rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1643/2025 ATAS/797/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 20 octobre 2025
Chambre 6
En la cause
A______
représentée par le Syndicat SIT, mandataire
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. A______ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en 1971, a achevé une formation d’assistante de vie auprès des personnes âgées en 2014.
b. Selon son curriculum vitae, l’assurée a notamment travaillé en tant que serveuse de 2010 à 2016, puis en tant qu’assistante de vie en 2017, avant d’être employée stagiaire dans la restauration dans un EMS en 2018. Elle a par la suite été au service d’une famille en 2019, avant de reprendre une activité de serveuse de 2019 à 2020.
c. L’assurée a été employée en dernier lieu en tant que garde d’enfants jusqu’au 31 décembre 2023, date pour laquelle son employeur a résilié son contrat de travail.
B. a. L’assurée s’est annoncée à l’assurance-chômage le 17 janvier 2024 et un délai‑cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur dès cette date.
b. Selon le contrat d’objectifs de recherches d’emploi du 29 janvier 2024 signé par l’assurée et sa conseillère de l’Office régional de placement (ci-après : ORP), le nombre de recherches mensuelles était fixé à dix. Les activités recherchées étaient les suivantes : spécialiste de l'accompagnement de personnes en situation de handicap ; auxiliaire de service dans la restauration ; assistante socio-éducative, accompagnement des enfants ou toute autre activité en lien avec l’expérience professionnelle de l’assurée. Les trois premières orientations correspondaient à celles mentionnées par l’assurée dans un questionnaire rempli par ses soins avant son premier entretien à l’ORP.
c. Du 18 mars au 19 juillet 2024, l’assurée a accompli un stage de quatre mois dans le secteur restauration des Etablissements publics pour l’intégration (EPI) dans le cadre d’un programme d’emploi temporaire fédéral. Dans le certificat de travail établi le 13 septembre 2024, les EPI ont relaté de bonnes compétences de l’assurée, laquelle avait accompli ses tâches à leur satisfaction.
d. Selon un procès-verbal de l’ORP relatif à un entretien du 15 avril 2024, les « nouvelles directives HORECA » (Hôtellerie Restauration Cafés) avaient été expliquées à l’assurée, et un contrat d’objectifs portant sur quatorze recherches par mois avait été conclu.
e. Un nouveau contrat d’objectifs de recherches d’emploi passé le 27 mai 2024 par l’ORP et l’assurée fixait le nombre minimal de recherches mensuelles à quatorze. Celle-ci devait également s’inscrire dans trois agences de placement au moins dans un délai d’un mois.
f. L’assurée a suivi une mesure iEmploi du 22 juillet 2024 au 20 octobre 2024, dont le bilan indiquait la profession d’aide à domicile dans la rubrique Cibles validées, et dans la rubrique Cibles écartées « garde d’enfant à domicile / nounou / baby‑sitter ; employé (sic) en restauration, à vérifier ». Il était noté que l’assurée souhaitait retrouver un emploi dans l’aide aux personnes âgées. Elle s’était plainte de maux de tête persistants et quotidiens durant la mesure, et un suivi sur ce problème pourrait être pertinent.
g. L’assurée a procédé à quatorze recherches durant les mois de mai à septembre 2024. En octobre 2024, elle a rapporté dix recherches d’emploi dans le formulaire à cet effet.
h. Par courrier du 25 novembre 2024, l’office cantonal de l’emploi (ci-après : l’OCE) a indiqué à l’assurée que ses recherches d’emploi étaient insuffisantes au mois d’octobre 2014. Il l’a invitée à lui faire parvenir ses justificatifs et ses observations.
i. Par décision du 11 décembre 2024, l’OCE a prononcé une suspension de 3 jours du droit aux indemnités de chômage de l’assurée dès le 1er novembre 2024, compte tenu du nombre insuffisant de recherches d’emploi au mois d’octobre 2024.
j. L’assurée, par son mandataire, s’est opposée à la décision de l’OCE par écriture du 15 janvier 2025. Elle a conclu à son annulation et à ce qu’il soit reconnu que le seuil de dix recherches d'emploi par mois correspondait aux attentes raisonnables pour le secteur d'activité et avait été respecté, et subsidiairement à la réduction de la sanction à un avertissement sans suspension des indemnités. Les dix recherches d’emploi en octobre 2010 correspondaient au seuil habituel fixé pour son secteur d'activité, que l’ORP avait toutefois arbitrairement relevé à quatorze recherches par mois, à la suite d’un stage dans la restauration, alors que l’assurée ne disposait d’aucune expérience ni compétence dans ce secteur. Cette exigence, imposée sans justification objective, ne correspondait ni aux réalités de son secteur d'activité ni à sa situation personnelle. Elle était déraisonnable et inadaptée. L’assurée souffrait par ailleurs de migraines chroniques, ce qui pouvait affecter ponctuellement sa capacité à effectuer des démarches administratives et des recherches d'emploi. Malgré cela, elle avait régulièrement dépassé les exigences minimales de recherches dans les mois précédents, démontrant un sérieux et une constance dans ses démarches. Une sanction ne pouvait être infligée que si un manquement intentionnel et significatif était prouvé, ce qui n’était pas le cas.
k. Par décision du 24 mars 2025, l’OCE a écarté l’opposition de l’assurée. Il a notamment relevé qu’il avait respecté le barème prévu en cas de manquements en matière de recherches d’emploi, de sorte que sa décision respectait le principe de la proportionnalité.
C. a. Par écriture du 9 mai 2025, l’assurée a interjeté recours contre cette décision auprès de la chambre de céans. Elle a conclu, sous suite de dépens, préalablement à la production du dossier de l’intimé, cela fait à ce qu’elle soit autorisée à formuler des observations complémentaires et à compléter son recours ; et, principalement, à l’annulation de la décision du 24 mars 2025 et de la suspension du droit aux indemnités de chômage de 3 jours. Elle a soutenu que son domaine d'activité était l'aide à la personne, soit l'économie domestique. Le bilan établi à la fin de la mesure iEmploi avait retenu que la cible de recherche validée était l'aide à domicile, notamment en raison de son âge et de son état de santé. Ses recherches étaient quasiment exclusivement orientées vers ces professions, et elles étaient suffisantes et adéquates. La pratique administrative prévoyait un nombre de dix recherches par mois, seuil qui n’était toutefois pas absolu. La mesure de la diligence raisonnablement exigible devait tenir compte de l'expérience professionnelle, de la formation, de la capacité physique et psychique, de l'âge et du marché du travail. Un assuré ne pouvait en outre être contraint de chercher un emploi dans un domaine dans lequel il ne disposait pas ou plus de compétences suffisantes. Or, la recourante n’était plus en mesure de travailler dans le secteur de la restauration, notamment en raison de l'absence de mise à jour de ses compétences et de troubles de santé reconnus, soit des migraines chroniques rendant les horaires et charges de travail du domaine de la restauration impossibles. Le refus de l’intimé de reconnaître que dix recherches ciblées étaient suffisantes violait le principe de la proportionnalité, de sorte que la sanction ne reposait pas sur une base juridique suffisante.
b. Dans sa réponse du 23 juin 2025, l’intimé a conclu au rejet du recours. Il a soutenu que le bilan de la mesure d’iEmploi ne montrait pas que la recourante ne serait pas en mesure de travailler dans le secteur de la restauration, et elle n’avait produit aucun certificat médical. Le domaine d’activité n’était pas uniquement l’aide à la personne, et ses recherches n’avaient pas été orientées uniquement dans le secteur de la restauration. L’augmentation à quatorze du nombre de recherches avait été justifiée par les nouvelles directives HORECA relatives à la prise en charge des personnes issues du secteur de l'hôtellerie, de la restauration et des cafés.
c. Dans sa réplique du 14 juillet 2025, la recourante a persisté dans ses conclusions. Elle a répété qu’elle ne disposait d'aucune expérience significative dans la restauration depuis 2016. Elle avait certes brièvement exercé dans ce domaine entre 2019 et 2020, mais l’expérience n’avait pas été concluante. Les directives HORECA présentaient un caractère arbitraire et discriminatoire et ne lui seraient pas applicables, même à supposer que le secteur de la restauration relevât de son champ de recherches. De plus, de telles directives ne dispensaient pas l’intimé d'une appréciation individualisée, tenant compte des circonstances personnelles de la recourante, de son âge, de son état de santé et de ses compétences réelles. En imposant à certaines catégories d'assurés un seuil d'exigence plus élevé sans base légale explicite, l’intimé instituait une forme de discrimination systémique à l'encontre des personnes issues du domaine de la restauration, secteur déjà fragilisé sur le plan socio-économique. Le stage suivi n’avait pas permis de déboucher sur un reclassement, ce que l’intimé passait sous silence.
d. La chambre de céans a transmis copie de cette écriture à l’intimé le 21 juillet 2025.
e. Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1.1 Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI - RS 837.0).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
1.2 Interjeté en temps utile, le recours est recevable (art. 60 al. 1 LPGA).
Le litige porte sur la suspension de 3 jours du droit aux indemnités de chômage de la recourante.
Pour avoir droit à l’indemnité de chômage, l’assuré doit notamment satisfaire aux exigences de contrôle, en vertu de l’art. 8 al. 1 let. g LACI.
Aux termes de l’art. 17 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis (al. 1). L’assuré est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé (al. 3 1re phrase).
Le motif de suspension prévu à l’art. 30 al. 1 let. c LACI permet de sanctionner non seulement une faute intentionnelle mais également une négligence, même légère (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 15 ad art. 30 LACI).
La durée de la suspension doit être fixée en tenant compte de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (ATF 141 V 365 consid. 4.1).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Quand bien même de telles directives ne sauraient lier les tribunaux, elles constituent un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribuent à une application plus égalitaire dans les différents cantons (arrêts du Tribunal fédéral 8C_750/2021 du 20 mai 2022 consid. 3.2 et 8C_40/2019 du 30 juillet 2019 consid. 5.4). La directive LACI IC (Bulletin LACI IC) dans sa version en vigueur dès le 1er janvier 2024 prévoit notamment dans l’échelle figurant au chiffre D 79 les durées de suspension suivantes : en cas de recherches insuffisantes pendant la période de contrôle, trois à quatre jours la première fois.
La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_547/2023 du 12 avril 2024 consid. 4.3). Le pouvoir d’examen de l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité dans ce contexte à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative (Angemessenheits-kontrolle). En ce qui concerne l'opportunité de la décision prise dans un cas concret, l'examen du tribunal cantonal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut pas, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_127/2020 du 23 juillet 2020 consid. 3.3).
S’agissant du nombre de recherches nécessaires, on peut rappeler ce qui suit.
7.1 Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 139 V 524 consid. 2.1.4). En cas de candidatures très qualifiées, le nombre de recherches est un peu inférieur (arrêt du Tribunal fédéral C 70/01 du 27 avril 2001 consid. 2a). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative, et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêt du Tribunal fédéral 8C_708/2019 du 10 janvier 2020 consid. 3.2). Il faut également prendre en considération les circonstances personnelles et les possibilités de la personne assurée, telles que l'âge, la formation et les usages du secteur marché du travail entrant en ligne de compte (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], 2e éd. 2016, n. 845). D’éventuelles difficultés sur le marché du travail exigent des recherches d’autant plus intensives (Barbara KUPFER BUCHER, Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, 6e éd. 2025, p. 110). On ajoutera que le devoir de diminuer le dommage oblige l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance à chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Ces obligations ne doivent certes pas être appliquées trop strictement au début de la recherche d'emploi compte tenu de l'art. 16 al. 2 let. b et d LACI. Assez rapidement, les recherches d'emploi doivent cependant aussi porter sur d'autres activités que celle exercée précédemment (arrêt du Tribunal fédéral 8C_57/2023 du 17 avril 2023 consid. 5.3).
7.2 Il appartient au conseiller de l’ORP de fixer des objectifs raisonnables en matière de nombre de recherches d’emploi (Boris RUBIN, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, procédure, 2e éd., Zurich 2006, p. 392). La Cour des assurances sociales du canton de Vaud a ainsi confirmé le prononcé d’une suspension contre un assuré auquel son conseiller ORP avait indiqué de quelle manière et dans quelle quantité il devait effectuer ses recherches d’emploi, au motif qu’il n’avait pas respecté ces instructions (arrêt du 21 décembre 2023 ACH 55/23 - 143/2023). On notera toutefois que le prononcé d’une sanction est possible en cas de recherches insuffisantes, quand bien même le conseiller ORP n’a pas encore fixé d’objectif précis au demandeur d’emploi (arrêt du Tribunal fédéral C 78/05 du 14 septembre 2005).
7.3 Il semblerait que la jurisprudence n’ait jamais fixé de nombre maximal de recherches d’emploi exigibles d’un assuré. Un auteur soutient que l’autorité ne saurait en principe demander plus de douze recherches par période de contrôle (RUBIN, Assurance-chômage, p. 392), en se référant au considérant 3.2 de l’arrêt du Tribunal fédéral C 296/02 du 20 mai 2003. Cet arrêt n’a cependant pas la portée que cet auteur lui prête, puisqu’il rappelle uniquement que la règle générale est d’exiger dix à douze recherches par mois, sans se prononcer sur un éventuel plafond des recherches qui peuvent être imposées à l’assuré.
À titre d’exemples, la Cour des assurances sociales du canton de Vaud n’a pas remis en cause l’objectif de quatorze recherches mensuelles signifié par un conseiller ORP à un assuré, et a confirmé la sanction infligée pour ne pas avoir respecté cette exigence (ACH 156/18 - 56/2019 du 4 avril 2019). Dans le cas d’un assuré sanctionné pour ne pas avoir respecté le nombre de recherches fixé entre dix et quatorze par mois, les juges vaudois ont rappelé que c’est au conseiller ORP en charge du dossier d’évaluer et de fixer le nombre de recherches d’emploi à effectuer, de sorte que l’assuré ne pouvait se prévaloir de la limite de principe générale de dix à douze recherches posée par le Tribunal fédéral (arrêt ACH 195/19 - 61/2020 du 16 avril 2020).
Cela étant, comme on l’a vu, il appartient bien au conseiller ORP de déterminer le nombre de recherches exigibles, et il n’est pas contesté qu’en l’espèce, la conseillère de la recourante a requis quatorze recherches mensuelles après quelques mois de chômage, et que celle-ci a signé le contrat d’objectifs reprenant cette exigence. Il apparaît par ailleurs que la recourante a été en mesure de remplir cet objectif jusqu’en octobre 2024. Si ce chiffre paraît certes élevé au regard du nombre de dix à douze généralement articulé par la jurisprudence, il n’en excède pas pour autant ce qui est raisonnablement exigible de la recourante au vu des circonstances. À cet égard, il convient de relever que les postulations dans le secteur de la restauration, dans lequel la recourante était enjointe à rechercher un emploi, sont généralement des processus moins formalisés et impliquant moins de préparation que dans d’autres domaines d’activité. On soulignera au demeurant que la recourante a proposé ses services à bon nombre d’employeurs potentiels lors de simples entretiens téléphoniques : en effet, quatorze employeurs ont été démarchés par téléphone en mai 2024, douze en juin 2024, six en juillet 2024, cinq en août 2024, quatre en septembre 2024 et six en octobre 2024. En d’autres termes, les démarches que la recourante a engagées pour rechercher un emploi dans ce domaine n’ont pas été particulièrement laborieuses. Le domaine de la restauration est en outre un marché du travail important, et non un secteur de niche dans lequel les places sont particulièrement rares. Partant, l’objectif de quatorze recherches par mois fixé à la recourante n’apparaît pas disproportionné.
En outre, contrairement à ce que soutient la recourante, elle dispose d’une vaste expérience dans la restauration, qui a été son domaine d’activité durant plusieurs années. Le récent emploi temporaire auprès des EPI a confirmé ses compétences dans ce secteur. On ne saurait pas non plus la suivre lorsqu’elle soutient que cette piste aurait été écartée dans le bilan de la mesure iEmploi, qui a mentionné que cette cible – certes énumérée sous les orientations écartées – était « à vérifier ». On ne saurait ainsi retenir que ce bilan a conclu à l’inexigibilité définitive d’une telle activité. Il est en outre inexact que ce document aurait uniquement retenu une activité d’aide à la personne en se référant à l’âge et à l’état de santé de la recourante, puisqu’il ne contient aucune conclusion ainsi libellée. Si on peut concevoir que la recourante préférerait trouver un emploi dans l’assistance aux personnes, elle est tenue de diversifier ses recherches au fur et à mesure que le chômage se prolonge, conformément à la jurisprudence. Ainsi, après des premières recherches – notamment avant son inscription au chômage – principalement, voire exclusivement axées sur des postes de garde d’enfants, c’est à juste titre que l’ORP l’a invitée à élargir le champ de ses recherches dans le domaine de la restauration. La recourante soutient en outre que ses maux de tête chroniques ne seraient pas compatibles avec une activité dans ce secteur. Elle ne produit cependant strictement aucun élément d’ordre médical venant étayer ses dires. On voit du reste mal en quoi ces maux de tête, fussent-ils établis, limiteraient dans une mesure plus importante une activité dans la restauration qu’un travail de garde d’enfants ou d’assistance à une personne âgée.
Compte tenu de ce qui précède, l’exigence de postulations dans le secteur de la restauration n’est pas non plus critiquable.
La recourante fait par ailleurs valoir ses efforts en matière de recherches d’emploi avant octobre 2024, qui justifieraient de revoir à la baisse une sanction, voire d’y renoncer. En premier lieu, contrairement à ce qu’elle soutient, elle n’a jamais dépassé les exigences quantitatives en matière de recherches, mais s’est toujours tenue strictement aux objectifs fixés. En outre, le comportement jusque-là irréprochable d’un assuré peut selon le Tribunal fédéral être pris en considération avant tout en cas de sanctions prononcées en raison de la remise tardive des recherches d’emploi (cf. par exemple arrêt du Tribunal fédéral 8C_604/2018 du 5 novembre 2018 consid. 4.2). L’absence de manquement préalable en matière de recherches est en outre déjà prise en compte dans le barème du SECO, puisqu’il prévoit des durées de suspension plus longues en cas de manquements répétés.
Au vu de ce qui précède, le principe d’une sanction en raison des recherches insuffisantes de la recourante durant le mois d’octobre 2024 est conforme au droit. S’agissant de sa quotité, l’intimé a appliqué le seuil minimal prévu par la directive LACI IC dans un tel cas, de sorte que la chambre de céans ne saurait revoir la durée de la suspension à la baisse.
La décision de l’intimé doit ainsi être confirmée. Par appréciation anticipée des preuves (ATF 145 I 167 consid. 4.1), la chambre de céans renoncera à entendre la recourante.
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA a contrario).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Adriana MALANGA
La présidente
Valérie MONTANI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le