POUVOIR JUDICIAIRE
A/2919/2022-ABST ACST/4/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Arrêt du 16 février 2023
dans la cause
A______ SA et B______ représentées par Me Laurent Strawson, avocat
contre
GRAND CONSEIL
EN FAIT
b. La B______ (ci-après : la fondation) est une fondation de droit privé inscrite au RC du canton de Genève, où elle a son siège. Elle a pour but statutaire de gérer les biens qui lui appartiennent pour développer et perfectionner l’art du tir, organiser des tirs, des fêtes et autres manifestations ainsi que s’occuper, d’une manière générale, de la conservation des traditions historiques et patriotiques.
Elle est notamment propriétaire de la parcelle n° 2______ de la commune E______ (ci-après : la commune), précédemment située en zone de jardins familiaux, qui se trouve à proximité de la parcelle n° 3______ de la même commune située en ZD 3 affectée à de l’équipement public, dont la commune est propriétaire et sur laquelle est érigé un groupement scolaire. Ces parcelles sont situées dans le périmètre du lieu-dit « F______ », d’une superficie de 42'912 m2, le site étant bordé au sud par les immeubles de E______ et au nord par la limite des rives du Rhône.
En avril 2014, la parcelle n° 2______ a fait l’objet d’une promesse de droit distinct et permanent (ci-après : DDP) de superficie consentie par la fondation en faveur de D______ aux fins d’y développer et construire un projet immobilier. Par la suite, fin 2016, la parcelle n° 3______ a, quant à elle, fait l’objet d’une promesse de DDP de superficie de la part de la commune en faveur de D______, laquelle a promis de lui céder en contrepartie une partie de ses droits de superficie sur la parcelle n° 2______. Ce mandat de développement devait permettre, une fois les autorisations de construire en force, à la commune de construire un groupement scolaire, financé au moyen de la rente de DDP sur la parcelle n° 3______, et à D______ de développer cette dernière. Dans ce contexte, le Grand Conseil a adopté la loi 12'618, qui prévoit notamment le déclassement de la parcelle n° 2______ en ZD 3 affectée à de l’équipement public pour 5'293 m2 et en ZD 3 pour 13'914 m2, ainsi que la transformation de la ZD 3 affectée à de l’équipement public de la parcelle n° 3______ en ZD 3 pour 12'826 m2.
Les ZD trouvent leur origine dans un projet de loi de 1956 créant un périmètre d’expansion de l’agglomération urbaine élaboré par le Conseil d’État. Dans son rapport relatif à ce périmètre, l’exécutif cantonal indiquait la nécessité de disposer d’espaces permettant la construction d’immeubles tout en évitant la spéculation immobilière (MGC 1956, p. 2022). Pour le Grand Conseil, il existait un lien étroit entre la création d’une ZD de l’agglomération urbaine et la politique de lutte contre la pénurie de logements. L’État avait ainsi une volonté claire d’éviter que la politique du logement ne soit entravée par une hausse excessive des prix des terrains. Les amendements successifs apportés à cette loi ont consisté à veiller à ce que la création de la ZD de l’agglomération urbaine, en libérant des terrains en vue de la construction de logements, ne se traduise pas par une spéculation allant à des fins contraires à la politique menée par l’État. Dans cette optique, un contrôle des prix des terrains en ZD a été introduit (MGC 1972, p. 412). De même, l’État a obtenu un droit de préemption légal sur les terrains dans cette zone.
En application de plusieurs dispositions de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), le Conseil d’État a établi, durant des décennies, une pratique exigeant que les deux tiers des logements construits en ZD le soient au bénéfice d’un subventionnement étatique découlant de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), le tiers restant pouvant être des appartements en propriété par étages (ci-après : PPE) ou des logements locatifs non subventionnés, avec l’effet que les premiers, dits sociaux, étaient soumis aux restrictions et contrôles prévus par la LGL et la LGZD et les seconds, dits libres, faisaient l’objet de mesures instaurées en application de la seule LGZD.
Le 1er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle politique du logement à Genève pour une période de dix ans. Ledit accord prévoyait en particulier de constituer durant ce délai un socle permanent de logements d’utilité publique (ci-après : LUP), qui représenterait le 15 % – à plus long terme le 20 % – du parc locatif sur l’ensemble du canton et dont la location serait conditionnée à des critères de taux d’effort et d’occupation. De nouveaux déclassements de la zone agricole en ZD seraient soutenus en faveur de la construction de logements collectifs. La nature des logements mis sur le marché serait orientée par la fixation de pourcentages de logements à loyers modérés et de LUP à livrer dans les nouvelles opérations. Les proportions seraient arrêtées au regard d’un principe de réalité (voulant que le prix de revient soit pris en compte), d’un principe de mixité (permettant d’éviter de créer des « poches » de LUP dans la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité (ajoutant un objectif de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives à celui de création de LUP, insuffisant à satisfaire les besoins d’une large partie de la population aux ressources limitées) et d’un principe de collaboration (offrant aux propriétaires concernés le choix entre réaliser eux-mêmes les logements collectifs dans les proportions fixées ou céder une partie de leurs parcelles à l’État, une commune ou un autre organisme sans but lucratif).
Concrétisant cette nouvelle politique du logement, le Grand Conseil a adopté, le 24 mai 2007, la loi 10'008 pour la construction de logements d’utilité publique (LUP - I 4 06), entrée en vigueur le 31 juillet 2007, laquelle a introduit l’art. 4A LGZD, intitulé « catégories de logements », dont la teneur était alors la suivante :
« Art. 4A Catégories de logements
1 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone villa, celui qui réalise des logements a le choix entre :
a) la construction de logements soumis au régime HM, au sens de l’article 16, alinéa 1, lettre d, de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977, ou en coopérative d’habitation à raison de 30 % du programme, ou
b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre pour la construction de logements d’utilité publique.
