rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2657/2025 ATAS/69/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 29 janvier 2026
Chambre 3
En la cause
A______
représentée par le Syndicat SIT, mandataire
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. A______ (ci-après : l’assurée), née en 1964, originaire des Philippines, arrivée en Suisse en 2018, au bénéfice d’un « bachelor of secretarial » obtenu en 1984, a travaillé dans le domaine du contrôle de qualité dans une usine durant dix ans, puis comme aide dans un centre pour la santé mentale durant six ans, puis, à compter de 2004, comme femme de ménage/gouvernante.
b. Le 30 août 2024, l’assurée s’est annoncée à l’assurance-chômage et un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur à compter du 2 septembre 2024.
La confirmation d’inscription qui lui a été remise à cette occasion comportait la mention suivante :
« Informations sur les droits et devoirs en tant que bénéficiaire de l’assurance-chômage (AC). Nous vous remercions de prendre connaissance du document disponible sur travail.swiss https://www.arbeit.swiss/secoalv/fr/home/service/ publikationen/broschueren.html (Brochures et flyers Info-Service pour les chômeurs). »
c. Le 8 octobre 2024, l’assurée a été reçue en entretien pour la première fois par son conseiller en placement (pièce 2 rec.). Il lui a été signifié à cette occasion qu’elle avait pour obligation d’effectuer dix recherches d’emploi par mois.
Le procès-verbal d’entretien mentionne que « l’entretien est difficile car elle ne parle pas français et s’exprime avec des rudiments d’anglais » ou encore : « communication difficile, ne comprend pas les éléments de l’entretien ».
d. Par décision du 13 janvier 2025, confirmée sur opposition le 14 mai 2025, l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) a prononcé la suspension de l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de l’intéressée pour une durée de 4 jours, au motif que, durant la période précédant son inscription au chômage, soit entre le 26 juillet et le 1er septembre 2024, elle n’avait effectué aucune recherche d’emploi au lieu des huit requises (deux par semaine).
L’assurée a interjeté recours contre cette décision et une procédure A/2127/2025 a été ouverte auprès de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice.
e. Par ailleurs, par décision du 13 février 2025, confirmée sur opposition le 15 mai 2025, l’OCE a prononcé la suspension de l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de l’intéressée pour une durée de 8 jours, au motif qu’en septembre 2024, elle n’avait pas démontré avoir effectué des recherches personnelles d’emploi. La quotité de la sanction tenait compte du fait qu’il s’agissait-là du deuxième manquement reproché à l’assurée.
L’assurée a interjeté recours contre cette décision et une procédure A/2128/2025 a été ouverte auprès de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice.
f. Le 9 octobre 2024, le docteur B______a établi un certificat médical attestant d’une incapacité de travail de l’assurée du 10 au 25 octobre 2024.
g. Par décision du 14 février 2025, l’OCE a prononcé la suspension de l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de l’intéressée pour une durée de 8 jours, au motif qu’en octobre 2024, elle n’avait pas démontré avoir effectué des recherches personnelles d’emploi.
Un certificat médical attestait d’une incapacité totale de travail du 10 au 25 octobre 2024. Cela étant, des recherches auraient dû être effectuées du 1er au 9 octobre, ainsi que du 26 au 31 octobre 2024.
La quotité de la sanction tenait compte du fait qu’il s’agissait là du troisième manquement reproché à l’assurée et du fait que celle-ci avait été dispensée d’effectuer des recherches du fait de son incapacité durant une partie du mois d’octobre 2024.
h. Le 11 mars 2025, l’assurée s’est opposée à la décision du 14 février 2025, en exposant en substance qu’elle rencontrait de grandes difficultés en français, qu’employée de maison durant de nombreuses années, elle n’avait pas eu l’occasion de se familiariser avec les procédures administratives, que ses difficultés de communication avaient été constatées par son conseiller en personnel, qu’elle avait en réalité été en incapacité de travail du 1er au 25 octobre 2024, mais qu’elle ignorait qu’il lui fallait produire un certificat médical.
À l’appui de sa position, l’assurée produisait un autre certificat, établi par le docteur C______le 10 octobre 2024, attestant d’une incapacité de travail du 1er au 12 octobre 2024.
i. Par décision du 30 juin 2025, l’OCE a admis partiellement l’opposition et ramené la durée de la sanction de 8 à 5 jours.
Au vu des certificats produits, attestant d’une incapacité du 1er au 25 octobre 2024, l’OCE a admis que l’assurée pouvait être dispensée de recherches durant cette période. Elle restait en revanche tenue d’effectuer des recherches du 26 au 31 octobre 2025, ce qu’elle n’avait pas démontré avoir fait.
La durée de la suspension était cependant réduite, pour tenir compte de la semaine d’incapacité de travail supplémentaire attestée. Compte tenu des précédents manquements, une suspension de 5 jours était justifiée.
B. a. Par écriture du 31 juillet 2025, l’assurée a interjeté recours contre la décision du 30 juin 2025 en demandant qu’il soit renoncé à toute sanction à son encontre.
En substance, la recourante allègue avoir été en incapacité totale de travail sans discontinuer, du 1er octobre au 30 novembre 2024, expliquant que si elle n’a pas produit les certificats médicaux de manière régulière, c’est en raison de la méconnaissance totale qu’elle avait de ses obligations.
La recourante admet ne pouvoir produire de certificat médical pour la période du 26 octobre au 5 novembre 2024, mais fait remarquer que l’OCE a admis, dans une décision sur opposition du 2 juillet 2025, qu’elle n’avait pas à effectuer de recherches durant le mois de novembre 2024. Elle s’étonne dès lors du maintien d’une sanction réduite à 5 jours pour le mois d’octobre.
b. Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 1er septembre 2025, a conclu au rejet du recours.
L’intimé souligne que la période litigieuse est celle comprise entre le 26 et le 31 octobre 2024, période non couverte par un certificat médical.
S’agissant de la décision du 2 juillet 2025 invoquée par la recourante, l’intimé fait remarquer qu’elle reposait sur un état de fait distinct : l’assurée avait produit un certificat médical couvrant la période du 4 au 30 novembre 2024, de sorte que seul un jour ouvrable n’était pas couvert, raison pour laquelle l’OCE a renoncé à toute sanction pour le mois de novembre 2024.
Quant à l’argument selon lequel l’assurée ignorait qu’elle était dans l’obligation de transmettre un certificat médical, il ne peut être retenu, la production d’un certificat médical en cas de maladie constituant une exigence élémentaire, largement connue et applicable à toute relation de travail ou d’assurance.
c. Les autres faits seront repris, en tant que de besoin, dans la partie « en droit » du présent arrêt.
EN DROIT
1.1 Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
1.2 Interjeté en temps utile, le recours est recevable (art. 60 al. 1 LPGA).
2.1 Selon l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré est tenu d'entreprendre, avec l'assistance de l'office du travail, tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. En particulier, il lui incombe de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré qui doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (art. 26 al. 2 et 3 de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02]). S'il ne fait pas son possible pour trouver un travail convenable, l'assuré est suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI).
Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 316/07 du 6 avril 2008 consid. 2.1.2).
Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 15 ad art. 30).
2.2 Les obligations du chômeur découlent de la loi. Elles n'impliquent ni une information préalable (par exemple sur les recherches d'emploi pendant le délai de congé ; cf. ATF 124 V 225 consid. 5b et arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/03 du 26 mars 2004 consid. 3.1 in DTA 2005 n° 4 p. 58), ni un avertissement.
2.3 Pour trancher le point de savoir si l’assuré a fourni des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité de ses recherches (ATF 124 V 225 consid. 4a et l’arrêt cité). Il n’existe pas de règle fixant le nombre minimum d’offres d’emploi qu’un chômeur doit effectuer. Cette question s’apprécie selon les circonstances concrètes au regard de l’obligation qui lui est faite de diminuer le dommage. Cependant, sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (cf. ATF 124 V 225 précité, consid. 6 p. 234 ; arrêt du Tribunal fédéral C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2).
On ne peut cependant s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêts du Tribunal fédéral 8C_192/2016 du 22 septembre 2016 consid. 3.2 ; 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2 ; C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 26 ad art. 17).
2.4 La durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 2 OACI).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherhait, 2ème éd., n° 855 p. 2435).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté une sorte de barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (SECO – Bulletin janvier 2014 LACI IC/D72), intitulé « échelle des suspensions à l’intention de l’autorité cantonales et des ORP » (ch. D72 de la circulaire relative à l’indemnité de chômage [IC]). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 V 164 et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 5.1 ; 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1).
Selon le Bulletin LACI/IC, l’absence de recherches d’emploi durant la période de contrôle entraîne une suspension de l'indemnité de 5 à 9 jours pour la première fois, de 10 à 19 jours pour la deuxième fois (Bulletin LACI/IC n° D79 1D).
2.5 Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années (période d'observation) sont prises en compte dans le calcul de la prolongation. Le nombre de jours de suspension par décision est limité à 60. Les actes commis durant la période d'observation et qui font l'objet de la suspension sont déterminants pour déterminer la prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 1, OACI ; Bulletin LACI IC/D63, octobre 2011).
Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien art. 45 al. 2bis OACI (devenu l'art. 45 al. 5 OACI), il y a lieu de sanctionner plus sévèrement un assuré qui a déjà fait l'objet de sanctions antérieures et ce, sans égard à la nature des motifs de sanction retenue (arrêt du Tribunal fédéral 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5). En cas de succession de fautes liées à des motifs de sanctions différents, pour la dernière faute commise, il convient d'appliquer la fourchette correspondant au motif de la dernière faute, et ce pour un premier manquement, à quoi il faut ajouter quelques jours de suspension, selon l'appréciation de l'autorité compétente (barème SECO, D63a-D64). Plus le premier manquement est grave et récent, plus le nombre de jours à ajouter pour la dernière faute commise doit être élevé (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 126 ad art. 30).
2.6 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le pouvoir d'examen de la chambre de céans n'est pas limité à la violation du droit mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration ; il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 110 ad art. 30).
L’argument selon lequel aucune faute n’aurait été commise, l’assurée étant dans l’incapacité de comprendre quelles étaient ses obligations envers l’assurance-chômage, ne peut être retenu.
En effet, ainsi que le rappelle l’intimé, l’obligation de rechercher un emploi, pour un assuré, constitue une règle élémentaire de comportement, de sorte qu’un assuré doit être sanctionné, même s’il n’a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction. On peut considérer qu’il en va de même de l’obligation d’attester d’une incapacité de travail, que ce soit envers son employeur ou l’assurance-chômage.
Dans cette mesure, les allégations de la recourante quant à l’impossibilité dans laquelle elle aurait été de comprendre ses obligations compte tenu de difficultés cognitives et linguistiques sont dénuées de pertinence.
En premier lieu, ainsi que le fait remarquer l’intimé, il paraît pour le moins exagéré d’évoquer un « illettrisme » s’agissant d’une personne au bénéfice d’un bachelor en secrétariat.
En second lieu, il appartenait à la recourante de se faire aider, ainsi qu’elle a d’ailleurs su le faire pour s’annoncer à l’assurance. Le fait que le conseiller de la recourante ait attesté que la communication était difficile ne signifie pas pour autant qu’elle était impossible.
Souhaitant bénéficier des prestations de l’assurance, il appartenait à la recourante de demander, le cas échéant, l’aide d’un interprète, ou de se faire assister d’un tiers ou d’un proche lors de ses démarches, comme elle le fait d’ailleurs désormais avec le syndicat qui l’épaule au quotidien.
Dans ces conditions, un manquement peut effectivement être reproché à la recourante pour n’avoir, s’agissant de la période du 26 au 31 octobre 2024 – qui comporte 4 jours ouvrables – effectué aucune recherche d’emploi, alors qu’aucun certificat médical n’atteste d’une incapacité durant cette période. Dès lors, la sanction est fondée dans son principe.
Reste à examiner sa quotité.
3.1 Lorsque l’assuré n’a effectué aucune recherche, la durée de la suspension est de 10 à 19 jours pour la seconde fois.
Il doit être tenu compte des précédentes sanctions pour fixer la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage, même s’il ne s’agit pas des mêmes manquements.
En l’occurrence, il faut prendre en considération qu’il s’agissait d’un troisième manquement et du second concernant des faits similaires.
Cela étant, la période durant laquelle la recourante était tenue de faire des recherches a été réduite à une semaine.
Dans ces circonstances, l'intimé n’a pas excédé son pouvoir d'appréciation en fixant la suspension à 5 jours, étant rappelé que cette durée correspond encore à une faute légère, selon l'art. 45 al. 3 OACI, et respecte également le principe de la proportionnalité.
En l’espèce, il n’existe aucune circonstance permettant à la Cour de céans de retenir une durée de suspension plus courte que celle décidée par l’intimé, étant rappelé que le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration et doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 110 ad art. 30).
Partant, la durée de la suspension sera confirmée.
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Diana ZIERI
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le