rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3108/2020 ATAS/857/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 24 août 2021
2ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à GENÈVE, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître Laurence PIQUEREZ
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Après avoir été licencié par un employeur (une entreprise active dans la chimie) – où il avait travaillé durant plusieurs années dans le domaine de la chimie puis de la logistique – le 12 septembre 2018 avec effet au 31 décembre 2018, Monsieur A______ (ci-après : l’assuré, l’intéressé ou le recourant), né en 1974, s’est inscrit le 29 mars 2019 à l’assurance-chômage, inscription confirmée par l’office cantonal de l’emploi (ci-après : l'OCE, l’office ou l’intimé).
Lors d’un entretien du 4 avril 2019 auprès de l’office régional de placement (ci-après : l'ORP), l’assuré a signé avec le conseiller en personnel (ci-après : le conseiller) un « plan d’actions » (ci-après : le plan d’actions), à teneur duquel, sous « objectifs en matière de recherches personnelles d’emploi [ci-après : RPE] » (pour un taux d’activité recherché de 100 %), il devait effectuer au minimum dix recherches d’emploi par mois et remettre à l’ORP le formulaire y afférent en fin de mois ou au plus tard le 5 du mois suivant. Plusieurs conditions étaient sur ce point posées, dont celle que les "recherches d'emploi [devaient] être réparties sur l'ensemble du mois concerné (et non groupées sur un seul jour ou une courte période)", les mots "réparties sur l'ensemble du mois concerné" étant en gras. À cela s’ajoutaient des « objectifs de réinsertion » dans le cadre de la « stratégie de réinsertion » dudit plan.
L’assuré a fait l’objet des décisions de sanctions suivantes : le 8 avril 2019, suspension de 12 jours du droit à l'indemnité de chômage pour absence de RPE du 19 décembre 2018 au 28 mars 2019 (période précédant l'inscription à l'OCE) ; le 26 avril 2019, suspension de 6 jours pour insuffisance quantitative de RPE en avril 2019, sanction toutefois annulée à titre exceptionnel le même jour, avec notamment la mention que le formulaire de RPE, remis le 25 avril 2019, montrait que ses démarches n'étaient pas réparties sur l'ensemble du mois mais regroupées entre le 10 et le 24 avril 2019.
Dès le 9 novembre 2019, à la suite d’un accident, il a été en incapacité totale de travailler.
Ceci l’a contraint à interrompre une mesure commencée le 17 juillet 2019 et prévue jusqu’au 31 décembre 2019 auprès de la Fondation IPT, avec des stages, mesure dans le cadre de laquelle il avait dans l’ensemble donné satisfaction.
À cet égard, une conseillère en insertion professionnelle de cette fondation a, par courriel du 11 novembre 2019, informé le conseiller que l’intéressé était à l’hôpital, sans possibilité – pour l’instant – d’en sortir, ayant eu un accident et devant être opéré du genou.
Par courriel du 14 novembre 2019, l’assuré a fait part au conseiller qu’il était actuellement chez sa mère et ne pouvait pas se déplacer, et lui a envoyé une photographie de son certificat d’arrêt de travail provisoire.
Par lettre du 14 novembre 2019 à l’intéressé, l’ORP a accusé réception de son certificat médical attestant son incapacité totale de travail du 9 novembre au 9 décembre 2019. Durant sa période d’incapacité de travail, l’assuré était dispensé d’effectuer des RPE et de participer aux entretiens de conseil. En cas de prolongation de son incapacité de travail, son dossier serait annulé au plus tard après un mois ; en cas de reprise, il appartiendrait à l’intéressé de se présenter au guichet de l’ORP pour une nouvelle inscription.
Par courrier du 21 novembre 2019, l’ORP a informé l’assuré que son dossier en qualité de demandeur d’emploi avait été annulé le 13 novembre précédent, avec notamment la précision qu’en cas de réinscription à l’ORP il lui serait demandé des RPE (plusieurs par semaine) portant, en principe, sur les trois derniers mois avant son retour au chômage.
Par pli du 14 janvier 2020 de son avocate nouvellement constituée avec procuration signée et élection de domicile, l'assuré a sollicité de la Caisse de chômage Unia (ci-après : la caisse) notamment son décompte d'indemnités de novembre 2019, demande qu'il a réitérée les 6 février, 6 mars et 25 mai 2020.
En parallèle, par décision de sanction du 30 janvier 2020, l’OCE, par son service juridique, a infligé à l’intéressé une suspension de son droit à l’indemnité de chômage d’une durée de 11 jours, pour n’avoir effectué aucune RPE en novembre 2019, plus précisément du 1er au 8 novembre 2019.
Par écrit du 6 mars 2020, représenté par son conseil également avec procuration signée et élection de domicile, l’assuré a formé opposition contre cette dernière décision, concluant à son annulation.
Selon ses allégations, à la sortie de l’hôpital, il avait contacté le conseiller, lequel lui avait notamment demandé s’il avait fait des RPE en novembre 2019 et, si tel était le cas, a sollicité de sa part de les lui envoyer. Début novembre 2019, juste avant son accident, il avait effectué trois RPE, et voulant bien faire, il les avait complétées en envoyant encore trois offres de service supplémentaires les 12, 14 et 15 novembre 2019. Il avait rempli dans cette mesure son formulaire de RPE qu’il avait envoyé en photographie au conseiller par courriel, sans pouvoir en fournir la preuve en raison d’un changement de téléphone portable et de la suppression partielle des données qui avaient été enregistrées dans l’ancien, étant précisé qu’il n’avait à l’époque pas pu se rendre à la poste ou au guichet de l’ORP en raison de son incapacité générée par les vives douleurs faisant suite à l’opération chirurgicale et au traumatisme subis.
Était produite la page du formulaire contenant six RPE, portant les dates des 5, 7, 8, 12, 14 et 15 novembre 2019.
Selon l'OCE, l’assuré n’avait effectué aucune démarche entre le 1er et le 8 novembre 2019, et celles entreprises les 5, 7 et 8 novembre 2019 ne pouvaient pas être prises en considération dès lors qu’elles avaient été remises tardivement, dans le cadre de l’opposition.
Cette décision sur opposition a été envoyée à l’intéressé à son adresse personnelle, avec avis pour retrait le 15 mai 2020 puis retourné le 25 mai suivant à l'expéditeur car non réclamé.
Le 2 juillet 2020, l'assuré a été réinscrit à l'assurance-chômage, après l'émission de certificats médicaux portant jusqu'au 28 juin 2020.
Par acte du 28 juillet 2020 adressé à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre des assurances sociales ou la chambre de céans), enregistré sous le n° de cause A/2285/2020, l'intéressé a formé recours pour déni de justice et a conclu à la constatation que la caisse avait commis un déni de justice formel en omettant de statuer sur ses demandes relatives notamment à l’établissement du décompte d’indemnités journalières de novembre 2019.
Dans sa réponse du 26 août 2020 au recours, la caisse a indiqué avoir, le 25 août 2020, établi le décompte de novembre 2019.
Par arrêt du 10 novembre 2020 (ATAS/1074/2020), la chambre de céans a constaté que ce recours était devenu sans objet et a rayé la cause A/2285/2020 du rôle.
Selon ses explications, il n'avait appris l'existence de cette décision sur opposition qu'à réception le 2 septembre 2020 par son avocate du courrier de la chambre de céans envoyé la veille dans le cadre de la cause A/2285/2020 précitée, joignant la réponse et le bordereau de pièces de la caisse du 26 août 2020, ce bordereau mentionnant sous pièce n° 84 ladite décision sur opposition. Son conseil avait, ensuite, vu celle-ci pour la première fois lors d'une consultation du dossier au greffe de la chambre des assurances sociales.
Dans sa réponse du 13 novembre 2020, l’intimé a conclu au rejet du recours, le recourant n’apportant selon lui aucun élément nouveau susceptible de le conduire à revoir sa décision sur opposition.
Par réplique du 9 décembre 2019, le recourant a persisté dans les conclusions et griefs de son recours.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
En vertu de l'art. 37 LPGA, une partie peut, en tout temps, se faire représenter, à moins qu’elle ne doive agir personnellement, ou se faire assister, pour autant que l’urgence d’une enquête ne l’exclue pas (al. 1). L’assureur peut exiger du mandataire qu’il justifie ses pouvoirs par une procuration écrite (al. 2). Tant que la partie ne révoque pas la procuration, l’assureur adresse ses communications au mandataire (al. 3).
La violation, par l'assureur social, de l'art. 37 al. 3 LPGA n'a pas pour effet de rendre sa communication nulle et non avenue. En revanche, l'assuré peut de bonne foi admettre que son représentant a également reçu l'envoi de l'assureur, de sorte qu'il ne peut subir aucun préjudice lorsque celui-ci avait pour effet de faire courir un délai. Ainsi, la notification d'une décision à l'assuré directement, et non à son représentant, empêche l'écoulement du délai de recours, seule la notification au représentant étant déterminante à cet égard (arrêts du Tribunal fédéral 9C_18/2016 du 7 octobre 2016 consid. 5.3.1 et 9C_741/2012 du 12 décembre 2012 consid. 2; ATAS/269/2021 du 29 mars 2021 consid. 4; Anne-Sylvie DUPONT, in Commentaire romand, LPGA, n. 27 ad art. 37 LPGA).
Partant, en saisissant la chambre de céans par acte du 2 octobre 2020, soit à tout le moins dans les trente jours à compter du lendemain de la réception le 2 septembre 2020 du bordereau de pièces mentionnant cette décision sur opposition, le recours a été formé en temps utile, ce qui n’est au demeurant pas contesté par l’intimé.
Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable.
Le présent litige porte sur le bien-fondé, subsidiairement la durée, de la suspension du droit à l'indemnité de chômage du recourant au motif de l'absence de RPE entre le 1er et le 8 novembre 2019 inscrites dans le formulaire y afférent.
a. L'art. 8 LACI énumère les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage. Conformément à l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré doit, pour bénéficier de cette prestation prévue par l'art. 7 al. 2 let. a LACI, être sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), avoir subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), être domicilié en Suisse (let. c), avoir achevé sa scolarité obligatoire et n'avoir pas encore atteint l'âge donnant droit à une rente AVS et ne pas toucher de rente de vieillesse de l'AVS (let. d), remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré (let. e), être apte au placement (let. f) et satisfaire aux exigences de contrôle (let. g).
Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2). Elles sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI – RS 837.02), ainsi que - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 ; 144 V 195 ; ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 et doctrine et jurisprudence citées) - par les instructions édictées par le SECO en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin relatif à l'indemnité de chômage (Bulletin LACI IC).
b. La condition de satisfaire aux exigences du contrôle, posée par l'art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle prévus par l'art. 17 LACI. Les al. 1 à 3 de cette disposition-ci imposent aux chômeurs des devoirs matériels, qui concernent la recherche et l'acceptation d'un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires, ainsi que des devoirs formels, qui ont pour objet l'inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 17 LACI).
En vertu de l’art. 17 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis (al. 1). Il est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé (al. 3 1ère phr.).
c. La violation des obligations que l’art. 17 LACI impose à l’assuré expose ce dernier à une suspension de son droit à l’indemnité.
En effet, aux termes de l’art. 30 al. 1 LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu entre autres lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
d. Sous l’angle plus précisément de l’art. 30 al. 1 let. c LACI, l’art. 26 OACI, intitulé « recherches personnelles de l’assuré pour trouver du travail », prévoit que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).
Pour juger de la suffisance des efforts consentis par l'intéressé dans ses recherches d'emploi, il doit être tenu compte non seulement de la quantité, mais aussi de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 231 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral C 77/06 du 6 mars 2007 consid. 3.1).
Si l’on peut certes exiger d’un assuré qu’il déploie un effort continu en vue de trouver un travail, on ne saurait pour autant suspendre son droit à l’indemnité en raison de recherches insuffisantes uniquement parce qu’il aurait concentré ses offres de service sur une très courte période (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 369/99 du 16 mars 2000 et la référence citée). Les chances de trouver un emploi dépendent en effet du nombre de postulations et non du moment où elles ont été faites (Boris RUBIN, op. cit., n. 25 ad art. 17 LACI). C’est pourquoi, si la continuité des démarches joue il est vrai un certain rôle, on ne saurait néanmoins exiger d’emblée que l’intéressé répartisse ses démarches sur toute une période de contrôle (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 6/05 du 6 mars 2006 consid. 3.2). S’agissant d’offres écrites, il peut au contraire être rationnel et judicieux de préparer ses postulations de manière concentrée sur quelques jours dans le mois, eu égard à la périodicité des offres d’emploi et compte tenu du fait que les délais de postulation sont en général relativement longs (cf. arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 319/02 du 4 juin 2003 consid. 4.2). Rien n’empêche, en revanche, de sanctionner un assuré qui se serait obstiné à ne pas répartir ses recherches d’emploi au cours de plusieurs périodes de contrôle, nonobstant les mises en gardes claires et répétées de l’assurance-chômage (cf. par exemple CASSO ACH 140/15 – 32/2016 du 23 février 2016 spéc. consid. 4).
La chambre de céans a déduit de ces références jurisprudentielles et doctrinale, dans un arrêt concernant un chômeur qui avait regroupé ses RPE entre le 12 et le 20 du mois concerné, qu’il n’était pas admissible de sanctionner un assuré au seul motif qu’il n’avait pas étalé ses recherches d’emploi sur l’ensemble du mois, ce d’autant moins lorsque son comportement ne démontrait aucune désinvolture vis-à-vis de ses obligations envers l'assurance-chômage. Il y avait du reste lieu de relever que le SECO n’avait pas prévu de sanction particulière lorsque les recherches d’emploi n’avaient pas été réparties sur l’ensemble du mois, raison pour laquelle l’OCE avait appliqué la sanction prévue en cas de recherches insuffisantes. Par ailleurs, au regard de l'exigence de répartition des RPE sur l'ensemble du mois concerné (en gras) posée dans le plan d'actions, l’OCE ne serait fondé à sanctionner un assuré que si celui-ci s’était obstiné à ne pas répartir ses recherches d’emploi au cours de plusieurs périodes de contrôle, nonobstant les mises en gardes claires et répétées de l’assurance-chômage. Aussi la sanction de trois jours retenue par l’OCE dans sa décision n’est-elle pas justifiée et doit être annulée (ATAS/949/2017 du 24 octobre 2017 consid. 8).
Aux termes du Bulletin LACI IC, l'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (B316). L’autorité compétente renoncera à la preuve des efforts entrepris entre autres dans les cas suivants : lorsque les efforts déployés ne peuvent plus contribuer à diminuer le dommage, par exemple lorsqu'un assuré trouve un emploi convenable pour le début du mois suivant ; en cas d'incapacité de travail due à une maladie ou à un accident (B320).
b. L'intimé ne conteste pas l'existence des six postulations figurant dans le formulaire de RPE de novembre 2019 produit avec l'opposition de l'intéressé du 6 mars 2020.
Il se limite à reprocher à celui-ci de ne pas avoir effectué de recherches d'emploi entre le 1er et le 8 novembre 2019, précisant qu'il en était dispensé entre le 9 novembre et le 9 décembre 2019 en raison de son hospitalisation. Selon l'office, les candidatures des 5, 7 et 8 novembre 2019 ne peuvent pas être prises en considération dès lors qu'elles auraient été remises tardivement, dans le cadre de l'opposition, l'assuré n'ayant pas apporté la preuve (qui lui incombait) de leur communication antérieure au conseiller ; en outre, l'argument selon lequel le recourant ne pouvait remettre ses recherches par voie postale ni ne pouvait se rendre à l'ORP en raison de son état de santé ne peut pas être retenu étant donné qu'il lui appartenait de prendre toutes les dispositions nécessaires, notamment en chargeant un tiers de le faire à sa place.
c. Cela étant, il y a lieu de prendre en considération l'ensemble des circonstances du cas particulier (cf. notamment Bulletin LACI IC B316). Au 5 décembre 2019, date à laquelle il aurait en principe dû transmettre son formulaire de RPE, l'assuré était hospitalisé ou était sorti peu de temps auparavant de l'hôpital, et il était en incapacité de travail. Rien ne permet, en outre, de mettre en doute son allégation selon laquelle il souffrait alors de vives douleurs.
De plus, la preuve des RPE entre le 1er et le 8 novembre 2019 ne pouvait pas être d'une quelconque utilité en lien avec la diminution du dommage, l'intéressé étant depuis le 9 novembre 2019 et pour plusieurs mois en incapacité totale de travail et son dossier en qualité de demandeur d’emploi ayant été annulé le 13 novembre 2019.
De surcroît, comme cela a été retenu par la chambre de céans dans l'ATAS/949/2017 précité, il ne serait en tout état de cause pas admissible de sanctionner le recourant au seul motif qu’il n’aurait pas étalé ses recherches d’emploi sur l’ensemble du mois de novembre 2019, plus précisément ne les aurait pas commencées avant le 9 novembre 2019, dans l'hypothèse – ici non retenue – où il n'avait effectué aucune RPE du 1er au 8 novembre 2019, ce d’autant moins que ces huit jours représentaient une période relativement courte par rapport au mois entier et que son comportement ne démontrait aucune désinvolture vis-à-vis de ses obligations envers l'assurance-chômage à tout le moins depuis mai 2019.
Enfin, et par surabondance, il ne ressort pas du dossier et il n'est pas allégué par l'intimé que l’ORP, plus précisément par le conseiller, aurait exigé l'envoi des RPE effectuées entre le 1er et 8 novembre 2019 jusqu'au 5 décembre 2019 au plus tard, sous peine d'une sanction malgré l'accident, les problèmes de santé et l'incapacité de travail de l'assuré. Si l'exigence du dépôt du formulaire de RPE au plus tard le 5 du mois suivant avait été maintenue, ces circonstances particulières et le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 ainsi que 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. - RS 101]) requéraient à tout le moins que ladite exigence soit expressément rappelée au recourant, ce qui n'a pas été le cas.
d. Vu ce qui précède, la sanction querellée est infondée dans son principe même, de sorte que le recours sera admis et la décision sur opposition querellée annulée.
Par ailleurs, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA, applicable ratione temporis vu l’art. 83 LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
L'admet.
Annule la décision sur opposition rendue le 14 mai 2020 par l'intimé.
Alloue une indemnité de dépens de CHF 1'500.- au recourant, à la charge de l'intimé.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Sylvie CARDINAUX
Le président
Blaise PAGAN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le