POUVOIR JUDICIAIRE
A/4326/2015-ABST ACST/1/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Décision du 15 janvier 2016
sur effet suspensif
dans la cause
A______
Monsieur B______ Monsieur C______ représentés par Mes Thomas Barth et Romain Jordan, avocats
contre
GRAND CONSEIL
Attendu, en fait, que :
Le 4 juin 2014, le Conseil d'État a déposé auprès du Grand Conseil le projet de loi (ci-après : PL) 11'470, consistant en une refonte totale de la loi sur l'instruction publique, du 6 novembre 1940 (aLIP - C 1 10).
Le 17 septembre 2015, le Grand Conseil a adopté la loi 11'470 (loi sur l'instruction publique, du 17 septembre 2015 - LIP - C 1 10). À teneur de son art. 149, l'entrée en vigueur devait en être fixée par le Conseil d'État.
Le 23 septembre 2015, le Conseil d'État a adopté l'arrêté de publication de la LIP.
Le 25 septembre 2015, l'arrêté précité a été publié, avec le texte de la LIP, dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO).
Il était indiqué que le délai référendaire venait à échéance le 4 novembre 2015.
Aucun référendum n'ayant été lancé contre la LIP, le Conseil d'État a adopté le 11 novembre 2015 l'arrêté de promulgation y relatif.
L'arrêté précité ainsi que le texte de LIP ont été publiés dans la FAO du vendredi 13 novembre 2015.
Par acte posté le 11 décembre 2015, l'A______ et Messieurs C______ et B______, tous deux directeurs d'établissements scolaires du degré primaire, ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l'art. 59 de la LIP, concluant principalement à son annulation, et préalablement à ce qu'il soit donné acte au Conseil d'État de son engagement de ne pas fixer l'entrée en vigueur de l'art. 59 LIP jusqu'à droit jugé, subsidiairement à l'octroi de l'effet suspensif au recours.
Sur le fond, l'art. 59 LIP, qui faisait obligation d'enseigner aux directeurs d'établissements, avait été adopté sous forme d'amendement en séance plénière, sans entendre les intéressés ou leurs représentants – et ce alors qu'il s'agissait d'une norme modifiant significativement leur cahier des charges. Certains directeurs ne disposaient pas des qualifications requises pour enseigner, et étaient ainsi susceptibles de se voir licencier pour inaptitude à remplir les exigences du poste, étant précisé que la législation en cause ne contenait aucune disposition transitoire.
Indépendamment de la question de l'éventuelle mise en œuvre concrète de l'art. 59 LIP auprès de chacun des directeurs concernés, l'intérêt privé de ces derniers à ne pas voir cette disposition entrer en vigueur devait primer. On ne voyait aucun intérêt public prépondérant justifiant, dans les circonstances bien particulières du cas d'espèce, de s'en tenir à la règle de l'absence d'effet suspensif.
Le 14 décembre 2015, le juge délégué a interpellé le Conseil d'État en lui demandant si la date d'entrée en vigueur de la LIP était connue ou pouvait être estimée.
Par arrêté du 16 décembre 2015 publié dans la FAO le 18 décembre 2015, le Conseil d'État a fixé la date d'entrée en vigueur de la LIP au 1er janvier 2016.
Par le biais de la chancelière d'État, il en a informé le juge délégué par courrier du 18 décembre 2015.
Par courrier du 21 décembre 2015, la Conseillère d'État en charge du département de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : DIP) avait confirmé aux conseils des directeurs d'établissements primaires les étapes prévues pour la mise en œuvre de l'art. 59 LIP. Le DIP n'était pas compétent pour rendre une décision de « non-mise en œuvre » de cette norme ; les directeurs concernés recevraient une décision individuelle et concrète sujette à recours au moment de l'application de cet article de loi. Cinq étapes de mise en œuvre étaient prévues, qui s'échelonnaient entre les mois de janvier et de juin 2016.
La demande d'effet suspensif était devenue formellement sans objet avec l'adoption de l'arrêté du Conseil d'État du 16 décembre 2015. Elle l'était déjà auparavant, puisque la Conseillère d'État en charge du DIP avait formellement informé l'A______ que l'art. 59 LIP ne serait appliquée qu'à partir de la rentrée 2016. De plus, le préjudice invoqué était purement hypothétique, et la condition de l'urgence n'était manifestement pas remplie.
Considérant, en droit, que :
La question de la recevabilité du recours sera en l'état réservée, et son examen reporté à l'arrêt au fond.
Selon l'art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas effet suspensif (al. 2) ; toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3).
Les décisions sur mesures provisionnelles, y compris sur effet suspensif, sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 LPA).
Selon l'exposé des motifs du PL 11311 portant mise en œuvre de la Cour constitutionnelle, en matière de recours abstrait, il n'est pas concevable que le dépôt du recours bloque le processus législatif ou réglementaire ; il a dès lors été proposé de supprimer l'effet suspensif automatique, la chambre constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, l'effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données (PL 11311, p. 15).
a. Lorsque l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas prévu par la loi, l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. La restitution de l'effet suspensif est subordonnée à l'existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 27 février 2014 consid. 5.5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l'autorité de recours n'est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités).
b. L'octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l'effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l'urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l'intéressé la menace d'un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405).
Par ailleurs, et dans la pratique du Tribunal fédéral tout du moins, en matière de contrôle abstrait des normes, l'effet suspensif n'est en principe pas accordé, sous réserve que les chances de succès du recours apparaissent à ce point manifestes qu'il se justifie de déroger au principe (Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167).
En l'espèce, contrairement à ce que semble soutenir l'intimé, la restitution de l'effet suspensif est possible quand bien même la LIP est d'ores et déjà entrée en vigueur (voir p. ex. l'arrêt du Tribunal fédéral 2P.94/2005 du 25 octobre 2006, dans lequel l'ordonnance présidentielle octroyant la restitution de l'effet suspensif était postérieure à l'entrée en vigueur de l'acte), la restitution de l'effet suspensif signifiant alors la suspension de toute mise en application de l'art. 59 LIP.
De plus, la demande possède encore un objet malgré le courrier de la conseillère d'État en charge du DIP, qui réserve implicitement l'application concrète de l'art. 59 LIP à la rentrée scolaire 2016. En effet, il ne s'agit là que d'une pétition de principe qui n'empêcherait pas formellement le DIP d'appliquer quand même la norme en cause avant la rentrée scolaire s'il le souhaitait.
En effet, même si le dommage allégué n'est en l'état qu'hypothétique, il est potentiellement sérieux. Au surplus, la volonté affichée par le DIP de ne pas exécuter la disposition contestée immédiatement, mais de procéder par étapes pour sa mise en œuvre, a pour effet de minimiser fortement l'intérêt public à une mise en application rapide de la norme, qui de toute façon ne concerne qu'un nombre limité de destinataires. On ne voit du reste pas quel serait l'intérêt de mettre en œuvre une telle règle en cours d'année scolaire. Dès lors que l'arrêt de la chambre de céans pourra très vraisemblablement être notifié avant la fin du printemps 2016, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la restitution de l'effet suspensif, qui ne concerne encore une fois que l'art. 59 LIP et non l'ensemble du texte légal.
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
restitue l’effet suspensif au recours ;
réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique la présente décision, en copie, à Mes Romain Jordan et Thomas Barth, avocats des recourants, au Grand Conseil ainsi que, pour information, au Conseil d'État.
Le président :
Jean-Marc VERNIORY
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :