rÉpublique et
1.1 canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1332/2023 ATAS/518/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 29 juin 2023
Chambre 3
En la cause
Monsieur A______ représenté par Me Catarina MONTEIRO SANTOS, avocate
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES
intimé
EN FAIT
A. a. Monsieur A______ (ci-après : le bénéficiaire), né en 1951, d'origine portugaise, est arrivé en Suisse en 1988.
b. Suite à sa demande déposée en 2003, l'intéressé a bénéficié des prestations versées par le Service des prestations complémentaires (ci-après : le SPC).
B. a. Dans le cadre de la révision périodique de son dossier, initiée le 20 février 2018, l'intéressé a transmis au SPC des indications concernant des biens immobiliers, ainsi qu'un compte bancaire dont il était propriétaire au Portugal.
b. Compte tenu de ces nouveaux éléments, le SPC a, par décision du 13 juillet 2018, réclamé au bénéficiaire la restitution de CHF 48'896.-, correspondant à des prestations versées à tort entre le 1er janvier 2015 et le 31 juillet 2018.
c. Suite à l’opposition formée par le bénéficiaire, soit pour lui, Maître Catarina MONTEIRO SANTOS, avocate à Genève, le SPC a, par décision sur opposition du 19 mai 2021, réduit le montant réclamé à CHF 39'875.-. Pour la période du 1er août 2018 au 31 mai 2021, les nouveaux calculs aboutissaient à un rétroactif en faveur de l'intéressé de CHF 3'633.-, lequel était conservé en remboursement partiel de sa dette.
d. Par arrêt du 1er septembre 2022, entré en force, la Cour de céans a rejeté le recours interjeté par l'intéressé contre cette décision. La valeur et le produit du bien immobilier, tels que retenus par l'administration, n'étaient pas contestables et c'était à juste titre que celle-ci avait considéré, sur la base des documents fiscaux en sa possession, que le recourant en était l'unique propriétaire (ATAS/796/2022).
e. Par courrier du 2 mars 2023, l'intéressé, par l’intermédiaire de son conseil, a demandé la remise de l'obligation de restituer le montant dû (CHF 36'242.-) et sollicité l'octroi de l'assistance juridique. Sa situation financière ne lui permettait pas de faire face à des honoraires d'avocat pour le défendre, alors que les enjeux financiers étaient importants.
La restitution entière, ou partielle, du montant dû le mettrait dans une situation difficile. Par ailleurs, il disait n’avoir jamais intentionnellement dissimulé des informations au SPC. Il était certes l'unique propriétaire du terrain, mais détenait seulement 50% de la villa. Au moment où il avait reçu les bordereaux de taxation, il ne s'était pas rendu compte de la valeur du bien immobilier retenue par l'administration fiscale cantonale, raison pour laquelle il ne les avait pas contestés.
f. Par décision du 21 mars 2023, le SPC a déclaré irrecevable la demande de remise de l'obligation de restituer, pour cause de tardiveté. Cette décision a fait l'objet d'une opposition formée le 18 avril 2023.
g. Par décision du 21 mars 2023, le SPC a rejeté la demande d'assistance juridique au motif que la condition relative à la nécessité d'une assistance par un avocat n'était pas réalisée.
C. a. Par acte du 20 avril 2023, l'intéressé, par l'intermédiaire de son conseil, a interjeté recours contre cette décision. S'agissant de la complexité de la cause, il a fait valoir qu'étant âgé de 71 ans, il n'a pas été à même de comprendre les reproches qui lui ont été faits en lien avec la copropriété sise au Portugal et les bordereaux de taxation. Dans ces circonstances, il avait besoin de l'assistance d'un avocat afin de comprendre les éléments qui lui étaient reprochés et les contester avec pertinence. Les autres conditions étant par ailleurs remplies, il conclut que l'assistance juridique devrait lui être octroyée.
b. Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 15 mai 2023, a conclu au rejet du recours.
c. Dans sa réplique du 2 juin 2023, le recourant a fait valoir que, contrairement aux demandes de remise qu'il avait précédemment effectuées en personne, celle-ci comportait un élément de complexité en lien avec sa copropriété au Portugal et ses bordereaux de taxation. Au vu de son âge et de sa méconnaissance du monde juridique, on ne pouvait lui reprocher de ne pas s'être dirigé vers un organisme social. Il avait sollicité l’aide de son conseil, lequel l'avait représenté auparavant dans d'autres procédures.
Le recourant a produit une décision rendue par l'intimé le 15 mai 2023, annulant et remplaçant celle du 21 mars 2023, déclarant la demande de remise recevable et la rejetant. Selon l'intimé, le recourant avait omis de communiquer spontanément des éléments importants pour le calcul de ses prestations et ce, durant plusieurs années. Cette omission devait être qualifiée de négligence grave de l'obligation d'annoncer et de renseigner pourtant rappelée par divers courriers invitant à lui communiquer tout changement dans sa situation, ce qui excluait la bonne foi. Le recourant a indiqué s'être opposé à cette décision.
d. Par écriture du 15 juin 2023, le recourant a encore argué que cette nouvelle décision sur demande de remise attestait de la complexité de la cause.
EN DROIT
Elle statue aussi, en application de l'art. 134 al. 3 let. a LOJ, sur les contestations prévues à l'art. 43 de la loi cantonale sur les prestations complémentaires cantonales du 25 octobre 1968 (LPCC - J 4 25).
Le refus ou l'admission de l'assistance juridique gratuite (art. 37 al. 4 LPGA) fait l'objet d'une décision d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA (ATF 131 V 153 consid. 1 et la référence), susceptible d'être directement attaquée par la voie du recours auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (art. 56 al. 1 et 57 LPGA ; art. 16 al. 3 du règlement d'application de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 23 décembre 1998 [RPFC - J 4 20.01] et art. 20 al. 3 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 [RPCC-AVS/AI - J 4 25.03]).
La compétence de la Cour de céans pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Les dispositions de la LPGA s'appliquent aux prestations complémentaires fédérales à moins que la LPC n'y déroge expressément (art. 1 al. 1 LPC). Les prestations complémentaires cantonales, en cas de silence de la LPCC, sont régies par la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales ainsi que par la LPGA et ses dispositions d'exécution (art. 1A al. 1 LPCC).
Le 1er janvier 2021, la modification du 21 juin 2019 de la LPGA est entrée en vigueur. Interjeté postérieurement au 1er janvier 2021, le recours est soumis au nouveau droit (cf. art. 82a LPGA a contrario).
Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable (art. 60 al. 1 LPGA, art. 9 de la loi cantonale sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 14 octobre 1965 [LPFC - J 4 20] et art. 43 LPCC).
Le litige porte sur le droit du recourant à l'assistance juridique pour la procédure de demande de remise de l’obligation de restituer. Singulièrement, la question est de savoir si la complexité de la cause justifiait, à ce stade de la procédure, l’assistance d’un avocat.
Aux termes de l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.
L'octroi de l'assistance juridique gratuite signifie que la personne indigente est dispensée de payer les avances de frais et les sûretés exigées par l'autorité et que les frais d'avocat sont couverts par l'État. La dispense concerne également les frais inhérents à l'administration des preuves, comme les indemnités de témoins, d'interprètes ou les expertises (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3e éd., 2013, n. 1619).
La LPGA a ainsi introduit une prétention légale à l'assistance juridique dans la procédure administrative. La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de l'art. 4 aCst. (art. 29 al. 3 Cst.) sur les conditions de l'assistance judiciaire en procédure d'opposition (partie dans le besoin, conclusions non dépourvues de toute chance de succès, assistance objectivement indiquée d'après les circonstances concrètes) continue de s'appliquer, conformément à la volonté du législateur (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références ; 131 V 153 consid. 3.1 et les références).
La réglementation cantonale a une teneur identique à la législation fédérale (cf. art. 43C al. 1 et 2 LPCC ; art. 20 al. 1 et 2 RPCC-AVS/AI).
Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'art. 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure non contentieuse. Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité consid. 3.3 et les références). L'assistance par un avocat s'impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à un avocat parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références). À cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'association, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée. En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité consid. 3.3 et la référence).
