rÉpublique et
1.1 canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3782/2022 ATAS/405/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 6 juin 2023
Chambre 8
En la cause
A______
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. Monsieur A______ (ci-après : l’assuré), né ______ 1994, s’est inscrit auprès de l’office régional de placement (ci-après : ORP) en date du 18 avril 2021 et a bénéficié d'un délai-cadre d'indemnisation jusqu'au 17 avril 2023.
b. Au cours des mois suivants, l’assuré a fait l’objet des suspensions du droit à l’indemnité de chômage suivantes :
Par décision du 26 mai 2021 de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), pour une durée de 3 jours, au motif que ses recherches personnelles d'emploi (ci-après : RPE) étaient insuffisantes quantitativement durant la période précédant son inscription ;
Par décision du 1er juillet 2021 de la caisse cantonale genevoise de chômage (ci-après : la caisse), pour une durée de 37 jours, au motif qu'il était sans travail par sa propre faute ;
Par décision sur opposition du 30 août 2022 de l'OCE, pour une durée de 6 jours, au motif que ses RPE étaient insuffisantes pour le mois de juin 2022.
c. Du 28 avril au 27 octobre 2022, l'assuré a été mis au bénéfice d'une mesure du marché du travail (ci-après : MMT) sous forme d'un stage professionnel à l'État-major de l'armée, relations internationales de la défense, vérification, coopération euro-atlantique en matière de sécurité à Berne.
d. Par courriel du 1er septembre 2022, l'assuré a été convoqué à un entretien de conseil qui devait se dérouler, par téléphone, en date du 14 septembre 2022 à 09h10. La convocation mentionnait que l’assuré devait, en cas d’empêchement majeur, avertir l’ORP au moins 24 heures à l’avance.
e. L’assuré n'a pas téléphoné à sa conseillère pour l'entretien de conseil du 14 septembre 2022.
f. Par courriel du 20 septembre 2022, l’OCE, a interpellé l'assuré et l’a invité à faire parvenir ses observations sur les raisons de son absence à l’entretien de conseil, dans un délai échéant au 27 septembre 2022.
L’assuré n’a pas formulé d’observations dans le délai imparti.
g. Dans le formulaire intitulé "Indications de la personne assurée" (ci-après : IPA) pour le mois de septembre 2022, l'assuré a indiqué qu'il avait été en incapacité de travail le 14 septembre 2022, en ajoutant "Informations : Par message vocal".
B. a. Par décision du 30 septembre 2022, le service juridique de l’OCE a prononcé une suspension d’une durée de onze jours dans l’exercice du droit à l’indemnité de l’assuré, au motif qu’il n'avait pas répondu à l’entretien téléphonique de conseil du 14 septembre 2022, tout en précisant que la durée de la suspension avait été augmentée afin de tenir compte des précédents manquements.
b. En date du 3 octobre 2022, l’assuré s’est opposé à la décision du 30 septembre 2022, faisant valoir qu’il n’avait pas pu répondre à l'appel téléphonique le 14 septembre 2022, car il était gravement malade. Il en avait informé son employeur en priorité, étant précisé qu'il avait, conformément à son contrat, le droit à un jour d'arrêt maladie sans fournir de certificat médical. À la fin de la journée, se sentant un peu mieux, il avait appelé plusieurs fois sa conseillère en personnel, mais n'avait pas réussi à la joindre. Il n'avait pas répondu au courriel du 20 septembre 2022 en raison de la charge de travail liée à sa participation à l'organisation d'un cours international du 25 septembre au 30 septembre 2022.
c. Par décision du 21 octobre 2022, l'OCE a rejeté l'opposition du 3 octobre 2022 et confirmé la décision du 30 septembre 2022. Il ressortait des éléments au dossier que l'assuré avait indiqué avoir suivi une MMT durant le mois en cause et que l'attestation MMT remplie par l'employeur le 30 septembre 2022 mentionnait que l'assuré avait suivi la mesure durant toute la journée du 14 septembre 2022. Aucune absence n'était mentionnée. Les explications de l'assuré ne pouvaient être retenues dès lors qu'il apparaissait qu'il avait travaillé toute la journée du 14 septembre 2022 dans le cadre de son stage et qu'il n'avait donc annoncé aucune incapacité de travailler pour cause de maladie à son employeur pour le jour en cause, même s'il avait indiqué cette absence dans le formulaire IPA. La participation à l'entretien de conseil primait par ailleurs sur le suivi de la MMT assignée. S'agissant d'un troisième manquement de l'assuré, la durée de suspension respectait ainsi le principe de la proportionnalité.
C. a. Par acte du 15 novembre 2022, l’assuré a interjeté recours contre la décision sur opposition du 21 octobre 2022 auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre de céans) et a conclu à son annulation. Il a maintenu qu'il avait été gravement malade le 14 septembre 2022, en raison d'une grosse migraine imprévisible qui l'avait littéralement cloué au lit. Il avait averti son employeur pour le prévenir de son absence et appelé sa conseillère, sans succès. À l'appui de ses dires, il a produit le relevé de ses appels téléphoniques du jour en question. Par ailleurs, il avait lui-même rempli sa fiche MMT, en oubliant d'y indiquer son absence. Toutefois, il l'avait mentionnée dans le formulaire IPA. Enfin, la tenue de son stage avait rendu difficile l'accomplissement de ses obligations, ce dont il fallait tenir compte.
b. Dans sa réponse du 13 décembre 2022, l’OCE a considéré que le recourant n’apportait aucun élément nouveau permettant de revoir la décision précitée et a persisté intégralement dans les termes de cette dernière. Même en admettant que le recourant ait rempli lui-même l'attestation MMT, il apparaissait que celle-ci avait été signée par l'employeur, confirmant ainsi les indications y figurant. D'après le relevé d'appels téléphoniques produit par le recourant, il avait passé un appel de 26 secondes le 14 septembre 2022 à un numéro de téléphone dont on ignorait le détenteur. Le même jour, il avait aussi appelé le numéro de sa conseillère en personnel deux fois, respectivement de deux et quatre secondes à 9h29 et à 9h30. Il ressortait également de ce relevé que sa conseillère avait tenté de le joindre ce même jour à trois reprises en laissant sonner le téléphone respectivement 30, 30 et 25 secondes.
c. Le recourant a renoncé à répliquer dans le délai imparti.
d. Constatant que le recourant avait inscrit, dans son formulaire de « Preuves des recherches personnelles d'emploi » pour le mois de septembre 2022, avoir postulé spontanément, à la date du 14 septembre 2022, pour un poste de chargé de projet, la chambre de céans l'a invité, par courrier du 6 avril 2023 à lui transmettre le courrier relatif à cette candidature spontanée et à lui indiquer qui était le détenteur d'un numéro téléphone qu'il avait composé le jour litigieux.
e. En dehors du délai imparti pour sa réponse, le recourant a indiqué, par courrier du 24 avril 2023, qu'il n'avait pas envoyé une postulation en date du 14 septembre 2022 et qu'il ne comprenait pas le lien avec la présente procédure. Quant au numéro de téléphone qu'il avait composé le jour en question, il s'agissait de celui de Monsieur B______, son référent de stage à Berne.
f. Par écritures du 16 mai 2023, l'intimé a persisté dans ses conclusions.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de suspension du droit à l'indemnité de chômage du recourant d'une durée de onze jours.
3.1 L'art. 8 LACI énumère les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage. Conformément à l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré doit, pour bénéficier de cette prestation prévue par l'art. 7 al. 2 let. a LACI, notamment satisfaire aux exigences de contrôle (let. g).
3.2 La condition de satisfaire aux exigences du contrôle, posée par l'art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle prévus par l'art. 17 LACI.
Ainsi, aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. L’assuré a en particulier l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil à l’ORP, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées (art. 17 al. 3 let. b LACI).
L’art. 25 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI – RS 837.02) énonce, d'une part, les conditions auxquelles un assuré peut être temporairement dispensé de l'obligation d'être apte au placement (let. a et e) et, d'autre part (avec recoupement possible), les motifs qui lui permettent d'obtenir un déplacement de la date des entretiens à l'ORP (let. a, b, c et d). Les cas d'allègement constituent des motifs valables justifiant une absence à l’obligation de se présenter à l’entretien de conseil et de contrôle. Le motif dont entend se prévaloir l’assuré au sens de cette disposition doit être invoqué, si possible, avant l’absence. Parfois, l’urgence dans laquelle se trouvent l’assuré qui doit faire face à l’un ou l’autre des motifs figurant à l’art. 25 OACI ne lui permet pas d’informer l’autorité au préalable. Dans ce cas, l’autorité devra accepter de statuer en fonction de preuves fournies après coup, dans un délai raisonnable (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 72 ad art. 17 LACI).
L’office compétent décide à la demande de l’assuré d'autoriser ce dernier à déplacer la date de son entretien de conseil et de contrôle s’il apporte la preuve qu’il ne peut se libérer à la date convenue en raison d’un événement contraignant, notamment parce qu’il doit se déplacer pour se présenter à un employeur (art. 25 let. d OACI). Sont notamment considérés comme des évènements contraignants au sens de cette disposition un entretien d'embauche, une visite médicale ou une convocation par une autorité administrative ou judiciaire (Secrétariat d'État à l'économie [SECO], Bulletin LACI IC / B359 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 78 ad art. 17 LACI).
3.3 L'art. 30 al. 1 let. d LACI sanctionne les manquements aux obligations figurant à l'art. 17 al. 2 et 3 let. a et let. b LACI (Boris RUBIN, op. cit., n. 47 ad art. 30 LACI). En effet, cet article s’applique par exemple lorsque l’assuré manque un entretien de conseil et de contrôle (TF 8C_928/2014 du 5 mai 2015 consid. 2 ; 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3 et réf. cit.). Aux termes de cette disposition, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu entre autres lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but.
3.4 Selon la jurisprudence, l’assuré qui ne se rend pas à un entretien de conseil doit en principe être sanctionné si l’on peut déduire de son comportement une légèreté, de l’indifférence ou un manque d’intérêt par rapport à ses obligations de chômeur ou de bénéficiaire de prestations. En application du principe de proportionnalité, l’assuré qui a manqué un rendez-vous consécutivement à une erreur ou à une inattention de sa part et qui s’en excuse spontanément ne peut toutefois être suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité si l’on peut par ailleurs déduire de son comportement général qu’il prend ses obligations très au sérieux (arrêt du Tribunal fédéral des assurances sociales C 145/01 du 4 octobre 2001 consid. 2.b ; Boris RUBIN, op. cit., n. 50 ad art. 30 et les références citées). Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli (arrêts 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 3 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1, in DTA 2009 p. 271 et la référence). Il suffit que l'assuré ait déjà commis une faute, de quelque nature qu'elle soit, sanctionnée ou non, pour qu'une sanction se justifie en cas d'absence injustifiée (DTA 2013 p. 185).
3.5 La situation de l'assuré qui arrive en retard à son rendez-vous et en informe le conseiller en personnel est comparable à celle d'un assuré qui a oublié de se rendre à un entretien dans le cas jugé par l'arrêt du Tribunal fédéral 8C_469/2010 du 9 février 2011 (consid. 2.3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé la sanction infligée à une assurée qui avait téléphoné pour prévenir de son retard à son entretien, en raison d’un autre rendez-vous ayant pris du retard. Même si le retard résultait d’une mauvaise planification de ses activités, la situation ne devait pas être appréciée de manière plus sévère que celle d'un assuré qui oubliait de se rendre à un entretien de conseil et s'en excusait spontanément.
4.1 Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, op. cit., n. 15 ad. art. 30 LACI).
4.2 La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage doit être proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI). Aux termes de l'art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c).
4.3 En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1).
La directive du SECO prévoit que la durée de la suspension est fixée en tenant compte de toutes les circonstances du cas particulier, tel que le mobile, les circonstances personnelles relatives à l'assuré, les circonstances particulières, le cas échéant, du cas d'espèce (cf. D64 Bulletin LACI IC).
Le SECO a, en outre, établi un barème des suspensions selon lequel lorsque l’assuré n’observe pas les instructions de l’OCE, en ne se rendant pas à un entretien de conseil, sans excuse valable, l’autorité doit infliger une sanction de 5 à 8 jours lors du premier manquement et de 9 à 15 jours lors du second manquement. Dès le troisième manquement, le dossier doit être renvoyé pour décision à l'autorité cantonale (Bulletin LACI IC / D79 3.A).
4.4 Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation (art. 45 al. 5 OACI).
Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien art. 45 al. 2bis OACI (devenu l'art. 45 al. 5 OACI), il y a lieu de sanctionner plus sévèrement un assuré qui a déjà fait l'objet de sanctions antérieures et ce sans égard à la nature des motifs de sanction retenus (arrêt du Tribunal fédéral 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5 et la référence citée). En cas de succession de fautes liées à des faits différents durant la période d'observation de 2 ans, la durée de suspension doit être prolongée en conséquence, tout en tenant compte du comportement général de la personne assurée (Bulletin LACI IC / D63d). Pour la dernière faute commise, il convient d'appliquer la fourchette du barème du SECO correspondant au motif du dernier manquement commis, comme s'il s'agissait d'un premier manquement, à quoi il faut ajouter quelques jours de suspension (Boris RUBIN, La suspension du droit à l’indemnité de chômage, in DTA 2017 p. 14). Les ORP sont responsables de prolonger la durée de suspension selon leur appréciation et de justifier leur choix dans la décision (Bulletin LACI IC / D63d). Plus le premier manquement est grave et récent, plus le nombre de jours à ajouter pour la dernière faute commise doit être élevé (Boris RUBIN, op. cit., p. 112).
4.5 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_73/2013 du 29 août 2013 consid. 5.2).
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3 ; ATF 126 V 353 consid. 5b ; ATF 125 V 193 consid. 2 et les références). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a).
6.1 En l'espèce, le recourant admet ne pas avoir répondu à l'appel téléphonique de sa conseillère en personnel en vue de l'entretien de conseil du 14 septembre 2022 à 9h10, mais allègue que c’est pour des raisons excusables, dues au fait qu'il était gravement malade et ainsi empêché d'avertir l'ORP.
Il affirme également qu'il ne s'est pas rendu à son stage professionnel le 14 septembre 2022, ayant été en incapacité de travail. Toutefois, comme le relève l’intimé, l'attestation MMT du mois de septembre 2022, datée du 30 septembre 2022, est signée par l'employeur. Selon celle-ci, le recourant a participé à la MMT le 14 septembre 2022.
Le recourant a certes indiqué dans le formulaire IPA pour le mois de septembre 2022, qu'il avait été en incapacité de travail le 14 septembre 2022, en ajoutant "Informations : Par message vocal". Toutefois, dans son formulaire de « Preuves des recherches personnelles d'emploi » pour le mois de septembre 2022, il a inscrit qu’à la date du 14 septembre 2022, il a postulé spontanément pour un poste de chargé de projet. On peine ainsi à comprendre comment le recourant pouvait, d’une part, être incapable de tenir une conversation téléphonique avec sa conseillère en personnel le 14 septembre 2022, et, d’autre part, être capable de postuler, le même jour, de manière spontanée. Invité à se déterminer sur cette candidature spontanée, le recourant a nié cette postulation à la date en question. Par contre, le recourant semble avoir téléphoné à son employeur à cette date, le numéro de téléphone non identifié figurant sur son relevé des appels téléphoniques du 14 septembre 2022 étant celui de son référent de stage. Cela rend crédible sa version, selon laquelle il était malade et qu'il en avait averti le responsable de son stage.
Le jour en question, le recourant n'a pas répondu aux trois appels téléphoniques de sa conseillère en personnel. Il a certes essayé d'entrer en contact avec cette dernière dès 9h29, mais ses deux tentatives d'appels téléphoniques n'ont duré que respectivement deux et quatre secondes. En outre, dans l'hypothèse où le recourant ne parvenait effectivement pas à joindre sa conseillère en personnel par téléphone, il pouvait à tout le moins la contacter par courriel eu égard au fait que la convocation à l’entretien de conseil lui a été transmise par voie électronique.
Le recourant n'a pas non plus cherché subséquemment à informer sa conseillère spontanément des raisons de sa non-participation à l'entretien de conseil. Or, il lui incombait de prendre contact avec elle dès que la situation le lui permettait, pour s’en excuser. Le courriel du 20 septembre 2022 de l'intimé l'invitant à s'expliquer sur les raisons de son absence à cet entretien, est resté également sans réponse du recourant.
À cela s'ajoute qu'il ne peut être déduit du comportement du recourant qu'il prend ses obligations très au sérieux, ce qui supposerait qu'il ait rempli ses obligations de façon irréprochable au moins durant les douze mois précédant sa négligence. En effet, en date du 30 août 2022, il a été sanctionné en raison de RPE insuffisantes pour le mois de juin 2022. Précédemment, il a fait l'objet de deux sanctions de suspension de trois et 37 jours.
Compte tenu de ces éléments, la chambre de céans considère que le recourant s’est montré négligent en omettant d'aviser l'ORP de son absence à l’entretien téléphonique prévu pour le 14 septembre 2022 avec sa conseillère ou au moins de s'en excuser dès que possible.
6.2 Le recourant conteste la durée de la suspension retenue dans la décision querellée, la considérant comme trop sévère au vu des circonstances.
Il convient d'appliquer l'échelle du SECO comme s'il s'agissait du premier manquement, soit en l'occurrence, pour non-présentation à un entretien de conseil, une faute légère justifiant une suspension d'une durée comprise entre 5 et 8 jours. Étant donné qu'il s'agissait du troisième manquement pour un fait différent intervenu moins de deux ans auparavant, la durée de suspension du dernier manquement doit être ajoutée (six jours).
Il n’existe, en l’état, aucune circonstance permettant à la chambre de céans de retenir une durée de suspension plus courte que celle décidée par l’OCE, étant rappelé que le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration et doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 110 ad art. 30).
Partant, la durée de la suspension sera confirmée.
Dès lors, le recours sera rejeté.
La procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA, en lien avec l’art. 1 al. 1 LACI).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
La présidente suppléante
Maya CRAMER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le