règlements, le juge n’a pas à revoir l’opportunité des choix effectués dans ce cadre (art. 61 al. 2 LPA) et n’annulera donc pas une disposition légale au motif que d’autres solutions lui paraîtraient envisageables, voire préférables (ATF 136 I 241 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_749/2021 du 16 mars 2022 consid. 4.1). L’opportunité a trait au choix entre plusieurs solutions offertes à l’autorité, toutes valables du point de vue juridique. Une erreur relative à l’opportunité d’une décision est donc de type « politique » : la décision est conforme au droit, mais ce n’est pas la plus judicieuse (ACST/14/2025 du 24 mars 2025 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL/ Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 892).
4.3 À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_810/2021 du 31 mars 2023 consid. 3.2 ; ACST/14/2025 précité consid. 4.3).
5.1 À teneur de l’art. 19 Cst., le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit est garanti. Au niveau cantonal, l’art. 24 Cst-GE dispose que le droit à l’éducation, à la formation et à la formation continue est garanti (al. 1). Toute personne a droit à une formation initiale publique gratuite (al. 2). Toute personne dépourvue des ressources financières nécessaires à une formation reconnue a droit à un soutien de l’État (al. 3).
L’art. 62 Cst. prévoit pour sa part que l’instruction publique est du ressort des cantons (al. 1). Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants ; cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques (al. 2). Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu’à leur 20e anniversaire (al. 3). Si les efforts de coordination n’aboutissent pas à une harmonisation de l’instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l’âge de l’entrée à l’école, la durée et les objectifs des niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire (al. 4). La Confédération règle le début de l’année scolaire (al. 5). Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences ; leur avis revêt un poids particulier (al. 6).
Ainsi, les cantons sont libres de décider la manière dont ils entendent réglementer, organiser et financer l’enseignement public sur leur territoire. Il en découle que le canton de Genève dispose d’une certaine marge de manœuvre s’agissant de sa réglementation, de son organisation et du financement de l’enseignement public sur son territoire (ATA/460/2022 du 3 mai 2022 consid. 4).
Après la scolarité obligatoire, la formation est obligatoire jusqu’à l’âge de la majorité au moins (art. 194 Cst-GE).
5.2 Selon son art. 1, la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 (LIP ‑ C 1 10) régit l’instruction obligatoire, soit la scolarité et la formation obligatoires jusqu’à l’âge de la majorité pour l’enseignement public et privé (al. 1). Elle régit également l’intégration et l’instruction des enfants et des jeunes à besoins éducatifs particuliers ou handicapés de la naissance à l’âge de 20 ans révolus (al. 2). Elle s’applique aux degrés primaire et secondaire I (scolarité obligatoire) et aux degrés secondaire II et tertiaire ne relevant pas des hautes écoles (ci-après : degré tertiaire B) dans les établissements de l’instruction publique (al. 3).
L’instruction publique comprend notamment le degré primaire et le degré secondaire, divisé en secondaire I et II (art. 4 al. 1 let. a, b et c LIP). Selon l’art. 84 al. 1 LIP, le degré secondaire II est composé des établissements scolaires du collège de Genève, du collège pour adultes, de l’école de culture générale et de l’école de culture générale pour adultes (let. a) ; du centre de formation pré‑professionnelle et du service de l’accueil du degré secondaire II (let. b) ; des centres de formation professionnelles (let. c) ; des passerelles conduisant aux filière supérieures ou tertiaires (let. d).
5.3 L’art. 37 LIP prévoit que tous les enfants et jeunes en âge de scolarité obligatoire et habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions de ladite loi, au programme général établi par le département conformément à HarmoS et à la CSR (al. 1). Les jeunes habitant le canton de Genève ont l’obligation jusqu’à l’âge de la majorité au moins d’être inscrits à une formation (al. 3).
Selon l’art. 84 LIP, les établissements scolaires du collège de Genève et de l’école de culture générale et les centres de formation professionnelle dispensent à tous les jeunes gens soumis à l’obligation de formation, conformément à l’art. 37, l’enseignement leur permettant d’acquérir une première certification reconnue de formation professionnelle ou d’enseignement général (al. 2). Le centre de formation pré-professionnelle et le service de l’accueil du degré secondaire II dispensent les compléments d’enseignement nécessaires à l’admission des jeunes gens soumis à l’obligation d’instruction et de formation, selon l’art. 37, dans une filière ou une voie de formation menant à une première certification reconnue. Ces compléments d’enseignement peuvent également être dispensés dans des centres de formation professionnelle et des établissements scolaires de l’enseignement général (al. 4).
Le département, avec le concours des services concernés, veille à l’observation de l’obligation d’instruction, telle que définie à l’art. 1 LIP (art. 38 al. 1 LIP). Les parents sont tenus, sur demande du département, de justifier que leurs enfants, jusqu’à l’âge de la majorité, reçoivent l’instruction obligatoire fixée par la loi (art. 38 al. 2 LIP).
La scolarité est obligatoire pour les enfants dès l’âge de 4 ans révolus au 31 juillet (art. 55 al. 1 LIP). Tout enfant, dès l’âge de 4 ans révolus au 31 juillet, doit être inscrit à l’école dans les trois jours qui suivent son arrivée à Genève (art. 57 al. 1 LIP).
L’art. 58 LIP prévoit que, sous réserve des al. 2 à 5, les élèves sont scolarisés dans l’établissement correspondant au secteur de recrutement du lieu de domicile ou à défaut du lieu de résidence des parents (al. 1). Si les élèves de ce secteur de recrutement sont en nombre insuffisant ou sont trop nombreux pour l’organisation rationnelle de l’enseignement, le département peut les affecter dans une autre école. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 2). Après avoir entendu les parents concernés, la ou les directions des établissements concernés peuvent transférer un élève dans une autre classe ou un autre établissement, en cours d’année ou pour l’année scolaire suivante, lorsque le bon déroulement de la scolarité de l’élève et/ou le bon fonctionnement de la classe ou de l’établissement le commande (al. 3). Pour les élèves qui sont inscrits dans un dispositif spécifique, tel que les classes et institutions de l’enseignement spécialisé ou les classes Sport‑Art-Études, notamment, des exceptions au lieu de scolarisation peuvent être prévues par voie réglementaire. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 4). Enfin, le département peut, à titre exceptionnel, accorder des dérogations, notamment en cas de changement de domicile, de manière à permettre à l’élève de terminer l’année scolaire dans la classe où il l’a commencée (al. 5).
5.4 Au niveau réglementaire, l’art. 3 al. 1 REP prévoit que l’enseignement primaire comprend huit années de scolarité réparties de la manière suivante : le cycle élémentaire qui comprend la 1re année (4 à 5 ans), la 2e année primaire (5 à 6 ans), la 3e année primaire (6 à 7 ans), la 4e année primaire (7 à 8 ans) et le cycle moyen qui comprend la 5e année primaire (8 à 9 ans), la 6e année primaire (9 à 10 ans), la 7e année primaire (10 à 11 ans) et enfin la 8e année primaire (11 à 12 ans).
Tous les enfants en âge de scolarité obligatoire et habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions de la loi et au programme général établi par le département (art. 19 al. 1 REP).
5.5 L’art. 1 al. 1 RCO rappelle les principes énoncés à l’art. 67 LIP. L’art. 1 al. 2 RCO énonce quant à lui que le CO dispense un enseignement de culture générale et vise à développer l’ouverture d’esprit, la faculté de discernement, l’autonomie, la solidarité, toutes compétences qui contribuent à l’éducation citoyenne ; à l’articulation entre l’école primaire et le degré secondaire II, il assure un équilibre dans le développement des différentes aptitudes (intellectuelles, manuelles, physiques et artistiques) des adolescents, qui leur permet de trouver du sens dans leurs apprentissages et leur donne progressivement les éléments de choix pour leur parcours de formation.
Le degré secondaire I (CO) fait partie de la scolarité obligatoire ; les enfants en âge de scolarité obligatoire doivent donc être inscrits à l’école et suivre une instruction dès le premier jour de l’année scolaire ou dans les trois jours qui suivent leur arrivée à Genève (art. 16 al. 1 et 2 RCO).
5.6 L’art. 1 RAES-II énonce que le RAES-II est applicable aux élèves et apprentis souhaitant s’inscrire dans une des filières du degré secondaire II tel que défini à l’art. 4 al. 1 let. c LIP.
Seuls les élèves visés à l’art. 3 al. 1 let. a RAES-II peuvent bénéficier des mesures relatives à la formation obligatoire jusqu’à 18 ans (art. 4 RAES-II), à savoir les élèves mineurs domiciliés dans le canton, dont l’un des parents est domicilié dans le canton et pourvoit à leur entretien selon la loi.
5.7 En l’espèce, il n’est pas contesté que les recourants ont atteint un âge qui, s’ils remplissaient toutes les conditions leur permettant d’y prétendre, les destinerait à être scolarisés dans l’enseignement primaire public genevois, au CO ou au secondaire II.
Alors que l’art. 19 Cst. garantit à chacun « un enseignement de base suffisant et gratuit », consacrant ainsi un droit social, justiciable, qui « oblige la collectivité à fournir une prestation » (Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/ Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2021, n. 1709), l’art. 62 Cst. fonde quant à lui, outre la compétence cantonale en matière d’instruction publique, le caractère obligatoire de l’enseignement de base. Il en découle que l’un des corollaires du caractère obligatoire de l’enseignement primaire est que les enfants doivent fréquenter l’école du lieu où ils résident (Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 1715). Il découle en effet de l’art. 62 al. 2 Cst., selon la jurisprudence, qu’en principe, l’enseignement doit être dispensé au lieu de domicile de l’élève (arrêt du Tribunal fédéral 2C_445/2020 du 16 mars 2021 consid. 5.2). Ainsi, sont titulaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit tous les enfants domiciliés en Suisse, indépendamment de leur nationalité et du statut de résidence de leurs parents (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. II, 2015, p. 334 n. 200). Selon deux autres auteurs, la précision prévue par l’art. 62 al. 2 Cst., selon laquelle l’enseignement de base doit être ouvert à tous les enfants, visait à l’origine principalement les enfants en situation de handicap, mais elle concerne également les enfants qui séjournent illégalement sur le territoire ; par contre, il n’existe a priori pas de droit à un enseignement de base en Suisse pour les enfants qui ne résident pas dans le pays, même s’ils sont suisses et habitent juste au-delà de la frontière (Éloi JEANNERAT/Fanny MATTHEY, in Vincent MARTENET/ Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand – Cst., vol. I, 2021, n. 15 et note 31 ad art. 62 Cst.).
La titularité du droit à un enseignement de base appartient aux enfants et aux jeunes. Pour déterminer plus précisément les « écoliers » concernés, il convient de se référer à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Sont ainsi visés les enfants dès leur entrée à l’école obligatoire (qui comprend le jardin d’enfants dans les cantons où celui-ci est obligatoire ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 du 1er juillet 2012 consid. 3.3) et jusqu’à la fin de l’école secondaire I (ATF 133 I 156 consid. 3.5.3 in JdT 2008 I 407 ; 140 I 153 consid. 2.3.1 ; ATA/460/2022 précité consid. 3i).
La garantie de l’art. 19 Cst. appartient à tous les enfants résidant sur le territoire suisse pendant la scolarité obligatoire (Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 1711). Le droit à la formation « post-obligatoire » (par exemple gymnasiale, professionnelle) a été volontairement exclu par le constituant lors de la révision de 1999. Des droits spéciaux à la formation – applicables à toute personne – sont parfois reconnus en droit cantonal (ATA/460/2022 précité consid. 3i).
5.8 Dans son avis de droit (p. 5 et 6), le Prof. Vincent MARTENET souligne qu’il est préférable de parler de lieu de vie en Suisse. Si ce critère correspond au domicile dans la plupart des cas, il convient en effet de réserver les situations particulières se rapportant, par exemple, aux enfants séjournant illégalement en Suisse ou sans domicile fixe. Selon le Prof. MARTENET, le lieu de vie de l’enfant constitue, à juste titre, le critère décisif selon la doctrine. Il précise n’avoir trouvé aucun auteur soutenant qu’un enfant dont le lieu de vie se trouverait à l’étranger pourrait se fonder sur l’art. 19 Cst. pour exiger de recevoir un enseignement de base en Suisse. Il ajoute que si le Tribunal fédéral n’a jamais tranché expressément la question de savoir si l’art. 19 Cst. bénéficie également à des enfants dont le lieu de vie se trouve à l’étranger, sa jurisprudence exige que l’enseignement de base soit en principe offert au lieu où vit l’enfant : l’enseignement doit en principe être prodigué au lieu de domicile des élèves, et la distance géographique entre le lieu de domicile et le lieu d’enseignement ne doit pas compromettre le but poursuivi par la formation scolaire de base (ATF 129 I 12 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 du 1er juin 2012 consid. 3.2).
5.9 Quant à l’art. 24 Cst-GE, rien n’indique que sa portée, s’agissant du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit, serait plus large que celle de l’art. 19 Cst. Toutefois, cette disposition vise aussi la formation ainsi que la formation continue, contrairement à l’art. 19 Cst. Le Prof. MARTENET relève d’ailleurs que concernant l’enseignement de base, rien ne permet de conclure que la disposition constitutionnelle genevoise garantirait un droit fondamental à des enfants séjournant à l’étranger, notamment en France voisine. Il souligne que ce point n’a jamais été abordé lors des délibérations de l’Assemblée constituante genevoise (avis de droit, p. 6 et 7).
5.10 En l’espèce, les recourants ne sont pas domiciliés en Suisse. Ils ne peuvent en conséquence pas se prévaloir du droit à y recevoir un enseignement de base suffisant et gratuit. Leur nationalité n’est ici pas en cause, seul le fait qu’ils n’aient pas leur lieu de vie à Genève étant pertinent pour leur dénier ce droit.
De surcroît, la titularité du droit à l’enseignement de base prend fin dès que les élèves ont terminé leur scolarité obligatoire. Pour ce motif, les élèves de l’enseignement secondaire II ne disposent pas d’un droit à un enseignement de base au sens de l’art. 19 Cst., ni ne peuvent a fortiori se plaindre de sa violation.
Même à considérer que le droit cantonal reconnaîtrait l’existence d’un droit à recevoir une formation « post‑obligatoire » à Genève, les recourants ne seraient pas domiciliés en Suisse et ne pourraient en conséquence pas se prévaloir de ce droit.
Cette conclusion ne contrevient d’ailleurs pas à l’art. 13 par. 2 let. b du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (Pacte I - RS 0.103.1), lequel prévoit que l’enseignement secondaire doit être généralisé et rendu accessible à tous par tous les moyens appropriés. Cette disposition, selon le Tribunal fédéral, n’est pas directement justiciable et ne confère en effet aucun droit supplémentaire par rapport à l’art. 19 Cst. (ATF 144 I 1 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 précité). Il convient de retenir qu’elle ne saurait pas non plus en conférer en ce qui concerne les élèves de l’enseignement secondaire II. On relèvera en outre que selon le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies (ci-après : CDESC), au regard de l’art. 13 du Pacte I, le principe de non-discrimination « s’étend à toutes les personnes d’âge scolaire qui résident sur le territoire d’un État partie, y compris les non-nationaux, indépendamment de leur statut juridique » (CDESC, observation générale n° 13 du 8 décembre 1999, E/C.12/1999/10, § 34).
Pour le même motif, la conclusion précitée n’est pas non plus contraire à l’art. 28 par. 1 let. b de la Convention relative aux droits de l’enfant du 20 novembre 1989 (CDE - RS 0.107), disposition qui prévoit que les États parties encouragent l’organisation de différentes formes d’enseignement secondaire, les rendent ouvertes et accessibles à tout enfant, et prennent des mesures appropriées. Dans sa jurisprudence, le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies (ci-après : ComDE) retient notamment que les États ont l’obligation de respecter et de garantir le droit à l’éducation pour tous les enfants relevant de leur juridiction, sans discrimination d’aucune sorte ; la réalisation de ce droit ne peut être soumise à une appréciation discrétionnaire, au-delà de la vérification de la résidence effective (ComDE, décision du 31 mai 2021, communication n° 115/2020, H.M. c. Espagne, § 12.9). De même, l’intérêt légitime de l’État partie à s’assurer que les demandeurs d’inscription scolaire résident effectivement sur son territoire ne saurait entraîner l’exclusion de facto du système éducatif, pendant une période prolongée, d’enfants qui se trouvent en situation administrative irrégulière (ComDE, décision du 26 janvier 2024, communication n° 165/2021, K.K. c. Espagne, § 7.10).
5.11 Les recourants se plaignent de « complications dans l’organisation familiale », puisque les élèves étaient scolarisés à proximité du lieu de travail de leurs parents exerçant une activité lucrative à Genève.
Cet argument relève de la convenance personnelle et ne permet pas de contredire efficacement le principe exposé plus haut et selon lequel seuls sont titulaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit les enfants domiciliés en Suisse, en l’occurrence à Genève.
Les recourants n’expliquent par ailleurs pas en quoi le seul fait que leurs parents paient des impôts à Genève devrait leur permettre d’accéder à l’école primaire publique, au CO ou à l’enseignement secondaire II, alors qu’ils ne sont pas domiciliés dans ce canton.
Pour le surplus, le fait que les deux systèmes éducatifs diffèrent à de nombreux égards ne signifie pas que les élèves quitteront le système scolaire public genevois sans pouvoir être admis dans l’enseignement public français gratuit, ni que l’enseignement fourni en France ne sera pas de qualité, ce que les recourants n’allèguent du reste pas.
Dans cette mesure, leur situation n'est pas non plus comparable à celle de « mineurs dont le statut en Suisse est illégal, [de] requérants d’asile mineurs non accompagnés ou encore [de] gens du voyage », qu’il se justifierait d’intégrer au cercle des bénéficiaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit.
Le grief de violation du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit sera en conséquence écarté.
6.1 Le principe de proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 148 I 160 consid. 7.10 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_764/2022 du 16 février 2023 consid. 7.1).
6.1.1 En l’espèce, la mesure imposée aux enfants n’habitant pas le canton respecte le principe de la proportionnalité.
Compte tenu de l’augmentation constante des effectifs d’élèves, du manque de places dans les écoles et de la pression sur les conditions d’enseignement, cette mesure, qui concerne plus de 2'000 élèves frontaliers, est seule à même d’assurer des conditions-cadres adéquates pour accueillir les élèves domiciliés sur le territoire du canton dans l’enseignement public. En effet, comme l’a expliqué l’intimé, ce dernier n’a aucune marge de manœuvre sur la croissance démographique et migratoire, alors qu’il est tenu d’admettre tous les élèves domiciliés sur son territoire. Par ailleurs, « [la] construction de pavillons provisoires, [les] surélévations d’établissements [et les] nouvelles plages d’enseignement tôt le matin » ces dernières années se sont avérées être des mesures insuffisantes. La mesure contestée est en outre adéquate, dès lors qu’elle permet une saine planification de l’enseignement primaire public, du CO et du secondaire II et évite à ces autorités de perdre toute visibilité sur les effectifs des classes dans les années à venir. Elle a d’ailleurs montré qu’elle portait ses fruits, le nombre d’élèves frontaliers fréquentant les établissements scolaires du canton ayant diminué à la suite de la mesure adoptée en 2018. Enfin, cette mesure ne porte pas atteinte au droit des enfants d’être scolarisés au lieu de leur domicile.
6.1.2 Selon les dispositions transitoires prévues à l’art. 64 REP, les élèves qui sont domiciliés dans un autre canton et qui fréquentent l’école primaire pendant l’année scolaire 2025-2026 sont autorisés à y poursuivre leur scolarité jusqu’à la fin du cycle d’enseignement en cours (élémentaire ou moyen), au sens de l’art. 60 LIP. Aucune poursuite de scolarité n’est accordée au-delà de cette échéance (al. 3). Les élèves qui sont domiciliés en France, dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton, et qui fréquentent l’école primaire pendant l’année scolaire 2025-2026 sont autorisés à y poursuivre leur scolarité jusqu’à la fin du cycle d’enseignement en cours (élémentaire ou moyen), au sens de l’art. 60 LIP. Aucune poursuite de scolarité n’est accordée au-delà de cette échéance (al. 4). L’art. 23 REP – à teneur duquel les élèves qui déménagent en cours d’année scolaire dans un autre pays ou dans un autre canton peuvent être autorisés à poursuivre leur scolarité dans l’enseignement public genevois jusqu’à la fin de l’année scolaire en cours – prend effet le jour de la rentrée scolaire 2026‑2027 (al. 5).
