rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2128/2025 ATAS/68/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 29 janvier 2026
Chambre 3
En la cause
A______
représentée par le Syndicat SIT, mandataire
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. A______ (ci-après : l’assurée), née en 1964, originaire des Philippines, arrivée en Suisse en 2018, au bénéfice d’un « bachelor of secretarial » obtenu en 1984, a travaillé dans le domaine du contrôle de qualité dans une usine durant dix ans, puis comme aide dans un centre pour la santé mentale durant six ans, puis, à compter de 2004, comme femme de ménage/gouvernante.
b. Son dernier employeur, B______(ci-après : l’employeur) a résilié les rapports de travail en date du 26 juillet 2024.
c. Le 30 août 2024, l’assurée s’est annoncée à l’assurance-chômage et un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur à compter du 2 septembre 2024.
La confirmation d’inscription qui lui a été remise à cette occasion comportait la mention suivante :
« Informations sur les droits et devoirs en tant que bénéficiaire de l’assurance-chômage (AC). Nous vous remercions de prendre connaissance du document disponible sur travail.swiss https://www.arbeit.swiss/secoalv/fr/home/service/ publikationen/broschueren.html (Brochures et flyers Info-Service pour les chômeurs). »
d. Le 8 octobre 2024, l’assurée a été reçue en entretien pour la première fois par son conseiller en placement (pièce 2 rec.). Le procès-verbal d’entretien mentionne que l’assurée a été licenciée par ses deux employeurs, en juin, respectivement juillet 2024, avec trois mois de préavis. Il est indiqué que « l’entretien est difficile car elle ne parle pas français et s’exprime avec des rudiments d’anglais » ou encore : « communication difficile, ne comprend pas les éléments de l’entretien ».
e. Par décision du 13 janvier 2025, confirmée sur opposition le 14 mai 2025, l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) a prononcé la suspension de l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de l’intéressée pour une durée de 4 jours, au motif que, durant la période précédant son inscription au chômage, soit entre le 26 juillet et le 1er septembre 2024, elle n’avait effectué aucune recherche d’emploi au lieu des huit requises (deux par semaine). Bien qu’invitée à s’exprimer à ce propos, l’assurée n’avait pas répondu dans le délai qui lui avait été accordé pour ce faire.
L’assurée a interjeté recours contre cette décision et une procédure A/2127/2025 a été ouverte auprès de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice.
f. Par ailleurs, par décision du 13 février 2025, l’OCE a prononcé la suspension de l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de l’intéressée pour une durée de 8 jours, au motif que durant la période de contrôle de septembre 2024, elle n’avait pas démontré avoir effectué des recherches personnelles d’emploi. La quotité de la sanction tenait compte du fait qu’il s’agissait là du deuxième manquement reproché à l’assurée.
Les explications de l’intéressée – selon lesquelles elle n’avait eu son premier entretien de conseil qu’en date du 8 octobre 2024 et n’avait qu’alors été informée de son obligation d’effectuer des recherches d’emploi – ne justifiaient pas de renoncer à une sanction.
Il était rappelé que, suite à son inscription au chômage, le 30 août 2024, l’assurée s’était vu délivrer une confirmation d’inscription, le 2 septembre 2024, qui l’invitait expressément à consulter un site internet récapitulant toutes les informations relatives aux droits et devoirs des bénéficiaires de l’assurance-chômage. Un lien lui avait été fourni, qui donnait accès à plusieurs brochures, lesquelles précisaient clairement que tout assuré a pour obligation de fournir chaque mois la preuve de ses recherches d’emploi, ce que l’assurée n’avait pas fait.
g. Le 10 mars 2025, l’assurée s’est opposée à cette décision en arguant qu’elle avait expressément indiqué, lors de son inscription, qu’elle rencontrait des difficultés linguistiques. Elle disait avoir pensé de bonne foi qu’elle n’avait pas à effectuer de recherches avant son premier entretien, lequel n’avait eu lieu qu’en date du 8 octobre 2024.
h. Par décision du 15 mai 2025, l’OCE a rejeté l’opposition.
Reprenant l’argumentation déjà développée dans la décision du 13 février 2025, l’OCE a souligné que l’obligation de rechercher un emploi, pour une personne au chômage, était une règle élémentaire de comportement.
Il a fait remarquer que, pour prendre connaissance des informations auxquelles renvoyait la confirmation d’inscription du 2 septembre 2024, l’assurée aurait pu se faire aider d’un tiers et/ou prendre contact avec l’OCE.
Dès lors, c’était à juste titre qu’une sanction avait été prononcée. La durée de la suspension – 8 jours – tenait compte du fait qu’il s’agissait du deuxième manquement et respectait le principe de proportionnalité.
B. a. Par écriture du 16 juin 2025, l’assurée a interjeté recours contre cette décision en demandant qu’il soit renoncé à toute sanction à son encontre.
En substance, la recourante conteste avoir commis la moindre faute, alléguant qu’elle n’était pas en mesure de comprendre ce qui était attendu d’elle. Ses connaissances, extrêmement limitées, confineraient à l’illettrisme. S’y ajoute le fait qu’elle ne parle pas français et ne maîtrise que des rudiments d’anglais.
Elle fait remarquer que ces difficultés ont été dûment constatées par son conseiller en placement, lors du premier entretien, qui s’est tenu en date du 8 octobre 2024.
Elle ajoute qu’elle est âgée de 61 ans et qu’elle a été et reste confrontée à de nombreux problèmes de santé.
La recourante reproche à l’OCE de n’avoir pris aucune mesure visant à adapter ses explications à ses capacités et de s’être limité à une communication standardisée, sans vérifier qu’elle comprenait, ni mettre en place un accompagnement approprié.
Elle invoque également l’égalité de traitement et le principe de proportionnalité et demande qu’à tout le moins, la quotité de la sanction tienne compte de sa situation.
b. Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 16 juillet 2025, a conclu au rejet du recours.
L’intimé fait remarquer qu’il paraît exagéré de prétendre que les capacités de l’assurée confineraient à l’illettrisme, dès lors qu’il ressort de son curriculum vitae qu’elle est au bénéfice d’un « bachelor of secretarial ».
Il rappelle pour le surplus que le fait de devoir effectuer des recherches d’emploi avant l’inscription au chômage est une règle générale.
c. Par écriture du 31 juillet 2025, la recourante a persisté dans ses conclusions.
Elle argue que le fait qu’elle ait obtenu un diplôme de secrétariat en 1984 ne démontre en rien sa compréhension effective des obligations qui lui incombaient dans le cadre de ses rapports avec l’assurance-chômage.
Elle rappelle que son conseiller en placement a pu constater ses difficultés à comprendre les informations qu’il lui communiquait.
d. Une audience de comparution personnelle s’est tenue en date du 18 septembre 2025.
L’intimé a expliqué avoir appliqué une suspension de 8 jours, soit le minimum prévu par sa pratique, laquelle consiste, en cas de second manquement différent du premier, à appliquer le barème du Secrétariat d’Etat à l’Economie (SECO) pour absence de recherches d’emploi (5 à 9 jours), en y ajoutant 3 jours supplémentaires pour le premier manquement.
La recourante a contesté l’existence même d’un manquement, alléguant qu’elle était dans l’impossibilité de comprendre ses obligations.
L’intimé a relevé à cet égard que l’assurée avait su se faire aider pour remplir son inscription en ligne et sur papier (pièces 4 et 34 intimé). De la même manière, elle aurait pu faire appel à l’aide d’un tiers pour lui expliquer ses obligations. D’autant plus qu’en date du 26 septembre 2024, elle a également été reçue par l’Hospice général (cf. pièce 6 intimé).
La recourante a affirmé avoir activement recherché un emploi, notamment par le biais de son réseau, effort qu’elle n’a cependant pas documenté.
La recourante a expliqué que si elle réussit désormais à remplir ses obligations, c’est parce que le syndicat a mis en place une quasi permanence administrative pour elle et effectuait les démarches à sa place à raison d’une fois par semaine.
e. Les autres faits seront repris, en tant que de besoin, dans la partie « en droit » du présent arrêt.
EN DROIT
1.1 Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
1.2 Interjeté en temps utile, le recours est recevable (art. 60 al. 1 LPGA).
2.1 Selon l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré est tenu d'entreprendre, avec l'assistance de l'office du travail, tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. En particulier, il lui incombe de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré qui doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (art. 26 al. 2 et 3 de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02]). S'il ne fait pas son possible pour trouver un travail convenable, l'assuré est suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI).
Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 316/07 du 6 avril 2008 consid. 2.1.2).
Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 15 ad art. 30).
2.2 Les obligations du chômeur découlent de la loi. Elles n'impliquent ni une information préalable (par exemple sur les recherches d'emploi pendant le délai de congé ; cf. ATF 124 V 225 consid. 5b et arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/03 du 26 mars 2004 consid. 3.1 in DTA 2005 n° 4 p. 58), ni un avertissement.
2.3 Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fourni des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité de ses recherches (ATF 124 V 225 consid. 4a et l’arrêt cité). Il n’existe pas de règle fixant le nombre minimum d’offres d’emploi qu’un chômeur doit effectuer. Cette question s’apprécie selon les circonstances concrètes au regard de l’obligation qui lui est faite de diminuer le dommage. Cependant, sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 124 V 225 précité, consid. 6 p. 234 ; arrêt du Tribunal fédéral C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2).
On ne peut cependant s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêts du Tribunal fédéral 8C_192/2016 du 22 septembre 2016 consid. 3.2 ; 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 ; C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 26 ad art. 17).
2.4 La durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 2 OACI).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherhait, 2ème éd., n° 855 p. 2435).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté une sorte de barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (SECO – Bulletin janvier 2014 LACI IC/D72), intitulé « échelle des suspensions à l’intention de l’autorité cantonales et des ORP » (ch. D72 de la circulaire relative à l’indemnité de chômage [IC]). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 V 164 et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 5.1 ; 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1).
Selon le Bulletin LACI/IC, l’absence de recherches d’emploi durant la période de contrôle entraîne une suspension de l'indemnité de 5 à 9 jours pour la première fois, de 10 à 19 jours pour la deuxième fois (Bulletin LACI/IC n° D79 1D).
2.5 Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années (période d'observation) sont prises en compte dans le calcul de la prolongation. Le nombre de jours de suspension par décision est limité à 60. Les actes commis durant la période d'observation et qui font l'objet de la suspension sont déterminants pour déterminer la prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 1, OACI ; Bulletin LACI IC/D63, octobre 2011).
Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien art. 45 al. 2bis OACI (devenu l'art. 45 al. 5 OACI), il y a lieu de sanctionner plus sévèrement un assuré qui a déjà fait l'objet de sanctions antérieures et ce, sans égard à la nature des motifs de sanction retenue (arrêt du Tribunal fédéral 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5). En cas de succession de fautes liées à des motifs de sanctions différents, pour la dernière faute commise, il convient d'appliquer la fourchette correspondant au motif de la dernière faute, et ce pour un premier manquement, à quoi il faut ajouter quelques jours de suspension, selon l'appréciation de l'autorité compétente (barème SECO, D63a-D64). Plus le premier manquement est grave et récent, plus le nombre de jours à ajouter pour la dernière faute commise doit être élevé (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 126 ad art. 30).
2.6 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le pouvoir d'examen de la chambre de céans n'est pas limité à la violation du droit mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration ; il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 110 ad art. 30).
L’argument selon lequel aucune faute n’aurait été commise, l’assurée étant dans l’incapacité de comprendre quelles étaient ses obligations envers l’assurance-chômage, ne peut être retenu.
En effet, ainsi que le rappelle l’intimé, l’obligation de rechercher un emploi, pour un assuré, constitue une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné, même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction.
Dans cette mesure, les allégations de la recourante quant à l’impossibilité dans laquelle elle aurait été de comprendre ses obligations compte tenu des difficultés cognitives et linguistiques sont dénuées de pertinence.
En premier lieu, ainsi que le fait remarquer l’intimé, il paraît pour le moins exagéré d’évoquer un « illettrisme » s’agissant d’une personne au bénéfice d’un bachelor en secrétariat.
En second lieu, il appartenait à la recourante de se faire aider, ainsi qu’elle a d’ailleurs su le faire pour s’annoncer à l’assurance. Le fait que le conseiller de la recourante ait attesté que la communication était difficile ne signifie pas pour autant qu’elle était impossible.
Souhaitant bénéficier des prestations de l’assurance, il appartenait à la recourante de demander, le cas échéant, l’aide d’un interprète, ou de se faire assister d’un tiers ou d’un proche lors de ses démarches, comme elle le fait d’ailleurs désormais avec le syndicat qui l’épaule au quotidien.
Il ressort de ce qui précède qu’un manquement peut effectivement être reproché à la recourante et que, dès lors, la sanction est fondée dans son principe.
Reste à examiner sa quotité.
3.1 Lorsque l’assuré n’a effectué aucune recherche, la durée de la suspension est de 5 à 9 jours pour la première fois.
Il convient d’appliquer l’échelle du SECO comme s’il s’agissait du premier manquement, soit en l’occurrence, pour absence de recherches pendant la période de contrôle.
Toutefois, il doit être tenu compte des précédentes sanctions pour fixer la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage, même s’il ne s’agit pas des mêmes manquements.
En l’occurrence, il faut prendre en considération qu’il s’agissait d’un deuxième manquement pour un fait différent intervenu moins de deux ans auparavant. Dans ces circonstances, l'intimé n’a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant la suspension à 8 jours, étant rappelé que cette durée correspond encore à une faute légère, selon l'art. 45 al. 3 OACI, et respecte également le principe de la proportionnalité.
En l’espèce, il n’existe aucune circonstance permettant à la Cour de céans de retenir une durée de suspension plus courte que celle décidée par l’intimé, étant rappelé que le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration et doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 110 ad art. 30).
Partant, la durée de la suspension sera confirmée.
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Diana ZIERI
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le