2 Dans les périmètres déclassés en zone de développement après le 1er janvier 2007 et dont la zone primaire est la zone villa, il est réalisé au moins 15 % de logements d’utilité publique. Dès lors, pour permettre la réalisation de cet objectif, celui qui réalise des logements a le choix entre :
a) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 15 % du périmètre pour la construction de logements d’utilité publique, d’une part, et la construction de logements HM ou en coopérative d’habitation à raison de 15 % du programme, d’autre part, ou
b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre pour la construction de logements d’utilité publique.
3 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone agricole, ainsi que dans le périmètre des communaux d’Ambilly (commune de Thônex), il est réalisé des logements d’utilité publique pour au moins un quart du programme et des logements soumis au régime HM, HLM ou en coopérative d’habitation pour au moins un quart du programme. Pour permettre la réalisation de ces objectifs, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre peut être contraint de céder à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, 25 % du périmètre pour la construction de logements d’utilité publique.
4 La présente disposition est applicable à toute demande déposée dans les 10 ans à compter de son l’entrée en vigueur. À l’issue de cette période, le Conseil d’État présente un rapport au Grand Conseil.
5 Si les circonstances l’exigent, le Département des constructions et des technologies de l’information peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent article. Dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des compensations équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à l’échelle du plan localisé de quartier, de plan de zone, voire de la région considérée. Dans des cas de peu d’importance, le département peut exceptionnellement renoncer à cette exigence. »
L’objectif de constituer un parc de LUP a été porté à 20 % du parc locatif du canton par la loi 10'460, entrée en vigueur le 14 juillet 2009.
Par ailleurs, l’application de l’art. 4A LGZD a été prolongée jusqu’au 31 juillet 2019 par la loi 12'074, entrée en vigueur le 29 juillet 2017.
Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de la réalisation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : RD 1'108). Au chapitre d’une nécessaire révision de l’art. 4A LGZD, ce rapport identifiait plusieurs axes stratégiques pour mieux répondre aux besoins en logements de manière générale et, de façon plus sectorielle, pour assurer la création du parc de LUP voulu par la loi. Les mécanismes de l’art. 4A LGZD n’avaient pas atteint les objectifs attendus dans plusieurs domaines. Il en allait ainsi du socle de 20 % de LUP du parc locatif genevois, qui n’était atteint que de moitié en raison des trop faibles proportions fixées à l’art. 4A LGZD. Celui-ci ne servait pas non plus suffisamment la classe moyenne de la population, qui représentait pourtant près de la moitié des habitants du canton. Une disproportion était également apparue entre la production de logements en propriété, soit 50 % en PPE et en villas, et la part de la population pouvant bénéficier de cette offre, puisque seuls 20 % des ménages disposaient des finances nécessaires à l’acquisition d’un tel logement, compte tenu du cadre restrictif relatif à leur financement.
Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'093 visant à modifier l’art. 4A LGZD à la suite du RD 1'108.
Selon l’exposé des motifs y relatif, la modification projetée visait à reformuler l’art. 4A LGZD au moyen d’un texte simple et clair et à répartir les catégories de logements à construire en trois portions : un tiers du programme au moins pour des LUP destinés aux personnes les plus démunies ; un tiers au minimum pour des logements locatifs destinés à la classe moyenne ; le solde au libre choix du promoteur, qui pouvait développer des logements en PPE ou des logements locatifs. Dans ce cadre, les développements de logements en PPE étaient souhaités sur le solde du programme, à savoir le dernier tiers, ce qui semblait être un correctif à la disproportion apparue entre la production des logements en propriété (50 % en PPE et villas) et la part de la population (20 % des ménages) disposant des moyens nécessaires à l’acquisition d’un tel logement. La nouvelle disposition visait ainsi à mieux répondre aux besoins en logements de la population genevoise dans son ensemble, tout en tenant compte de sa diversité.
En parallèle, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 12'477 dont l’objet était le maintien du texte initial de l’art. 4A LGZD, tout en supprimant sa clause de péremption, en considération du fait que cette disposition avait notablement amélioré la situation et permis la construction de nombreux logements, y compris d’utilité publique.
Les PL 12'093 et 12'477 ont été renvoyés à la commission parlementaire du logement (ci-après : la commission parlementaire), qui a rendu ses rapports le 27 août 2019 et traité de manière groupée les deux PL pendant certaines de ses séances.
Il est en particulier ressorti des discussions et des auditions qu’il existait une demande importante tant pour les logements sociaux que pour les logements locatifs non subventionnés (ci-après : ZDLoc) et pour les logements en PPE. En ZD, ces derniers faisaient l’objet d’une forte demande, principalement de la classe moyenne, qui n’avait pas les moyens d’accéder à la propriété en zone ordinaire en raison des prix élevés du marché. Avec des taux hypothécaires bas, la PPE était financièrement plus avantageuse qu’un appartement en location et constituait également une épargne pour la retraite. Elle avait en outre un effet sur le locatif, puisqu’en devenant propriétaire, un ménage précédemment locataire libérerait son logement, remis sur le marché locatif. Elle permettait aussi de soutenir, dans un plan financier, les autres catégories de logements grâce à un système de péréquation, en absorbant une partie des coûts de construction de ceux-ci pour le répercuter sur son prix de vente. À défaut d’alternative pour les ménages voulant accéder à la propriété, ceux-ci iraient s’établir dans un autre canton, voire en France, ce qui diminuerait les recettes fiscales du canton. La PPE était donc essentielle, notamment pour garantir la mixité sociale et l’entrée de recettes fiscales. Il ne se justifiait toutefois pas de procéder à une modification du texte de l’art. 4A LGZD comme le proposait le PL 12'093, lequel rigidifiait le cadre en modifiant la réparation en vigueur, ce d’autant moins que certains maîtres d’ouvrage ne faisaient pas de PPE, comme les fondations immobilières de droit public, qui ne faisaient en principe que des LUP, ou les institutions de prévoyance, qui réalisaient plutôt du ZDLoc. En outre, les communes menaient une politique foncière portée sur la maîtrise du territoire et réalisaient des LUP et du locatif, mais seulement rarement de la PPE. L’art. 4A LGZD en vigueur permettait de laisser une marge de manœuvre au marché et aux différents acteurs, liberté qui avait encouragé et redynamisé la production de logements dans le canton.
Il ressort notamment des débats en séance plénière que, depuis l’accord sur le logement de 2006, la production de nouveaux logements avait doublé. La modification de l’art. 4A LGZD résultant du PL 12'093 risquait ainsi de créer un déséquilibre susceptible de ralentir cette croissance. Ledit PL favorisait en particulier les LUP et les ZDLoc, au détriment de la PPE, dont l’offre n’était pas suffisante. Il en résulterait un exode de la classe moyenne, et donc une diminution des recettes fiscales pour le canton.
Selon l’exposé des motifs relatif au PL 12'762, à la suite de l’aboutissement du référendum contre la loi 12'477, une voie alternative avait dû être trouvée pour fixer les catégories de logements à réaliser en ZD de la manière la plus consensuelle possible. Le PL 12'762 constituait une voie médiane, qui garantissait la construction de plus de logements locatifs destinés à la classe moyenne, mais également un socle de logements destinés aux locataires les plus défavorisés du canton, ainsi qu’un socle de logements en PPE à prix contrôlés. Il s’agissait d’une avancée significative dans le cadre de la politique du logement, permettant plus de mixité sociale sur l’ensemble du territoire pour répondre aux besoins de logements des habitants du canton dans les années à venir.
Selon les déclarations d’un député, avec le PL 12'762, lorsque l’État voudrait réaliser des immeubles contenant uniquement des LUP, il ne pourrait le faire que si, parallèlement, il déléguait à des privés la capacité de construire des appartements en PPE. Cela signifiait également que si des coopératives d’habitation voulaient continuer à construire des logements, elles ne pourraient le faire qu’à condition que, sur un terrain situé dans le même plan localisé de quartier (ci-après : PLQ), ou à proximité, un privé construise davantage de PPE. Pour ce motif, il proposait un amendement, qui prévoyait une dispense de la règle prévue par ledit PL en faveur de l’État, des communes et des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, afin de leur permettre de réaliser à 100 % du logement social s’ils le souhaitaient, dès lors qu’il était absurde d’obliger les fondations de droit public à construire aussi de la PPE ou à transférer des droits.
Un autre député a indiqué que le terme « en principe » contenu dans le PL 12'762 permettait de faire des exceptions en visant ce type de situation.
Un autre député a également confirmé que le PL 12'762 prévoyait des exceptions, dès lors qu’une souplesse était prévue au vu de l’emploi du terme « en principe », si bien qu’aucune institution publique, y compris les fondations immobilières de droit public, n’aurait l’obligation de construire des logements d’habitation bon marché (ci-après : HBM) ; il n’était pas non plus question de leur demander de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE. Des objectifs complémentaires étaient visés, qui donnaient un équilibre entre ce qui était fait avec les LUP et ce qu’il serait possible de faire avec la PPE. Il n’était par exemple pas question que sur un périmètre sur lequel ne serait construit qu’un immeuble, avec une seule « allée », le rez-de-chaussée soit en HBM, deux ou trois étages en logements d’habitation mixte (ci-après : HM), le reste en ZDLoc et les attiques en PPE. C’était pourquoi ces proportions devraient être respectées dans les PLQ, voire au niveau de la région.
Selon un autre député, la loi fixait pour la première fois un solde minimum de logements en PPE au sein du périmètre et instaurait également une obligation de « discuter ». Ainsi, un acteur du logement social qui voulait réaliser 100 % de LUP sur un périmètre donné devrait discuter pour trouver quelqu’un d’autre qui construirait des PPE et des logements à loyers libres. Il en irait de même de tous les autres acteurs, qui seraient par conséquent obligés de trouver des solutions non pas sur un PLQ, mais sur l’ensemble du périmètre.
Selon le président du Conseil d’État, des propriétaires tels que l’État, les communes et les fondations de droit public ne pouvaient pas, statutairement, construire des PPE, sauf en passant par une loi d’aliénation adoptée par le Grand Conseil, soit une procédure extrêmement lourde, non voulue par l’exécutif. Même les fondations immobilières de droit public cantonales ne pouvaient faire que des HBM et ne pouvaient donc pas même faire du ZDLoc. C’était la raison pour laquelle, conformément à l’accord avec les milieux immobiliers, ces acteurs publics construisaient des LUP ou du ZDLoc et qu’il leur appartenait de trouver des partenaires pour que, dans le cadre du périmètre, d’autres construisent la part de PPE. Le PL 12'762 ne devait pas s’appliquer à chaque construction, à chaque « allée », mais dans les périmètres. Des autorisations de construire pouvaient donc être délivrées à des fondations liées à l’État qui faisaient à 100 % des LUP ou à 100 % des logements HBM, mais dans le périmètre, dans le quartier, il devait y avoir des constructions à 100 % PPE. Un tel système permettait de trouver un équilibre serein dans les nouveaux quartiers.
b. À l’issue de cette séance, la loi 12'762 adoptée par le Grand Conseil avait la teneur suivante :
« Art. 4A Catégories de logements
Proportions de catégories de logements à réaliser
1 Dans les périmètres sis en zone de développement, les logements à réaliser comportent, en principe, cumulativement, les proportions minimales suivantes :
a) un tiers du programme en logements d’utilité publique, au sens de la loi pour la construction de logements d’utilité publique, du 24 mai 2007, destinés aux personnes à revenus modestes ; et
b) un tiers du programme en logements locatifs non subventionnés (ZDLOC), destinés à la classe moyenne de la population genevoise ; et
c) le solde du programme de logements est laissé au libre choix de celui qui réalise.
Objectifs complémentaires
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un cinquième de logements en PPE (ZD PPE).
Dérogations
3 Si les circonstances l’exigent, par exemple lorsque le projet ne comporte qu’une seule allée de logements, le département peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent article. En principe, dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des compensations équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à l’échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la région considérée. Dans des cas de peu d’importance ou lorsque le plan localisé de quartier est déjà partiellement réalisé, le département peut exceptionnellement renoncer à cette exigence. »
c. La loi 12'762 est entrée en vigueur le 1er janvier 2021.
Selon l’exposé des motifs y relatif, dans l’esprit des partenaires de l’accord intervenu durant l’été 2020 et dans celui du parlement, les termes « logements en PPE (ZD PPE) » s’entendaient, sans équivoque possible, comme de la PPE en pleine propriété. Toutefois, dans le cadre de l’application de la loi 12'762 par le département du territoire (ci-après : le département), de même que dans le cadre de travaux parlementaires, était apparue une autre interprétation, comme comprenant également, de manière extensive, la PPE en droit de superficie. Le PL 13'095 avait ainsi pour seul objectif de clarifier une situation juridique pourtant claire mais que l’administration semblait interpréter d’une manière contraire à l’esprit de la loi.
Selon le rapport de majorité, l’auteur du PL expliquait que, dans le cadre du traitement d’un autre projet, encore confidentiel, il avait pris connaissance d’une note qui indiquait que la dernière phrase de l’art. 4A al. 2 LGZD impliquait une définition extensive de la PPE, incluant la PPE en droit de superficie, en plus de celle en pleine propriété. Une telle interprétation ne correspondait pas aux négociations passées dans le cadre de l’accord de 2020, ce qui ressortait des déclarations en séance plénière durant l’été de la même année. Les déclarations avaient ainsi été prononcées dans le sens d’une pleine propriété, et non en droit de superficie, le terme « en principe » ayant précisément été maintenu pour permettre des échanges dans le cas dans lequel des terrains seraient entièrement détenus par des collectivités publiques. Cette exception aurait perdu son sens si les PPE avaient eu une définition extensive, puisque les entités publiques auraient alors été disposées à proposer des PPE en droit de superficie. Le département avait interprété l’accord contrairement à son sens, en vue de contourner l’art. 4A LGZD en incluant dans l’objectif de 20 % de PPE celles en DDP. Le but de l’accord était d’atteindre une diversité de logements pour répondre aux intérêts de chacun, étant précisé que la PPE était déjà sous-représentée sur le marché, ce à quoi la disposition précitée tentait de remédier. Le terme « en principe » permettait des échanges, un mécanisme de compensation sur d’autres parcelles, et faisait partie de l’accord, ce qui n’était pas le cas de l’inclusion de la PPE en DDP dans les 20 %.
Les représentants du département ont indiqué que l’objectif du gouvernement était de tendre vers une répartition des catégories de logements en trois tiers afin de garantir une bonne répartition territoriale. Lors des débats sur l’accord, il avait été question d’éventuels problèmes de réalisation des trois tiers sur des périmètres trop petits, raison pour laquelle la loi avait fait mention de zones plus larges, afin de trouver un équilibre. L’objectif consistait donc bien à réaliser de la PPE, indépendamment de l’interprétation à faire, étant précisé que la PPE en DDP, pas très demandée sur le marché, était une possibilité offerte aux maîtres d’ouvrages, afin de permettre une certaine souplesse. Il n’avait jamais été question de déroger à la volonté du législateur, si bien que le PL consistait en réalité en un procès d’intention. Si l’État était propriétaire d’un terrain, alors le terme « en principe » lui permettait de ne pas proposer de PPE en pleine propriété sur la parcelle en question, tout en reportant la réalisation sur d’autres secteurs. Lorsqu’un acteur privé était propriétaire d’un bien sur une parcelle déclassée en ZD, il était obligé de réaliser quelque chose. En vue du respect du palier de 20 % de PPE en pleine propriété, il pouvait éventuellement être dans l’obligation de vendre son terrain, ce qui ne lui laissait que 13 % pour proposer de la PPE en DDP si tel était son choix. La probabilité était d’ailleurs très faible que la part de PPE en DDP sur le marché excède ce pourcentage.
Selon un député, ce qui ne pouvait être réalisé à un endroit précis le serait à côté ou dans la région, le terme « en principe » permettant une exception. L’essentiel était que le principe de base soit respecté et qu’une compensation ait lieu le cas échéant. S’il n’était pas possible de réaliser une PPE car une collectivité détenait la totalité des terrains, il n’y aurait alors pas de PPE sur ladite parcelle, mais une compensation « à côté » ou dans la région.
Un autre député a indiqué que, dans les PLQ où le foncier était détenu très largement par des privés, la construction de 20 % de PPE en pleine propriété n’était pas problématique. Dans les cas concernant des propriétés publiques, il ne serait pas nécessaire de vendre les terrains pour réaliser ce même pourcentage, dans la mesure où ils pouvaient être compensés à l’échelle du périmètre.
Selon le Conseiller d’État en charge du département, les cas de PPE en DDP avaient été au nombre de trois, réalisés à chaque fois à la demande des partis politique de droite. Le premier concernait un périmètre aux mains de l’Hospice général, qui envisageait la construction de LUP et de ZDLoc et ne pouvait envisager de la PPE qu’en DDP, s’agissant d’une parcelle publique. Dans ce cas, l’administration s’était limitée à répondre à une demande, sans pour autant rompre l’accord sur le logement. Il en allait de même du deuxième cas, aux Grands-Esserts, sur une parcelle d’une caisse de pension, ainsi qu’à Pont-Rouge, où cent LUP devaient être construits, mais dont la moitié avait dû être dédiée à de la PPE en pleine propriété et en DDP, la loi d’aliénation ayant été refusée par le parlement. Le procès d’intention que sous-tendait le PL 13'095 était problématique. De plus, hormis pour le périmètre « Praille-Acacias-Vernets », le PL toucherait surtout les propriétaires privés, dès lors que les cas de parcelles publiques pouvaient bénéficier de l’exception « en principe ». Dit autrement, le PL consistait à poser un panneau d’interdiction de circuler à plus de 120 km/h sur une piste cyclable car, en réalité, il n’y avait eu aucune intention et aucune possibilité pour l’État de mener une politique foncière d’acquisition de parcelles privées pour ensuite en faire de la PPE en DDP.
b. À l’issue des débats, le Grand Conseil a adopté la loi 13'095 modifiant la LGZD, dont la teneur est la suivante :
« Art. 1 Modification
La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), est modifiée comme suit :
Art. 4A, al. 2 (nouvelle teneur)
Objectifs complémentaires
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un cinquième de logements en PPE en pleine propriété.
Art. 2 Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle. »
Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'095 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de sa publication par arrêté du 17 août 2022, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 août 2022.
a. Par acte du 14 septembre 2022, la société et la fondation ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la loi 13'095 modifiant la LGZD, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et principalement à l’annulation de ladite loi ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.
La loi 13'095 était contraire au droit supérieur, à savoir aux dispositions du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC – RS 210), plus particulièrement à l’art. 712d al. 2 CC, lequel conférait le droit de constituer une PPE non seulement au propriétaire du bien-fonds, mais également au titulaire d’un droit de superficie sur le bien-fonds. Or, ladite loi empêchait le propriétaire d’un bien-fonds en ZD d’y constituer une PPE en droit de superficie, aucune interprétation conforme n’étant en outre possible. La loi entreprise contrevenait aussi aux art. 641 al. 1 et 779 à 779l CC, puisque chaque propriétaire d’un bien-fonds en ZD était privé du droit de constituer en faveur d’un tiers un droit de superficie et de disposer par conséquent librement de sa propriété.
b. Elles ont notamment produit :
un courrier du département adressé à D______ le 27 mai 2021 prenant note de la réalisation du PLQ 30'112 « F______ » en deux étapes et validant le principe de la répartition des catégories de logements dès lors que sa proposition respectait « le nouvel art. 4A LGZD » dans son ensemble ;
un courrier de la commune adressé le 28 juin 2022 au conseiller d’État en charge du département sollicitant l’octroi d’une dérogation à l’application de l’art. 4A al. 2 LGZD. L’entrée en vigueur de cette disposition remettait en cause le projet « F______ », en particulier le montage foncier et l’équilibre financier, en raison de l’obligation de l’un ou l’autre des propriétaires fonciers de céder 20 % des surfaces brutes de plancher prévues par le PLQ pour la réalisation de PPE en pleine propriété. Comme la fondation, elle n’entendait pas se « départir » de tout ou partie des parcelles en cause, de sorte qu’il en résultait une impossible mise en œuvre de la nouvelle disposition.
Les recourantes perdaient de vue que la proportion de 20 % de PPE en pleine propriété ne concernait que la troisième catégorie de logements libres, ce qui laissait au promoteur la possibilité de prévoir 13 % de PPE en droit de superficie et était suffisant pour garantir le respect du droit supérieur. En prétendant que la loi litigieuse était contraire aux dispositions du CC, les recourantes se plaignaient implicitement d’une violation de la garantie de la propriété et de la liberté économique, qui était toutefois justifiée.
Ainsi, l’atteinte ne pouvait être qualifiée de grave, puisqu’elle se limitait à une proportion de 20 % du programme de logements, le solde, de 13 %, étant suffisant pour assurer la liberté d’action des recourantes, lesquelles pouvaient au surplus conserver 80 % de leur patrimoine.
La réglementation en cause poursuivait un intérêt public évident, au vu de la volonté du législateur de « ténoriser » une composante de la politique du logement genevoise. De plus, l’accord sur le logement de 2020 et la loi 12'762 excluaient déjà de la catégorie des logements en PPE ceux faisant l’objet d’un droit de superficie, la loi 13'095 ayant été adoptée dans le seul but d’éviter toute interprétation contraire par l’administration. Le but d’utilité commun consacré par l’art. 4A al. 2 LGZD résidait dans la volonté du législateur de remettre le foncier à disposition de tous et d’éviter qu’il ne fasse l’objet d’un monopole dominé par des acteurs institutionnels, notamment pour que la « loi Longchamp », qui obligeait le propriétaire à habiter dans son logement, ne soit pas détournée de son but. La loi 13'095 était ainsi essentielle, puisqu’elle empêchait les acteurs institutionnels ayant recours à la PPE en droit de superficie de contourner le but de la LGZD et la politique sociale du logement en s’appropriant les biens-fonds. Elle permettait une redistribution du foncier et favorisait l’accession à la propriété du logement, tout en assurant un contrôle des prix pour la majorité de la catégorie de logements, à l’exclusion de la part libre de 13 % susceptible de revêtir la forme d’une PPE en DDP.
Sous l’angle de la proportionnalité, la loi 13'095 et la LGZD étaient le fruit d’un compromis entre plusieurs préoccupations découlant de la politique sociale du logement. Elle était en particulier apte à atteindre l’un des objectifs poursuivis par le législateur, soit la favorisation de l’accessibilité à la propriété et la redistribution du foncier. La condition de la nécessité était aussi remplie, puisque la PPE en droit de superficie n’offrait pas les mêmes garanties de pérennité et de sécurité que la PPE en pleine propriété. De plus, l’intérêt privé à pouvoir construire des logements en PPE en droit de superficie n’était que faiblement compromis, puisque seule une proportion de 20 % du programme était exigé. Cet intérêt privé devait être mis en balance avec les avantages procurés aux propriétaires de parcelles en ZD, les plus-values tirées du déclassement impliquant en contrepartie certaines charges, notamment celles de devoir mettre en location des logements à des conditions favorables et celle de contraindre à la vente de certains d’entre eux.
Par décision du 21 octobre 2022, la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond.
Dans leur réplique du 14 novembre 2022, les recourantes ont indiqué que le texte de l’art. 4A al. 2 aLGZD issu de la loi 12'762 était clair et ne faisait mention d’aucune exclusion de la PPE en droit de superficie, si bien qu’il n’y avait pas lieu de procéder à son interprétation. Dans tous les cas, l’interprétation qu’en faisait le Grand Conseil était biaisée et n’était pas corroborée par certains députés et le Conseil d’État. En particulier, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi 13'095, les projets immobiliers en ZD étaient conformes à l’ancienne teneur de l’art. 4A al. 2 LGZD et non pas selon une interprétation du département contraire à sa lettre et à son esprit. Cela était d’autant plus le cas de la valorisation des parcelles nos 3______ et 2______, projet validé par l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCPLF) en 2021.
La loi 13'095 n’était pas conforme au droit supérieur, malgré le raisonnement du Grand Conseil, selon lequel il serait possible de réaliser des logements en PPE en droit de superficie pour un solde de 13 %. En matière de droit de superficie et de PPE, le législateur avait adopté une réglementation exhaustive, qu’éludait l’art. 4A al. 2 LGZD, lequel en contredisait en outre le sens et l’esprit. À chaque application de ladite loi, tout propriétaire serait ainsi privé de la possibilité d’établir en faveur d’un tiers un droit de superficie, pourtant garanti par l’art. 779 CC, et à tout titulaire d’un DDP de bénéficier du droit qui lui était conféré par l’art. 712d CC. Par ailleurs, étant donné que la conformité des normes cantonales avec le droit fédéral supérieur s’examinait au regard des principes exposés dans leur recours, les explications du Grand Conseil sur les restrictions prétendument justifiées à la garantie de la propriété et à la liberté économique n’étaient pas pertinentes.
EN DROIT
b. Le recours est dirigé contre l’art. 4A al. 2 LGZD, à savoir une disposition d’une loi du Grand Conseil, et ce en l’absence de cas d’application (ACST/25/2022 du 22 décembre 2022 consid. 1b). Il a, au surplus, été interjeté dans le délai légal à compter de l’arrêté promulguant ladite loi, publié dans la FAO du 19 août 2022 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), et satisfait également aux réquisits de forme et de contenu prévus aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 à 3 LPA, malgré la motivation sommaire du recours.
Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2).
b. En l’espèce, dans la mesure où la société est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune C______ située en ZD et s’est vu transférer par D______ une partie du portefeuille de développement portant sur la parcelle n° 2______ propriété de la fondation, toutes deux sont directement concernées par l’art. 4A al. 2 in fine LGZD qu’elles contestent, si bien qu’elles ont qualité pour recourir.
Le recours est par conséquent recevable.
À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_983/2020 du 15 juin 2022 consid. 3.1 ; ACST/25/2022 précité consid. 3 et les références citées).
Invoquant la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), les recourantes contestent l’art. 4A al. 2 LGZD issu de la loi 13'095, qui serait contraire au droit supérieur, à savoir les art. 641 al. 1, 712d al. 2 et 779 à 779l CC. Selon ces dispositions, le propriétaire d’une chose a le droit d’en disposer librement, dans les limites de la loi (art. 641 al. 1 CC), l’inscription au registre foncier (ci-après : RF) de la PPE pouvant être requise en vertu d’un contrat par lequel les copropriétaires conviennent de soumettre leurs parts au régime de la PPE ou d’une déclaration du propriétaire du bien-fonds ou du titulaire d’un DDP de superficie relative à la création de parts de copropriété selon le régime de la PPE (art. 712d al. 2 CC) ; les art. 779 à 779l CC ont trait au droit de superficie, plus précisément à son objet et son immatriculation au RF (art. 779 CC), à son acte constitutif (art. 779a CC), à son contenu, son étendue et son annotation (art. 779b CC), à ses effets à l’expiration de la durée (art. 779c-e CC), au retour anticipé (art. 779f-h CC), à la garantie de la rente (art. 779i-k CC) et à sa durée maximum (art. 779l CC).
Or, la disposition litigieuse, en exigeant qu’un cinquième du programme comporte des logements en PPE en pleine propriété – le solde étant laissé au libre choix du promoteur selon l’art. 4A al. 1 let. c LGZD –, n’intervient pas dans la réglementation de la PPE ni du droit de superficie découlant du CC, pas plus qu’elle ne modifie ou complète ladite réglementation, et est étrangère à l’institution de la PPE et du droit de superficie en tant que telles et à leur organisation. En outre, la jurisprudence a rappelé à plusieurs reprises que des dispositions cantonales destinées à combattre la pénurie de logements soumettant notamment à autorisation les aliénations de logements offerts à la location ou imposant un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.1 et les références citées).
Les recourantes se plaignent de ce que l’art. 4A al. 2 LGZD – en limitant, en ZD, la constitution d’une PPE en droit de superficie par le propriétaire d’un bien-fonds et la constitution d’une PPE par le titulaire d’un DDP de superficie – ne leur permettrait plus de disposer librement de leur propriété, qu’elles devraient aliéner pour satisfaire aux exigences légales. Les recourantes ne font ainsi pas tant grief à l’art. 4A al. 2 in fine LGZD de contrevenir aux règles du CC susmentionnées que de constituer une restriction injustifiée à la garantie de la propriété concrétisée par l’art. 641 al. 1 CC et protégée par l’art. 26 al. 1 Cst. et, de manière similaire, par l’art. 34 al. 1 Cst-GE, lequel ne procure au demeurant pas une protection plus étendue, voire à la liberté économique sous l’angle de la liberté contractuelle (art. 27 Cst. ; art. 35 Cst-GE).
Dans la mesure où l’argumentation des recourantes fondée sur le respect du droit civil fédéral n’a pas de portée propre par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété, voire de la liberté économique, le litige sera examiné sous cet angle, la chambre de céans n’étant pas liée par les motifs invoqués par les parties, mais seulement par leurs conclusions (art. 69 al. 1 LPA) consistant, en l’occurrence, à l’annulation de l’art. 4A al. 2 in fine LGZD, plus précisément des termes « en pleine propriété », seul élément contesté.
La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Elle a une fonction institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence, et une fonction individuelle, en tant qu’elle assure une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté d’exercer toute activité économique privée, exercée aux fins de production d’un gain ou d’un revenu, à titre principal ou accessoire, dépendant ou indépendant (ATF 143 II 598 consid. 5.1).
b. En l’espèce, l’art. 4A al. 1 LGZD consacre, en ZD, la réglementation des « trois tiers » qui implique que les logements à réaliser comportent en principe un tiers de LUP (let. a), un tiers de ZDLoc (let. b) et un tiers laissé à la libre appréciation du promoteur (let. c). L’art. 4A al. 2 LGZD prévoit en outre que le programme doit au moins comporter un cinquième de logements en PPE. Étant donné que ce dernier régime ne peut s’appliquer aux deux premiers tiers de l’art. 4A al. 1 LGZD, il concerne le seul dernier tiers, à savoir les logements laissés à l’appréciation des promoteurs. Il en découle que le tiers du programme au sens de l’art. 4A al. 1 let. c LGZD est composé de 20 % de logements en PPE en pleine propriété, conformément à la disposition entreprise, le solde, de 13 %, étant laissé au libre choix du promoteur, qui peut en particulier y réaliser des logements en PPE en droit de superficie. La disposition entreprise implique ainsi non seulement la constitution d’une proportion de 20 % de PPE en pleine propriété, mais aussi l’aliénation de ces logements par voie de conséquence, ce qui emporte une restriction à la garantie de la propriété, voire à la liberté économique.
b. Il n’est pas contesté que la restriction en cause repose sur une base légale formelle, à savoir l’art. 4A al. 2 LGZD, qui répond aux exigences de la légalité sous ses différents aspects.
L’on ne saurait qualifier de grave l’atteinte imposée aux propriétaires et promoteurs par la nouvelle réglementation. En effet, seules le sont, pour la garantie de la propriété, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve enlevée de force ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 140 I 168 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_573/2021 précité consid. 4.1). En matière de liberté économique, constitue une atteinte grave notamment l’interdiction d’exercer une profession, mais non l’obligation de réserver une partie d’un bâtiment à une affectation déterminée (ATF 131 I 333 consid. 4.2). L’atteinte n’est pas grave en l’occurrence, non seulement au vu de la proportion de logements concernés mais aussi du système mis en place en ZD, et en particulier par l’art. 4A LGZD, qui limite déjà fortement les possibilités de construction offertes aux propriétaires et promoteurs. Il y a en particulier lieu de rappeler qu’en ZD, les mesures de l’État apparaissent comme une contrepartie à l’intervention étatique, qui a permis, par le déclassement et l’application de règles spécifiques à ce type de zone, une plus-value foncière, une densification des surfaces et une construction à un coût modéré, l’État pouvant dès lors poser, dans ce cas, certaines conditions propres à la réalisation d’un intérêt public déterminé (ACST/13/2022 du 14 octobre 2022 consid. 5 et les références citées).
Se pose dès lors la question de savoir si l’art. 4A al. 2 LGZD, tel que modifié par la loi 13'095, poursuit un but d’intérêt public admissible et est conforme au principe de la proportionnalité sous ses différents aspects, étant précisé que l’atteinte aux droits fondamentaux susmentionnés qu’il emporte ne saurait être considérée comme touchant à l’institution desdits droits au sens des art. 36 al. 4 Cst. et 43 al. 4 Cst-GE au vu de la catégorie de logements visée et de son application à la seule ZD.
b. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le juge ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 148 II 299 consid. 7.1).
c. En l’espèce, selon l’exposé des motifs, la loi 13'095 vise à clarifier le texte de l’art. 4A al. 2 LGZD, tel qu’issu de la loi 12'762, laquelle concrétise l’accord sur le logement intervenu en été 2020, en précisant que les termes « logements en PPE (ZD PPE) » se réfèrent à la seule PPE en pleine propriété, à l’exclusion de la PPE en droit de superficie.
Les recourantes contestent ce point de vue, considérant que l’art. 4A al. 2 LGZD issu de la loi 12'762 ne contient pas de telle limitation, pas plus que les travaux législatifs ayant conduit à son adoption. S’il est vrai que ladite disposition se réfère aux logements en PPE sans autre précision, il ressort néanmoins de l’exposé des motifs et des débats en séance plénière qu’il ne s’agissait pas d’inclure dans la PPE celle en DDP, mais de réserver un socle de 20 % à sa forme la plus courante, en pleine propriété, et ce aux fins de permettre plus de mixité sur l’ensemble du territoire et ainsi répondre aux besoins en logements des habitants du canton dans les années à venir. En effet, les députés et le président du Conseil d’État ont clairement indiqué que la construction d’appartements en PPE reviendrait aux « privés », dès lors qu’il n’était pas question de demander aux coopératives d’habitation ou aux institutions publiques, y compris les fondations immobilières, de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE, sauf en passant par une loi d’aliénation, processus extrêmement lourd non voulu par les autorités. Pour ce motif déjà, la PPE ne pouvait s’entendre qu’en pleine propriété. Dans ce cadre, le terme « en principe » a été introduit à l’art. 4A al. 2 in fine LGZD afin de permettre des exceptions en faveur de l’État, des communes et des maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Il a en outre été expressément précisé pendant les travaux législatifs que les proportions prévues par la disposition en cause devaient être respectées à l’échelle du PLQ, du plan de zone ou de la région considérée, obligeant non pas à concentrer lesdites proportions sur une construction, mais de manière plus large, en favorisant le dialogue entre les différents acteurs.
D’ailleurs, avant même l’adoption de la loi 12'762, la réglementation antérieure n’allait pas dans un sens différent en prévoyant déjà des logements en PPE destinés à la vente. Ainsi, l’art. 4A LGZD, introduit par la loi 10'008 à la suite de l’accord sur le logement de 2006, bien que ne spécifiant qu’une proportion de LUP, réservait néanmoins le solde à la ZDLoc et à la ZD PPE, qui pouvait, en théorie, atteindre 70 %, situation que la loi 12'477 a voulu maintenir et que le PL 12'093 a voulu consacrer par la règle des trois tiers, par la suite concrétisée par la loi 12'762 et relativisée pour la PPE avec la règle des 20 %. Pas plus que les travaux législatifs relatifs à cette dernière loi, ceux ayant porté sur le PL 12'093 et la loi 12'477 ne font mention de la PPE en droit de superficie. Au contraire, en se référant à la nature du maître d’ouvrage pour la construction des différentes catégories de logements, la PPE était clairement destinée à satisfaire la forte demande d’une frange de la population souhaitant accéder à la pleine propriété. Certes, l’adoption de la loi 12'762 concrétisant les « trois tiers », précédemment non voulu par le législateur de la loi 12'477, a eu pour effet de rigidifier ce cadre, mais n’a pas pour autant fondamentalement modifié la situation, au vu des possibles exceptions laissées, comme précédemment mentionné.
À cela s’ajoute qu’admettre la possibilité d’une dissociation entre le bien-fonds et la construction, comme le permet la PPE en droit de superficie, ne s’insérerait que difficilement dans le dispositif légal institué par la LGZD, en particulier en lien avec l’obligation faite aux propriétaires des logements destinés à la vente de les occuper personnellement, sauf justes motifs (art. 5 al. 1 let. b LGZD). Outre le fait que la PPE en droit de superficie ne paraît que peu conciliable avec cette disposition, qui n’envisage du reste pas une telle hypothèse et ne permet pas de dire qui du superficiaire ou du propriétaire serait concerné par ladite obligation, elle pourrait servir à la contourner et serait contraire au dispositif mis en place par la LGZD visant en particulier, s’agissant de la PPE, à permettre à la classe moyenne d’accéder à la propriété en ZD, et non à servir à des fins d’investissement, voire à la spéculation immobilière, en s’assurant que les appartements sis dans cette zone sont bien attribués aux personnes qui en ont besoin. De plus, si l’art. 4A al. 2 LGZD envisageait la PPE en DDP, elle l’aurait précisé, comme à l’art. 4B LGZD pour les catégories de logements dans le quartier « Praille-Acacias-Vernets ».
Il s’ensuit que le but poursuivi par l’art. 4A al. 2 LGZD tel que résultant de la loi 12'762 puis de la loi 13'095 est de redistribuer le foncier et de favoriser l’accession à la propriété du logement, tout en assurant un contrôle des prix en ZD, ce qui constitue un but d’intérêt public admissible, comme l’a admis la jurisprudence susmentionnée, et vise à assurer une certaine mixité sociale.
Encore convient-il d’examiner si les restrictions considérées sont conformes au principe de la proportionnalité, dans ses différents aspects.
b. En l’espèce, en fixant un pourcentage de logements en PPE en pleine propriété pour les programmes dans les périmètres sis en ZD, l’art. 4A al. 2 LGZD est apte à atteindre l’un des objectifs poursuivis par le législateur visant à favoriser l’accession à la propriété d’une partie de la population qui n’y aurait autrement pas accès en zone ordinaire.
Envisager le socle de 20 % de PPE prévu par cette disposition comme englobant également la PPE en droit de superficie ne permettrait qu’imparfaitement d’atteindre cet objectif, au vu des avantages moindres que peut offrir ce type de propriété par rapport à la PPE en pleine propriété. En effet, bien que son coût soit moins élevé, la PPE en DDP ne permet au superficiaire que de devenir propriétaire de la construction érigée sur le bien-fonds en cause et non pas également de ce dernier, pour l’usage duquel une rente est d’ailleurs due au propriétaire (art. 779a CC). De plus, le droit de superficie ne peut être constitué que pour une durée limitée, sans garantie de reconduction (art. 779l CC). En outre, à l’expiration du droit de superficie, les constructions font retour au propriétaire du fonds, devenant partie intégrante de ce dernier (art. 779c CC), et seule une indemnité équitable est versée par le propriétaire au superficiaire pour les constructions (art. 779d al. 1 CC). La PPE en DDP a ainsi une valeur dégressive et n’apparaît pas satisfaire à la préoccupation de constituer une « épargne par la retraite », comme les discussions relatives aux PL 12'093 et 12'477 en faveur de la construction de PPE l’ont mentionné.
À ces éléments s’ajoute, du point de vue de la proportionnalité au sens étroit, que les restrictions imposées aux propriétaires en ZD, qui doivent au demeurant concéder certains sacrifices qui sont la contrepartie du déclassement desdites zones (ACST/13/2022 précité consid. 5 et les références citées), se trouvent quantitativement limitées, puisque sur l’ensemble du programme, seule une proportion de 20 % de logements en PPE en pleine propriété est exigée. Il en résulte également que le solde du programme selon l’art. 4A al. 1 let. c LGZD est laissé au libre choix de celui qui réalise, soit 13 % qui peut ainsi revêtir la forme de la PPE en droit de superficie. L’art. 4A al. 2 in fine LGZD respecte par conséquent le principe de la proportionnalité sous ses différents aspects.
Il s’ensuit que les restrictions qu’apporte la disposition litigieuse à la garantie de la propriété et à la liberté économique respectent les conditions des art. 36 Cst. et 43 Cst-GE, ce qui conduit au rejet du recours.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté conjointement le 14 septembre 2022 par A______ SA et la D______ contre la loi 13'095 modifiant la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), promulgué par arrêté du Conseil d’État du 17 août 2022, publié dans la FAO du 19 août 2022 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ SA et de la D______, prises solidairement ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Laurent Strawson, avocat des recourantes, ainsi qu’au Grand Conseil.
Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, juges.
Au nom de la chambre constitutionnelle :
la greffière-juriste :
C. Gutzwiller
le président siégeant :
J.-M. Verniory
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :