rÉpublique et
1.1 canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3298/2022 ATAS/455/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 20 juin 2023
Chambre 2
En la cause
A______
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. Le 13 juin 2022, Madame A______ (ci-après: l'assurée, l'intéressée ou la recourante), née en 1988, titulaire d'un bachelor en économie d'entreprise de la Haute Ecole de gestion de Genève, s'est inscrite à l'assurance-chômage, en vue d'un travail à temps plein, auprès de l'office cantonal de l'emploi (ci-après: l'OCE, l'office ou l'intimé).
Par pli du 23 février 2022, elle avait résilié son contrat de travail en vigueur au taux de 100% depuis le 1er août 2008 auprès du B______ (ci-après: B______), selon le délai de résiliation applicable de trois mois, avec effet au 31 mai 2022. Par "contrat d'engagement" (de travail) signé le 14 mars 2022, elle avait été engagée en tant qu'employée ("Consultante Finance Support confirmée") au taux de 100% par la société C______ SA, avec effet au 1er août 2022.
b. Selon "contrat d'objectifs de recherches d'emploi du 21 juin 2022" ("document valable sans signature"), l'assurée devait fournir à l'office régional de placement (ci-après : ORP) la preuve d'un minimum de dix recherches personnelles d'emploi (ci-après: RPE) dans des activités de type "spécialiste de service technique après-vente".
c. Par lettre du 14 juillet 2022, l'ORP a accusé réception d'une annonce de l'intéressée du 20 juin 2022, a pris note de son indisponibilité du 27 juin au 11 juillet 2022 vis-à-vis de l'assurance-chômage, mais a attiré son attention sur le fait que "seul le nombre de jours sans contrôle qui [figurait] en bas de page de son décompte de caisse [faisait] foi"; si la durée de son absence dépassait le nombre de jours indiqués dans son décompte, les jours de dépassement ne seraient pas indemnisés et elle devrait effectuer des RPE pendant ces jours non payés.
d. Par courriel du 15 juillet 2022 du service juridique de l'office, l'assurée s'est vue accorder un délai au 22 juillet 2022 pour s'exprimer sur des "recherches d'emploi manquantes pendant le chômage en juin 2022", mais elle n'a pas réagi dans ce délai.
e. Par décision "de sanction" du 28 juillet 2022, constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune RPE au lieu des dix demandées par l'ORP durant la période de contrôle du mois de juin 2022, soit pour la période du 14 au 30 juin 2022, le service juridique de l'OCE a prononcé à son encontre une suspension de son droit à l'indemnité de chômage de 4 jours (à compter du 1er juillet 2022).
f. Par écrit daté du 28 juillet 2022, l'assurée a formé opposition contre cette décision.
g. Le 9 août 2022, le dossier de demandeuse d'emploi de l'intéressée a été annulé avec effet au 1er août 2022.
h. Par décision sur opposition rendue le 6 septembre 2022 par sa direction, l'office a admis partiellement l'opposition susmentionnée et a annulé sa décision – initiale – du 28 juillet 2022 en ce sens que la sanction était ramenée à une durée de 3 jours de suspension.
B. a. Par acte expédié le 6 octobre 2022 au greffe de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après: la chambre des assurances sociales ou la chambre de céans), l'assurée a interjeté recours, concluant principalement à l'annulation des décisions des 28 juillet et 11 août 2022 "du service juridique de [l'OCE]" et à l'annulation des "pénalités", subsidiairement à l'annulation de la décision sur opposition rendue le 6 septembre 2022 et au renvoi de la cause au service juridique de l'OCE.
b. Par réponse du 7 novembre 2022, l'intimé a relevé que la décision du 11 août 2022 émanant de la caisse ne faisait pas l'objet de la présente procédure et a conclu au rejet du recours, qui n'apportait selon lui aucun élément nouveau permettant de revoir sa position.
c. Le 22 novembre 2022, à la demande de la chambre de céans, il a remis à celle-ci une décision du 11 août 2022 d'UNIA Caisse de chômage (ci-après: la caisse) qui suspendait le droit de l'assurée à des indemnités de chômage pour la durée de 35 jours à partir du 1er juin 2022, du fait que celle-ci aurait pu rester en emploi au B______ jusqu'au 31 juillet 2022 et qu'en s'inscrivant auprès de la caisse dès le 13 juin 2022, elle lui causait un dommage. Selon l'office, le dossier transmis à ladite chambre était complet.
d. Par réplique du 20 décembre 2022, la recourante a persisté dans les conclusions de son recours.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Il est en revanche irrecevable en tant qu’il conclut également à l’annulation de la décision de l'intimé du 28 juillet 2022, celle-ci ayant en réalité été remplacée par la décision sur opposition précitée, de même qu'en ce qu’il conclut également à l’annulation de la décision de la caisse du 11 août 2022, laquelle n'a pas fait l'objet d'une opposition préalable dans le délai requis (cf. art. 52 al. 1 et 56 al. 1 LPGA a contrario).
Le litige porte sur le bien-fondé et, subsidiairement, la durée de la suspension de l'indemnité de chômage en raison de RPE inexistantes en juin 2022.
4.1 L'art. 8 LACI énumère les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage. Conformément à l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré doit, pour bénéficier de cette prestation prévue par l'art. 7 al. 2 let. a LACI, être sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), avoir subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), être domicilié en Suisse (let. c), avoir achevé sa scolarité obligatoire et n'avoir pas encore atteint l'âge donnant droit à une rente AVS et ne pas toucher de rente de vieillesse de l'AVS (let. d), remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré (let. e), être apte au placement (let. f) et satisfaire aux exigences de contrôle (let. g).
Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2). Elles sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), ainsi que - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 ; 144 V 195 ; ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 et doctrine et jurisprudence citées) - par les instructions édictées par le SECO en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin relatif à l'indemnité de chômage (Bulletin LACI IC).
4.2 La condition de satisfaire aux exigences du contrôle, posée par l'art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle prévus par l'art. 17 LACI. Les al. 1 à 3 de cette disposition-ci imposent aux chômeurs des devoirs matériels, qui concernent la recherche et l'acceptation d'un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires, ainsi que des devoirs formels, qui ont pour objet l'inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014 [ci-après : Commentaire], n. 1 ad art. 17 LACI).
En vertu de l'art. 17 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (al. 1). En vue de son placement, l'assuré est tenu de s'inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2, en vigueur depuis le 1er juillet 2021). L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé (al. 3 1ère phr.).
Il est précisé qu'à teneur de l'art. 16 al. 1 LACI intitulé " travail convenable ", en règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
Aux termes du Bulletin LACI IC – dans sa version applicable au premier semestre 2022 – (B318), si l'assuré trouve, pour une certaine date, un emploi qui mettra fin à son chômage, il ne peut tout simplement abandonner ses recherches d'emploi. Il doit chercher un engagement de durée limitée dans l'intervalle. À titre d'exception à cette règle, le ch. B320 prévoit que l’autorité compétente renoncera à la preuve des efforts entrepris dans les cas suivants, notamment: - lorsque les efforts déployés ne peuvent plus contribuer à diminuer le dommage (par exemple lorsqu'un assuré trouve un emploi convenable qu’il peut commencer dans un mois, il n’est plus nécessaire de présenter des preuves de recherches d’emploi) ; - pendant que l'assuré prend des jours non soumis au contrôle.
4.3 La violation des obligations que l'art. 17 LACI impose à l'assuré expose ce dernier à une suspension de son droit à l'indemnité.
En effet, aux termes de l'art. 30 al. 1 LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu, entre autres, lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
Notamment dans de tels cas, l'assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n'est en principe pas d'emblée privé de prestations, mais tout d'abord sanctionné en application de l'art. 30 al. 1 let. c ou d LACI, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI (ATAS/169/2020 du 2 mars 2020 consid. 4b).
Le motif de la suspension prévu par l'art. 30 LACI permet de sanctionner l'assuré non seulement en cas de faute grave, mais aussi en cas de négligence, même légère (ATAS/1057/2020 du 10 novembre 2020 consid. 3c ; ATAS/787/2020 du 9 septembre 2020 consid. 4 ; Boris RUBIN, Commentaire, n. 15 ad art. 30 LACI ; cf. aussi art. 45 al. 1 let. b OACI qui mentionne la négligence comme objet possible d'une décision de suspension).
Conformément à l'art. 30 al. 2 LACI, l'autorité cantonale prononce les suspensions notamment au sens de l'al. 1 let. c et d.
4.4 La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1 let. g, 25 jours (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension (art. 30 al. 3bis LACI).
L'OACI, en son art. 45, distingue trois catégories de faute - à savoir les fautes légères, moyennes et graves - et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est d'un à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (al. 3). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation (al. 5).
Selon le Tribunal fédéral, au sujet de l'art. 45 al. 4 let. b OACI, à teneur duquel il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré refuse un emploi réputé convenable, il ne s'ensuit pas qu'un défaut de candidature posée pour un emploi réputé convenable, qui s'apparente à un refus d'un tel emploi, doive systématiquement et forcément être qualifié de grave, bien que la présomption que tel est le cas se fonde non sur des directives administratives, mais bien sur une norme de rang réglementaire édictée par le Conseil fédéral. Le principe est que la durée de la suspension doit être proportionnelle à la gravité de la faute, conformément au principe de rang constitutionnel de la proportionnalité, qui s'applique à l'ensemble des activités étatiques (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). La jurisprudence considère que lorsqu'un assuré peut se prévaloir d'un motif valable (art. 45 al. 4 let. b OACI), il n'y a pas forcément faute grave même si les conditions de cette disposition réglementaire sont réalisées. Par motif valable, il faut entendre un motif qui fait apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère. Il peut s'agir, dans le cas concret, d'un motif lié à la situation subjective de la personne concernée ou à des circonstances objectives (ATF 130 V 125 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_225/2011 du 9 mars 2012 consid. 4.2; ATAS/407/2021 du 4 mai 2021 consid. 4e).
4.5 En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêts du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 5 et 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1). Les juridictions cantonales ne peuvent s'écarter des sanctions minimales prévues par ledit barème qu'en présence de situations singulières (arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 précité consid. 5 ; Boris RUBIN, Assurance-chômage et service public de l'emploi, 2019, n. 581).
Selon le Bulletin LACI IC – dans sa version applicable au premier semestre 2022 – (D79 / 1.D), s'il n'y a "pas de recherches d’emploi pendant la période de contrôle", la première fois, la faute est légère et est sanctionnée par une suspension de 5 à 9 jours; la deuxième fois, la faute est de légère à moyenne et la suspension de 10 à 19 jours.
Ledit bulletin précise toutefois qu'une échelle de suspension vise, autant que possible, à établir une égalité de traitement entre les assurés au plan national et à offrir aux organes d’exécution une aide à la prise de décision. En aucun cas elle ne limite leur pouvoir d’appréciation ni ne les libère du devoir de tenir compte de toutes les circonstances objectives et subjectives du cas d’espèce. Pour toute suspension, le comportement général de la personne assurée doit être pris en considération. Les principes généraux du droit administratif de légalité, de proportionnalité et de culpabilité sont applicables (D72).
4.6 Contrairement au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, celui de l'autorité judiciaire de première instance n'est, concernant notamment la quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret, pas limité à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative (" Angemessenheitskontrolle "). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 précité consid. 4.3).
5.1 En l'espèce, comme cela ressort de la décision de sanction initiale et de la décision sur opposition querellée, il est reproché par l'intimé à la recourante de n'avoir effectué aucune RPE juste après son inscription à l'assurance-chômage le 13 juin 2022, durant la période du 14 au 30 juin 2022, tout en étant dispensée pour le mois de juillet 2022 au vu de l'exception précitée du ch. B320 du Bulletin LACI IC. Afin de respecter le principe de proportionnalité et compte tenu du fait que cette absence de recherches ne portait que sur une partie du mois de juin 2022, la durée de suspension de 5 à 9 jours prévue en principe la première fois (Bulletin LACI IC, D79 / 1.D) a été ramenée à 3 jours.
5.2 On ne voit tout d'abord pas en quoi il y aurait eu de la part de l'intimé une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) de l'assurée.
En effet celle-ci aurait pu se déterminer sur les reproches qui lui étaient faits déjà avant la décision initiale de sanction, en répondant au courriel du service juridique de l'office du 15 juillet 2022, ce qu'elle n'a pas fait. Elle s'est en revanche exprimée, en produisant les moyens de preuve invoqués, dans son opposition puis dans son recours. Pour le reste, contrairement à ce qu'elle prétend, aucun manquement de l'OCE en matière d'instruction du cas et de motivation de la décision sur opposition ne ressort des faits.
5.3 Il convient ensuite de préciser que la sanction présentement querellée (selon la décision sur opposition du 6 septembre 2022) ne constitue par une double peine par rapport à celle prononcée le 11 août 2022 par la caisse, qui n'a pas été contestée par l'assurée.
En effet, cette décision de la caisse est fondée sur le reproche que l'intéressée n'a pas conservé son emploi au B______ ou, à tout le moins, n'y est pas resté jusqu'au 31 juillet 2022, date qu'elle aurait pu choisir comme prise d'effet de sa démission (cf., à tout le moins par analogie, art. 44 al. 1 let. b et c OACI). Il s'agit donc d'un reproche différent de celui présentement contesté.
En conséquence, la sanction prononcée selon la décision sur opposition querellée doit être traitée de manière entièrement indépendante par rapport à la sanction fixée par la décision du 11 août 2022 de la caisse.
5.4 Il y a par ailleurs lieu de tenir compte du fait que, le 14 juillet 2022, l'ORP a admis une indisponibilité de l'intéressée pour la période du 27 juin au 11 juillet 2022 vis-à-vis de l'assurance-chômage.
Partant, l'OCE ne pourrait lui reprocher une absence de RPE que pour la période - de contrôle - du 14 au 26 juin 2022 (et non jusqu'au 30 juin 2022), soit pour treize jours.
5.5 Cela étant, dans le cas présent, la recourante admet n'avoir effectué aucune RPE en juin 2022.
Elle cherche à justifier cette absence de recherches d'emploi par le fait qu'elle ne voulait pas passer des entretiens inutiles avec des entreprises qu'elle connaissait "dans le milieu de la SAP", alors qu'elle était engagée par un nouvel employeur à compter du 1er août 2022. Selon elle, vu ce prochain engagement, des postulations auprès d'entreprises dans le domaine de la SAP auraient nui à sa bonne réputation.
De tels motifs ne peuvent pas être pris en compte en faveur de l'assurée. En effet, il est rappelé que l'octroi d'indemnités de chômage est conditionné notamment à des exigences de contrôle conformément à l'art. 8 al. 1 let. g LACI, ce qui incluait pour l'intéressée l'obligation d'effectuer des RPE en juin 2022 pour un emploi de durée déterminée limité au mois suivant – juillet 2022 – (Bulletin LACI IC, B318), ce compte tenu du devoir de tout assuré de réduire autant que possible le dommage à la charge de l'assurance-chômage découlant du versement d'indemnités de chômage (y compris pour une durée de seulement quelques semaines). Le fait qu'elle ait à charge un enfant est ici sans pertinence. Au demeurant, la recourante ne démontre pas qu'elle n'aurait pu postuler que pour des emplois spécialisés dans le domaine de la SAP. Il est précisé que SAP paraît être un logiciel de gestion de processus, pour lequel l'intéressée œuvrait, auprès du B______, comme support technique au service de tous les utilisateurs, ce qui constituait une de ses tâches principales.
Ainsi, durant le mois de juin 2022, dès le 14 juin et à l'exception apparemment de la période commençant le 27 juin 2022, l'intéressée avait l'obligation de rechercher des emplois pour le seul mois de juillet 2022 et d'y postuler.
5.6 Ce manquement de la part de la recourante entraîne le prononcé d'une sanction.
En l'occurrence, selon la décision sur opposition querellée, dans la mesure où était reproché à l'assurée le fait de ne pas avoir entrepris de recherches d'emploi entre le 14 et le 30 juin 2022, la suspension à son encontre a été ramenée de 4 à 3 jours, et ce afin de respecter au mieux le principe de la proportionnalité et le barème du SECO, étant pour le surplus précisé que, d'après la jurisprudence, il n'était pas possible de prendre en considération la situation personnelle de l'intéressée pour diminuer la quotité de la sanction.
Cela étant, la suspension du droit de la recourant aux indemnités de chômage pour une durée de 3 jours ne prête pas le flanc à la critique. En effet, cette quotité de 3 jours, qui est réduite par rapport à la situation normale où ce sont 5 à 9 jours de suspension qui sont en principe prévus la première fois (Bulletin LACI IC, D79 / 1.D), tient dûment compte d'une part du fait que le dommage résultant du versement des indemnités de chômage ne pouvait porter que sur le mois de juillet 2022 (comme exposé plus haut) et d'autre part du fait que l'absence de RPE reprochée n'a eu lieu que durant une partie du mois de juin 2022. Quand bien même la durée pour laquelle il y a eu ce manquement doit encore être réduite à la période du 14 au 26 juin 2022 – soit treize jours – (comme retenu plus haut), la suspension de 3 jours respecte le principe de la proportionnalité, ce d'autant plus que l'intéressée n'a, de par sa propre volonté, effectué aucune postulation. Il n'y a ici pas d'éventuelles circonstances particulières qui pourraient le cas échéant justifier de diminuer encore la quotité de la sanction.
5.7 La décision sur opposition objet du recours est donc conforme au droit.
Vu ce qui précède, le recours sera rejeté.
La procédure est gratuite (art. 89H al. 1 LPA et vu l'art. 61 let. fbis LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Déclare le recours recevable en tant qu'il porte sur l'annulation de la décision sur opposition rendue le 6 septembre 2022 par l'intimé.
Le déclare irrecevable pour le surplus.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Diana ZIERI
Le président
Blaise PAGAN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le