Selon l'art. 25 al. 1 2e phr. LPGA, la restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
11.1 En matière de prestations complémentaires, le Tribunal fédéral a notamment confirmé le droit à l’assistance juridique :
pour la procédure d'opposition à une décision de restitution de prestations versées à tort, l’état de fait étant complexe, ce que démontrait déjà le fait que la commune avait dû s’adjoindre les services d’un expert externe pour traiter le cas, et le dossier étant par ailleurs incomplet, ce qui rendait les conséquences difficiles à évaluer pour l’assuré. En outre, la demande de remboursement d'un montant total de CHF 98'893.- constituait une atteinte considérable à la situation juridique de l’intéressé (arrêt du Tribunal fédéral 9C_680/2016 du 14 juin 2017) ;
pour la procédure d'opposition à une décision de refus d'une demande de remise de l'obligation de restituer CHF 50'270.- par une réfugiée en provenance d’Irak, arrivée en Suisse en 2000, sans formation professionnelle et sans activité lucrative en Suisse, qui n’avait pas informé l'administration de la cohabitation avec son ex-conjoint, se fiant à cet égard à l’annonce faite par le curateur de ce dernier. Le Tribunal fédéral a retenu qu'au vu du montant dû, les intérêts de l'intéressée, qui vivait dans des conditions modestes, étaient gravement touchés. En outre, l'évaluation de la bonne foi soulevait des questions exigeantes de nature juridique et à cela s'ajoutait le fait que l'intéressée était déjà représentée par un avocat dans la procédure concernant l'obligation de restitution en tant que telle, procédure qui avait notamment fait l'objet d'un arrêt publié du Tribunal fédéral et qui était également importante dans le cadre de l'examen de la remise. Compte tenu de cette complexité, il était justifié que l'intéressée ait également sollicité l'assistance d'un avocat dans la procédure administrative concernant la remise (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_720/2013 du 9 avril 2014 consid. 5.2) ;
pour la procédure d'opposition à une décision de refus de remise de l'obligation de restituer portant sur une somme de CHF 63'592.-. Dans cette procédure, la chambre de céans avait constaté que l'intéressée était analphabète, qu'elle vivait seule et qu'elle n'était pas en mesure de comprendre le contenu des décisions du SPC. Le refus de ce dernier d'accorder l'assistance juridique était incompréhensible puisque, avant de consulter un avocat, l'intéressée avait précisément eu recours à l'aide de l'assistante sociale de son quartier et aux conseils de l'Association Trialogue, lesquels avaient omis de former opposition à la décision de restitution. Selon le Tribunal fédéral, en regard de ces critères, auxquels on pouvait ajouter l’âge de l’intéressée (soit 75 ans à la date déterminante de la décision du SPC) et l’importance du montant dont la restitution était demandée, le jugement cantonal ne violait pas le droit fédéral en reconnaissant le droit de bénéficier d’un conseil juridique à l’occasion d’une demande de remise de l’obligation de restituer (arrêt du Tribunal fédéral 9C_674/2011 du 3 août 2012 et ATAS/741/2011 du 17 août 2011).
11.2 Le Tribunal fédéral a, en revanche, rejeté la demande d’octroi de l’assistance juridique notamment :
pour la procédure d'opposition à une décision de refus de la remise de l'obligation de restituer portant sur un montant de CHF 19'700.- par un bénéficiaire n'ayant pas annoncé à la caisse cantonale des allocations familiales le départ à l’étranger de ses deux filles. Le Tribunal fédéral a retenu que l’examen de la condition de la bonne foi, au sens de l’art. 25 al. 1 LPGA, ne pose pas de questions complexes au point de nécessiter l’assistance d’un avocat (arrêt du Tribunal fédéral 8C_178/2018 du 6 août 2018 consid. 5.3) ;
pour la procédure d'opposition à une décision de refus de la remise de l'obligation de restituer un montant de CHF 14'181.-, le Tribunal fédéral estimant qu'il n'y avait pas de questions de droit ou de fait si difficiles à résoudre qu'elles nécessitaient l'intervention d'un avocat (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_93/2009 du 17 mars 2009 consid. 4.2) ;
pour la procédure d'opposition à une décision portant sur la restitution de CHF 25'948.- de prestations complémentaires perçues en trop durant plusieurs années par un retraité illettré. La cause n'était pas particulièrement complexe dès lors que la décision de restitution était accompagnée d'un décompte de prestations allouées, si bien que des personnes comme des représentants d'associations, des assistants sociaux ou encore des spécialistes ou des personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales étaient objectivement en mesure d'assister l'intéressé dans la procédure d'opposition (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité).
En matière de demande de remise de l’obligation de restituer, la Cour de céans a toujours, à l'exception de l’arrêt précité du 17 août 2011 (ATAS/741/2011), rejeté les demandes d’octroi de l’assistance juridique, estimant notamment que l'examen d'une demande de remise consiste uniquement à déterminer si les conditions de la bonne foi et de la charge financière trop lourde sont réunies et qu'aucune de ces deux conditions ne nécessite un examen juridique approfondi (cf. ATAS/407/2023 du 6 juin 2023 portant sur un montant à restituer de CHF 4'325.50 et ATAS/1417/2012 du 22 novembre 2012 portant sur un montant à restituer de CHF 62'247.85) ou que l’affaire n’était pas complexe, dès lors qu’il s'agissait principalement d'une question de fait et non de droit (ATAS/649/2007 du 6 juin 2007 portant sur un montant à restituer de CHF 7'024.-).
En l'espèce, le recourant est d'avis que la complexité de sa cause justifiait l'assistance d'un avocat, ce que l’intimé conteste.
13.1 Quand bien même le recourant n’a pas de connaissances juridiques et qu'il était âgé de 71 ans au moment déterminant de l'entrée en force de la décision de restitution du 19 mai 2021, ces faits ne constituent toutefois pas des circonstances particulières qui permettent de considérer qu'il n'était pas à même de s'orienter dans la procédure et qu'il devait nécessairement être assisté d'un avocat. Il faut en effet encore déterminer, au regard de la difficulté du cas du point de vue objectif, s’il s’agit d’un cas exceptionnel justifiant l’intervention d’un avocat ou si une assistance fournie par un assistant social ou un autre professionnel ou une personne de confiance se serait révélée suffisante.
13.2 Il convient tout d'abord de relever que le recourant sollicite l'assistance d'un avocat pour le dépôt d'une demande de remise de l’obligation de restituer déjà. Or, à ce stade de la procédure, il lui appartenait seulement d'expliquer sa situation financière et d’indiquer les raisons pour lesquelles, sa bonne foi devait, selon lui, être retenue malgré le fait qu'il n'avait pas annoncé, pendant plusieurs années, détenir un bien immobilier et un compte bancaire au Portugal.
À cet égard, le recourant semble soutenir qu’un avocat lui était indispensable, dès lors que se posaient des questions ayant trait à la propriété du bien immobilier et à sa valeur telle qu’elle résultait des taxations fiscales. Or, on soulignera que ces questions ont déjà fait l’objet d’un examen par la Cour de céans dans le cadre de la procédure relative à la décision de restitution des prestations (ATAS/796/2022 du 1er septembre 2022, entré en force) et qu’elles ne relèvent pas de la procédure de la remise de l'obligation de restituer.
Le recourant n’ignorait d’ailleurs pas que celle-ci se limitait à l’examen de sa bonne foi et de sa situation financière, puisque comme le relève, à juste titre, l'intimé, il avait déjà formulé, seul, non seulement une demande de remise, le 3 juin 2016, mais également une opposition, le 25 juillet 2016, et un recours, le 18 mars 2017, contre les décisions de refus rendues par l'intimé.
Au demeurant, si le recourant ne s’estimait pas apte à déposer seul une demande de remise de l’obligation de restituer, il aurait pu solliciter l'aide et les conseils de représentants d'associations, d’assistants sociaux ou encore des personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales.
Par ailleurs, le fait que l'intimé a, dans un premier temps, déclaré la demande de remise irrecevable pour cause de tardivité (décision du 21 mars 2023), puis recevable (décision du 15 mai 2023), ne saurait attester de la complexité particulière de la cause, comme le soutient le recourant. Quoi qu’il en soit, cette argumentation relève d'une appréciation rétrospective, alors que la nécessité de la représentation par un avocat doit en principe être examinée de manière prospective, au moment de la requête (arrêt du Tribunal fédéral 9C_577/2019 du 21 janvier 2020 consid. 6.4 et les références).
Il ressort de ce qui précède que la cause n'impliquait ni questions particulièrement complexes sur le plan de l'état de fait, ni questions de droit particulièrement pointues exigeant des connaissances fouillées en droit des assurances sociales.
13.3 On ajoutera encore que, quand bien même le recourant a été représenté par un avocat dans la procédure de restitution des prestations, ce seul fait ne suffit pas à admettre le droit à l’assistance juridique gratuite dans une procédure subséquente (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_577/2019 précité consid. 6.5 et la référence).
13.4 Ainsi, dans la mesure où l'assistance d'un avocat doit demeurer l'exception et vu l'absence, en l'espèce, de circonstances particulières rendant objectivement nécessaire l'assistance d'un avocat pour le dépôt d'une demande de remise de l'obligation de restituer, il y a lieu de retenir que l'aide d'un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales aurait été suffisante.
Eu égard à ces considérations, la condition de la nécessité d'une assistance par un avocat n’est donc pas réalisée, de sorte qu’il est inutile de vérifier si les autres conditions – cumulatives – sont remplies.
Le recours, manifestement infondé, est par conséquent rejeté.
La procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA a contrario et 89H al. 1 LPA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Christine RAVIER
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le