Selon les dispositions transitoires prévues à l’art. 79 RCO, les élèves qui sont domiciliés dans un autre canton et qui fréquentent le cycle d’orientation pendant l’année scolaire 2025-2026 sont autorisés à y poursuivre leur scolarité jusqu’à la fin de la 11e année de scolarité obligatoire. Aucune poursuite de scolarité n’est accordée au-delà de cette échéance (al. 5). Les élèves qui sont domiciliés en France, dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton, et qui fréquentent le cycle d’orientation pendant l’année scolaire 2025-2026 sont autorisés à y poursuivre leur scolarité jusqu’à la fin de la 11e année de scolarité obligatoire. Aucune poursuite de scolarité n’est accordée au-delà de cette échéance (al. 6). L’art. 25A RCO – à teneur duquel les élèves qui déménagent en cours d’année scolaire dans un autre pays ou dans un autre canton peuvent être autorisés à poursuivre leur scolarité dans l’enseignement public genevois jusqu’à la fin de l’année scolaire en cours – prend effet le jour de la rentrée scolaire 2026‑2027 (al. 7).
Selon les dispositions transitoires prévues à l’art. 74 RAES-II, les élèves admis dans l’enseignement secondaire II avant la rentrée scolaire 2026 et ne remplissant plus les conditions de l’art. 3 al 1 RAES-II dans sa teneur issue de la modification du 18 juin 2025 sont autorisés à terminer leur parcours de formation jusqu’à l’obtention du titre. En cas d’échec lors de l’année scolaire 2025-2026, ils peuvent bénéficier de la réorientation prévue à l’art. 68 RAES-II pour la rentrée scolaire 2026-2027 uniquement (al. 1). Les élèves admis dans l’enseignement secondaire II avant la rentrée scolaire 2026, qui ont obtenu un certificat d’école de culture générale ou un certificat fédéral de capacité et qui ne remplissent plus les conditions de l’art. 3 al. 1 RAES-II dans sa teneur issue de la modification du 18 juin 2025, sont autorisés à poursuivre leur formation, respectivement, jusqu’à l’obtention du certificat de maturité spécialisée ou du certificat de maturité professionnelle, pour autant qu’ils entrent en formation au maximum deux rentrées scolaires après l’obtention du premier certificat (al. 2). L’art. 3 al. 3 RAES-II – à teneur duquel les élèves qui, en cours de formation, ne remplissent plus les conditions de domicile de l’al. 1 sont autorisés à poursuivre leur formation jusqu’au terme de l’année scolaire en cours – prend effet le jour de la rentrée scolaire 2026-2027 (al. 3).
Il s’ensuit que les modifications réglementaires litigieuses prévoient encore un régime transitoire afin de permettre aux familles de s’organiser. Ainsi, les élèves hors canton déjà scolarisés à Genève pourront poursuivre leur scolarité jusqu’à la fin du cycle d’enseignement en cours ou l’obtention du titre visé. En outre, pour l’enseignement secondaire II, s’il y a un échec durant l’année scolaire 2025-2026, une réorientation vers une autre filière à plein temps du secondaire II restera possible à la rentrée 2026. Enfin, ceux qui déménageraient en cours d’année pourront terminer l’année scolaire.
La chambre constitutionnelle, comme déjà mentionné, n’a pas vocation à être juge de l’opportunité des actes attaqués devant elle. Il apparaît que notamment la question de savoir – dans la mesure où les élèves frontaliers pourront poursuivre leur scolarité à Genève jusqu’à la fin du cycle d’études en cours – s’il faut distinguer deux cycles d’études uniquement (degré primaire et degré secondaire) plutôt que quatre (1P-4P, 5P-8P, 9e-11e et degré secondaire II) relève d’un choix politique, donc de l’opportunité, sans qu’une atteinte au principe de la proportionnalité soit réalisée. Les quatre cycles d’études précités correspondent du reste à ceux définis dans la loi (art. 60 let. a et b, 67 et 84 LIP). Il sera pour le surplus relevé que le Conseil d’État sera amené à se prononcer sur cette question, vu l’adoption d’une motion en ce sens par le Grand Conseil en décembre 2025.
7.1 À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier signifie que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ATA/383/2017 du 4 avril 2017 consid. 5a).
Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 ; ATA/383/2017 précité).
7.2 Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs, implicitement contenu dans la Cst., est un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre organe ; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit, si ce n’est dans le cadre d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 ; 119 Ia 28 consid. 3 ; 118 Ia 305 consid. 1a).
Dans le canton de Genève, l’art. 2 Cst‑GE consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d’État est chargé de l’exécution des lois et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il est habilité, en vertu de l’art. 109 al. 3 Cst-GE, à adopter des règles d’exécution (dites secondaires). À moins d’une délégation expresse, le Conseil d’État ne peut pas poser de nouvelles règles (dites primaires), qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 133 II 331 consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; 114 Ia 286 consid. 5a ; ACST/19/2018 du 15 août 2018 consid. 7b ; ATA/168/2008 du 8 avril 2008 consid. 3a).
Le gouvernement peut édicter des règles de droit soit dans des ordonnances législatives d’exécution, soit dans des ordonnances législatives de substitution fondées sur une délégation législative (ATA/426/2017 du 11 avril 2017 consid. 2c ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015).
Un acte législatif qui ne respecte pas l’une ou l’autre de ces conditions, ainsi qu’une décision qui se fonde sur une telle ordonnance, manque de base légale et viole le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/1587/2017 du 12 décembre 2017 consid. 14).
7.3 Lorsque l’exécutif est mis par le législateur cantonal au bénéfice d’une délégation législative et adopte sur cette base des ordonnances de substitution dépendantes, la clause de délégation doit notamment figurer dans une loi au sens formel, et le cadre de la délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être dépassé. Les règles les plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi (ATF 134 I 322 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_91/2023 du 12 février 2024 consid. 3.1). Selon une autre formulation, une délégation législative est conforme au droit si le droit cantonal ne l’interdit pas, si elle est prévue par une loi formelle, si elle est limitée à une matière déterminée et si la loi énonce dans les grandes lignes les règles fondamentales (ATF 142 I 26 consid. 3.3).
7.4 Le Conseil d’État est chargé d’édicter tous les règlements d’application de la LIP (art. 6 al. 1 LIP).
7.5 En l’espèce, il apparaît que dans la loi sur l’instruction publique adoptée par le Grand Conseil le 6 novembre 1940 (ci-après : aLIP), les termes de « habitant le canton de Genève » étaient déjà employés. Son art. 9 était en effet libellé ainsi : « Tous les enfants habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions de la présente loi et au programme général établi par le département » (MGC 1940 19/II 1392).
Malgré le texte clair de cet art. 9 aLIP, le législateur de 1940 admettait l’hypothèse que des enfants non domiciliés dans le canton puissent y être scolarisés dans l’enseignement primaire. En effet, alors que dans son projet de loi, le Conseil d’État proposait à l’art. 19 que « L’instruction et la fourniture du matériel scolaire sont gratuites dans les écoles enfantines et primaires », le Grand Conseil a tenu à ajouter que tel ne devait être le cas que « pour les enfants domiciliés dans le canton » (MGC 1940 19/II 1380). Cette référence au domicile a été supprimée lors d’une modification de l’aLIP en 1973 (MGC 1973 27/4 3678).
L’aLIP a par la suite subi plusieurs modifications. À la suite de celles entrées en vigueur le 29 août 2011 et rendues nécessaire en raison de l’adhésion par le canton de Genève à l’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire du 14 juin 2007 (HarmoS - C 1 06) et à la convention scolaire romande du 21 juin 2007 (CSR - C 1 07), l’art. 9 aLIP a été modifié en ce sens que les références à ces deux textes y ont été introduites. Les termes « tous les enfants habitant le canton de Genève » sont eux demeurés inchangés.
7.5.1 Dans le PL 11’470, le Conseil d’État a fait figurer la disposition qui deviendra l’actuel art. 37 LIP (il s’agissait dans le PL 11’470 de l’art. 34, dont le contenu est le même que celui de l’art. 9 aLIP dans sa version entrée en vigueur le 29 août 2011), sans que celui-ci soit modifié par les députés. La notion de « habitant le canton de Genève » y figurant n’est donc pas le résultat du dépôt d’un amendement. A par contre fait l’objet d’un amendement du département l’ajout de ces mêmes termes « habitant le canton de Genève », mais à l’al. 3 de ce qui deviendra l’art. 37 LIP (PL 11’470, p. 121). Cette disposition prévoit que les jeunes habitant le canton de Genève ont l’obligation jusqu’à l’âge de la majorité au moins d’être inscrits à une formation.
7.5.2 Au niveau réglementaire, est entré en vigueur le 15 juillet 1993, sous l’empire de l’art. 9 aLIP, un aREP qui autorisait, sous certaines conditions, l’accès à l’enseignement public genevois à des élèves domiciliés hors du canton. L’art. 23 aREP était alors rédigé comme suit : « Les enfants dont le répondant jouit du statut de frontalier, assujetti à Genève sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton, ainsi que les enfants genevois et confédérés peuvent être admis dans l’enseignement public genevois dans la limite des places disponibles (al. 1). Une convention signée entre les cantons de Vaud et de Genève dite "Convention Vaud-Genève" précise les conditions à remplir pour être admis dans l’enseignement public genevois (al. 2). Par analogie, lorsque les parents n’habitent pas Genève et ne paient pas d’impôts dans ce canton, ils sont astreints à payer une taxe scolaire annuelle dont le montant est celui imposé aux parents d’élèves par la convention Vaud-Genève (al. 3) ».
À la suite des modifications entrées en vigueur le 29 août 2011, l’art. 23 aREP destiné aux élèves domiciliés hors du canton prévoyait alors que « les enfants dont le répondant jouit du statut de frontalier, assujetti à Genève sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton, ainsi que les enfants genevois domiciliés hors canton peuvent être admis dans l’enseignement public genevois dans la limite des places disponibles (al. 1). Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation (al. 2) ».
Après une nouvelle modification le 6 juin 2012, l’art. 23 aREP disposait que « peuvent être admis dans l’enseignement primaire public genevois dans la limite des places disponibles : les élèves genevois, quel que soit leur domicile (al. 1 let. a) ; les élèves habitant en France voisine dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton (al. 1 let. b). Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation (al. 2) ».
L’art. 23 aREP a encore subi des modifications entrées en vigueur le 29 août 2016, cette fois sous l’empire de la LIP actuelle. Il disposait alors que « peuvent être admis dans l’enseignement primaire public genevois dans la limite des places disponibles et pour autant qu’ils aient déposé leur demande d’admission dans le délai fixé par le département : les élèves genevois domiciliés hors canton (al. 1 let. a) ; les élèves habitant en France voisine dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton (al. 1 let. b). Les enfants non genevois domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation (al. 2). La demande d’admission au sens de l’al. 1 doit être déposée auprès de la direction générale de l’enseignement obligatoire (ci-après : DGEO) dans le délai fixé chaque année par le département et publié sur le site Internet de ce dernier (al. 3) ».
À la suite des modifications entrées en vigueur le 14 février 2018, l’art. 23 aREP prévoyait que « sont admis dans l’enseignement primaire public genevois : les élèves domiciliés en France voisine et déjà scolarisés dans l’enseignement public genevois, pour autant que l’un de leurs parents au moins soit assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton (al. 1 let. a) ; les frères et sœurs ainsi que les demi‑frères et les demi-sœurs des enfants scolarisés au sein d’établissements scolaires publics genevois (al. 1 let. b). Les enfants domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention intercantonale réglant la fréquentation d’une école située dans un autre canton que celui de domicile (al. 2). La demande d’admission au sens de l’al. 1 doit être déposée auprès de la DGEO dans le délai fixé chaque année par le département et publié sur le site Internet de ce dernier (al. 3) ».
Le 18 août 2025 sont entrés en vigueur les art. 21 et 23 REP dans leur version en vigueur aujourd’hui et applicables aux recourants.
7.5.3 Lors de l’entrée en vigueur de l’actuel RCO le 30 août 2010, l’art. 25 al. 1 RCO avait la teneur suivante : « Sont admis au CO : a) les élèves domiciliés dans le canton ; b) les élèves genevois quel que soit leur domicile ; et c) les élèves habitant en France voisine dont l’un des parents au moins est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton ». En 2016 est entrée en vigueur une modification purement rédactionnelle de la let. b (ROLG 2016 383), le principe de l’admission des élèves originaires de Genève mais domiciliés hors du canton étant maintenu.
À la suite des modifications entrées en vigueur le 14 février 2018, l’art. 25 al. 1 aRCO prévoyait que « sont admis au CO : a) les élèves domiciliés dans le canton ; b) les élèves domiciliés en France voisine et déjà scolarisés dans l’enseignement public genevois, pour autant que l’un de leurs parents au moins soit assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton ; c) les frères et sœurs ainsi que les demi‑frères et les demi-sœurs des enfants scolarisés au sein d’établissements scolaires publics genevois ».
Le 18 août 2025 sont entrés en vigueur les art. 25 et 25A RCO dans leur teneur actuelle et applicables aux recourants.
7.5.4 L’actuel RAES-II, lors de son entrée en vigueur le 21 avril 2021, autorisait, sous certaines conditions, l’accès à l’enseignement public genevois à des élèves domiciliés hors du canton. L’art. 3 al. 1 aRAES-II était alors rédigé comme suit : « Sont admis dans l’enseignement secondaire II : a) les élèves mineurs, dont l’un des parents est domicilié dans le canton ; b) les élèves genevois quel que soit leur domicile ou celui de leurs parents et qui ne sont pas domiciliés dans un autre canton au sens des conventions intercantonales ; […] g) les élèves jusqu’à 25 ans dont l’un des parents au moins remplit les conditions cumulatives suivantes : 1) il jouit du statut de frontalier, 2) il est assujetti à Genève à l’impôt sur le revenu de l’activité rémunérée qu’il exerce de manière permanente dans le canton au moins à mi-temps, 3) il subvient à l’entretien de l’élève selon la loi […] ».
Le 18 août 2025 est entré en vigueur l’art. 3 RAES-II dans sa version en vigueur aujourd’hui et applicable aux recourants.
7.5.5 Il découle de ce qui précède que le Conseil d’État avait ouvert les portes de l’enseignement public genevois à des enfants n’habitant pas le canton. Il avait choisi d’agir ainsi, à titre exceptionnel, et hors de ses obligations découlant de la Cst. (ATA/1017/2019 du 13 juin 2019 consid. 11a ; ATA/1167/2019 du 19 juillet 2019 consid. 11a). Si aucune disposition constitutionnelle ou légale ne faisait obstacle à ce que le canton scolarise ceux qui n’y habitent pas, il découle des art. 19 et 62 Cst., comme de l’art. 24 Cst-GE ou encore de l’art. 37 al. 1 LIP, que le canton doit scolariser les enfants qui y sont domiciliés et veiller à ce qu’ils le soient.
7.5.6 Il en va de même sur le plan intercantonal.
En vue de régler notamment la fréquentation d’établissements situés hors de leur canton de domicile par des élèves des écoles de maturité gymnasiale, des écoles de culture générale, des écoles de commerce à plein temps ainsi que par ceux qui suivent une formation complémentaire permettant l’accès au niveau tertiaire, le canton de Genève est partie prenante à la convention intercantonale réglant la fréquentation. Après avoir rappelé, entre autres, que les élèves des écoles de maturité gymnasiale, des écoles de culture générale, des écoles de commerce à plein temps ainsi que ceux qui suivent une formation complémentaire permettant l’accès au niveau tertiaire fréquentent en principe les écoles ou établissements de leur canton de domicile (art. 1 al. 1), la convention intercantonale réglant la fréquentation précise que cet accord définit des exceptions (cas particuliers ou individuels) de portée générale que les cantons de Suisse romande ont décidé d’admettre, sous réserve des législations cantonales, du nombre de places disponibles et d’effectifs qui deviendraient insuffisants dans le canton de domicile (al. 2). La convention intercantonale réglant la fréquentation ne fait en conséquence pas obstacle à des solutions spécifiques adoptées par les cantons signataires, les législations cantonales étant expressément réservées.
7.5.7 Les principes qui prévalent en matière de droit et d’obligation d’être scolarisé, de même que ceux qui obligent le canton à permettre et à veiller à la scolarisation des enfants, reposent sur le principe du domicile, qui figure dans une loi formelle. En effet, comme déjà exposé ci-avant, en matière de domicile des élèves, le principe de base – à savoir le domicile dans le canton – est prévu par l’art. 37 al. 1 LIP.
Par ailleurs, le Conseil d’État est autorisé à en traiter par voie réglementaire. En effet, outre la délégation générale figurant à l’art. 6 LIP, l’art. 37 al. 6 LIP prévoit que les modalités d’application sont fixées par voie réglementaire, et l’art. 85 LIP – situé dans le chapitre XII consacré au degré secondaire II – prévoit que :
les conditions d’admission, de promotion et d’obtention des titres sont fixées par voie réglementaire (al. 1) ;
la répétition d’une année scolaire ne constitue pas un droit. Les conditions de son autorisation sont fixées par voie réglementaire (al. 2).
Les art. 37 al. 6 et 85 al. 1 LIP contiennent ainsi une délégation législative explicite. Cette délégation n’est pas interdite par la Cst-GE et est limitée à une matière déterminée.
L’art. 84 al. 2 LIP dispose par ailleurs que les établissements scolaires du collège de Genève et de l’école de culture générale et les centres de formation professionnelle dispensent à tous les jeunes gens soumis à l’obligation de formation, conformément à l’art. 37 LIP, l’enseignement leur permettant d’acquérir une première certification reconnue de formation professionnelle ou d’enseignement général.
En généralisant par voie réglementaire le principe de scolarisation au lieu de domicile, le département a donc agi dans le cadre fixé par la loi et dans celui de la délégation de compétence que lui a confiée le Grand Conseil.
7.6 Pour le surplus, en tant que les recourants allèguent que l’art. 3 al. 1 let. a RAES-II fixerait deux exigences nouvelles qui ne figuraient pas dans l’ancienne version du règlement, outre le domicile de l’élève dans le canton – à savoir que l’un de ses parents soit domicilié dans le canton et qu’il pourvoie à son entretien –, ils ne peuvent être suivis. Au contraire, l’exigence de domicile de l’un des parents dans le canton était déjà prévue par l’art. 3 al. 1 let. a et c aRAES-II, et l’exigence de l’entretien de l’élève était déjà prévue par l’art. 3 al. 1 let. c aRAES‑II.
Ce grief sera en conséquence écarté.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 août 2025 par A______, enfant mineur, agissant par ses parents B______ et C______, D______, enfant mineure, agissant par ses parents E______ et F______, G______, enfant mineur, agissant par sa mère H______, I______ et J______, enfants mineurs, agissant par leurs parents K______ et L______, M______ et N______, enfants mineurs, agissant par leurs parents O______ et P______, Q______, enfant mineur, agissant par sa mère R______, S______, enfant mineur, agissant par ses parents T______ et U______, V______, enfant mineure, agissant par son père W______, X______ et Y______, enfants mineures, agissant par leur mère Z______, AA______ et AB______, enfants mineurs, agissant par leurs parents AC______ et AD______, AE______, enfant mineure, agissant par ses parents AF______ et AG______, AH______, enfant mineur, agissant par sa mère AI______, AJ______, enfant mineure, agissant par sa mère AK______, AL______, enfant mineur, agissant par ses parents AM______ et AN______, AO______, enfant mineure, agissant par sa mère AP______, AQ______, enfant mineure, agissant par ses parents AR______ et AS______, AT______, enfant mineure, agissant par ses parents AU______ et AV______, AW______, enfant mineur, agissant par ses parents AX______ et AY______, AZ______ et BA______, enfants mineurs, agissant par leurs parents BB______ et BC______, BD______, enfant mineure, agissant par ses parents BE______ et BF______, BG______, enfant mineur, agissant par ses parents BH______ et BI______, BJ______ et BK______, enfants mineures, agissant par leurs parents BL______ et BM______, BN______, enfant mineure, agissant par son père BO______, BP______ et BQ______, enfants mineurs, agissant par leurs parents BR______ et BS______, et BT______, enfant mineur, agissant par sa mère BS______, contre les règlements du Conseil d’État du 18 juin 2025 modifiant le règlement de l’enseignement primaire, le règlement du cycle d’orientation et le règlement relatif à l’admission dans l’enseignement secondaire II ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de B______ et C______, E______ et F______, H______, K______ et L______, O______ et P______, R______, T______ et U______, W______, Z______, AC______ et AD______, AF______ et AG______, AI______, AK______, AM______ et AN______, AP______, AR______ et AS______, AU______ et AV______, AX______ et AY______, BB______ et BC______, BE______ et BF______, BH______ et BI______, BL______ et BM______, BO______, BR______ et BS______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature des recourants ou de leur mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession des recourants, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Mes Steve ALDER et Yasmin PAES BATISTA, avocats des recourants, ainsi qu’au Conseil d’État.
Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Philippe KNUPFER, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges.
Au nom de la chambre constitutionnelle :
la greffière-juriste :
T. DANG
le président siégeant :
J.-M. VERNIORY
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :