POUVOIR JUDICIAIRE
A/492/2017-ABST ACST/4/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Décision du 24 mars 2017
sur effet suspensif
dans la cause
A______
Monsieur B______ représentés par Me Malek Adjadj, avocat
contre
GRAND CONSEIL
Attendu, en fait, que :
Une nouvelle lettre e était ajoutée à la teneur de l'art. 34 al. 1 LPFisc (« Pour chaque période fiscale, une attestation doit être remise au département par : e) les employeurs, sur leurs prestations aux travailleurs au moyen de copies des certificats de salaire »). L'al. 2 dudit art. 34 LPFisc changeait de teneur (la nouvelle teneur étant : « Un double de l’attestation doit être adressé au contribuable pour les lettres a à d de l'alinéa 1 »), et l'al. 4 était abrogé (lequel prévoyait auparavant que : « Toutes les personnes physiques et morales qui occupent des salariés sont tenues de déclarer, lorsque la demande leur en est faite, les noms et adresses des personnes qu'elles emploient, ainsi que le montant des salaires et autres prestations versées à ces personnes »).
L'art. 2 souligné fixait la date d'entrée en vigueur au 1er janvier 2017.
Le 28 janvier 2016, le Grand Conseil a renvoyé sans débat le PL 11803 à sa commission fiscale.
Le 23 février 2016, la commission fiscale a refusé d'entrer en matière, par 8 voix contre 6 et aucune abstention.
Le 10 mars 2016, la commission parlementaire a déposé son rapport sur le PL 11803 (PL 11803-A). La majorité avait voté la non-entrée en matière ; un rapport de minorité était joint qui recommandait au contraire l'adoption du PL.
Il ressortait du rapport de majorité que la commission avait procédé à l'audition d'un expert, Me C______, lequel avait globalement estimé le projet conforme aux art. 42 et 43 de la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes du 14 décembre 1990 (LHID - RS 642.14).
Le 11 mai 2016, le Grand Conseil a voté le renvoi en commission fiscale du PL 11803 par 89 oui contre 3 non.
Le 5 septembre 2016 a été déposé le second rapport de commission concernant le PL 11803, qui incluait un rapport de majorité invitant les députés à adopter le PL, et deux rapports de minorité. Le premier d'entre eux, présenté par Monsieur B______, invitait les députés à refuser l'entrée en matière, tandis que le second leur enjoignait de le refuser.
Le 4 novembre 2016, la loi 11803 a été adoptée en trois débats et dans son ensemble par 57 oui contre 32 non, sans modification par rapport au projet initial.
La loi 11803 a été publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 11 novembre 2016.
Le délai référendaire n'ayant pas été utilisé, le Conseil d'État a adopté le 11 janvier 2017 l'arrêté de promulgation de la loi 11803 avec effet au 1er janvier 2017, arrêté qui a été publié dans la FAO du 13 janvier 2017.
Par acte posté le 13 février 2017, une entité indéterminée et non inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) s'intitulant « A______ », ainsi que M. B______, ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la loi 11803, concluant préalablement à l'octroi de l'effet suspensif au recours, et principalement à l'annulation de l'arrêté de promulgation du 11 janvier 2017 ainsi qu'à celle de l'art. 34 al. 1 let. e et al. 2 LPFisc introduits par la loi 11803, et à l'octroi d'une indemnité de procédure.
Sur le fond étaient invoquées des violations des art. 42 et 43 LHID ainsi que de l'art. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101).
L'effet suspensif devait être accordé au recours. La loi 11803 était applicable dès l'année de taxation 2017, et tous les employeurs ayant des salariés soumis à l'impôt à Genève devraient s'y conformer. Or, en raison de la durée de la procédure, il y avait un risque que des employeurs soient obligés de transmettre des certificats de salaire avant que la chambre constitutionnelle ne statue.
Il n'existait en revanche pas d'intérêt public au maintien en vigueur de la novelle, un blocage de la taxation 2017 n'étant pas prévisible.
La loi 11803 déploierait des effets pour l'immense majorité des contribuables seulement à partir du début de l'année civile 2018. Le mode de transmission électronique serait privilégié. Pour ce faire, l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE) avait initié les travaux informatiques indispensables à la mise en œuvre de cette transmission, et avait incité les employeurs, par le biais des associations patronales, à en faire de même, des séances de coordination étant prévues au printemps 2017. Si l'effet suspensif était accordé, ces travaux pourraient difficilement être poursuivis, ce qui poserait problème si la chambre constitutionnelle rejetait le recours.
Les recourants eux-mêmes reconnaissaient que rien n'indiquait que la chambre constitutionnelle ne fût pas à même de statuer à brève échéance. Même en prenant en compte une admission du recours, les intérêts des recourants seraient préservés sans avoir à restituer l'effet suspensif si la chambre constitutionnelle rendait son arrêt en 2017.
Considérant, en droit, que :
La question de la recevabilité du recours sera en l'état réservée et son examen reporté à l'arrêt au fond, étant néanmoins précisé que la capacité d'ester en justice de l'entité « A______ » apparaît en l'état douteuse.
Selon l'art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas effet suspensif (al. 2) ; toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3).
Les décisions sur mesures provisionnelles, y compris sur effet suspensif, sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 LPA).
a. Selon l'exposé des motifs du PL 11'311 portant mise en œuvre de la Cour constitutionnelle, en matière de contrôle abstrait des normes, il n'est pas concevable que le dépôt du recours bloque le processus législatif ou réglementaire ; il a dès lors été proposé de supprimer l'effet suspensif automatique, la chambre constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, l'effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données (PL 11'311, p. 15).
b. Lorsque l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas prévu par la loi, l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, qui varie selon la nature de l'affaire. La restitution de l'effet suspensif est subordonnée à l'existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 27 février 2014 consid. 5.5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l'autorité de recours n'est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités).
L'octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l'effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l'urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l'intéressé la menace d'un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405).
c. Dans la pratique du Tribunal fédéral, en matière de contrôle abstrait des normes, l'effet suspensif n'est en principe pas accordé, sous réserve que les chances de succès du recours apparaissent à ce point manifestes qu'il se justifie de déroger au principe (Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167).
d. L’octroi de l'effet suspensif est possible quand bien même la loi 11803 est d'ores et déjà entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2017 (voir p. ex. l'arrêt du Tribunal fédéral 2P.94/2005 du 25 octobre 2006, dans lequel l'ordonnance présidentielle octroyant la restitution de l'effet suspensif était postérieure à l'entrée en vigueur de l'acte), la restitution de l'effet suspensif signifiant alors la suspension de toute mise en application des dispositions contestées (ACST/5/2016 du 19 mai 2016 consid. 4d ; ACST/1/2016 du 15 janvier 2016 consid. 7).
b. Force est de constater que, comme l'indique l'intimé, la réelle mise en œuvre de la novelle présentement attaquée ne commencera qu'au début de l'année civile 2018, au cours de laquelle seront rentrées puis traitées les déclarations relatives à l'exercice fiscal 2017. Dès lors, il n'y a en l'état aucune urgence qui justifierait d'accorder l'effet suspensif au présent recours, la chambre de céans étant à même de rendre son arrêt avant la fin de l'année.
c. De plus, l'intimé fait valoir que l'octroi de l'effet suspensif bloquerait l'avancée des travaux préparatoires de mise en œuvre de la loi, ce qui constitue également un intérêt public s'opposant à un tel octroi dans l'intervalle.
d. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de s’écarter de la règle qu’un recours pour contrôle abstrait d’un acte normatif ne déploie pas d’effet suspensif
L’octroi de l’effet suspensif sera par conséquent refusé.
Il sera statué sur les frais de la procédure en même temps que sur le recours lui-même.
PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
refuse d'octroyer l’effet suspensif au recours ;
réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique la présente décision, en copie, à Me Malek Adjadj, avocat des recourants, ainsi qu'au Grand Conseil.
Le président :
Jean-Marc Verniory
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :