rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/4112/2020 ATAS/682/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 24 juin 2021
5ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié ______, à GENÈVE
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
En date du 1er avril 2020, Monsieur A______ (ci-après : l'assuré ou le recourant), né en novembre 1967, s'est inscrit auprès de l’office régional de placement (ci-après : l’ORP), en indiquant qu’il recherchait un taux d’activité à 100% et qu’il était disponible immédiatement.
Par décision du 17 juillet 2020, l'office cantonal de l’emploi (ci-après : l'OCE ou l’intimé) a prononcé à l’encontre de l’assuré une sanction sous la forme d’une suspension du droit à l’indemnité de 3 jours, à compter du 16 juin 2020, pour avoir omis de transmettre un dossier de candidature complet, ainsi qu’une attestation de restriction médicale qui lui avait été demandée par l’ORP le 19 mai 2020, avec une relance le 12 juin 2020 et un délai échéant au 15 juin 2020 pour transmettre les documents demandés. Selon l’OCE, il s’agissait d'un cas d’inobservation des instructions de l’autorité, ce qui justifiait le prononcé d’une sanction, celle-ci étant par ailleurs proportionnée, car correspondant au barème de sanction allant de 3 à 10 jours lors de la première inobservation.
Par décision du 20 juillet 2020, l’OCE a prononcé, à l’encontre de l’assuré, une sanction, sous la forme d’une suspension du droit à l’indemnité de 8 jours, à compter du 14 juillet 2020, pour n’avoir pas répondu à l’appel téléphonique pour l’entretien avec sa conseillère, qui avait été fixé au 13 juillet 2020 à 10h30. Selon l’OCE, il s’agissait d’un cas où l’assuré ne se présentait pas un entretien de conseil sans aucun motif valable, ce qui justifiait le prononcé d’une sanction, celle-ci étant par ailleurs proportionnée, car correspondant au barème de sanction allant de 5 à 8 jours s’il s’agissait du premier manquement ; la sanction était augmentée s’agissant du deuxième manquement de l’assuré à ses devoirs en tant que chômeur.
Par décision du 27 juillet 2020, l’OCE a prononcé à l’encontre de l’assuré une sanction sous la forme d’une suspension du droit à l’indemnité de 3 jours, à compter du 1er avril 2020, en raison du fait que ce dernier avait présenté une quantité insuffisante de recherches personnelles d’emploi pendant son délai de résiliation d’un mois, en effectuant une seule démarche avant d’être en incapacité de travail. La durée de la suspension correspondait au barème de sanction allant de 3 à 4 jours pour l’inobservation injustifiée des prescriptions en matière de recherche d’emploi, lorsque le délai de congé était d’un mois.
Par courrier du 15 septembre 2020, l'assuré a fait opposition à la décision du 17 juillet 2020 de suspension des indemnités pendant trois jours, à la décision du 20 juillet 2020 de suspension des indemnités pendant huit jours, et la décision du 27 juillet 2020 de suspension des indemnités pendant trois jours.
L'assuré demandait que les différentes sanctions soient annulées en exposant que :
s'agissant de la décision du 17 juillet 2020, il n’avait pas pu constituer son dossier de candidature et fournir l'attestation médicale dans les délais en raison des effets secondaires de sa maladie, qui s’était déclarée au mois de mars 2020 et dont les effets secondaires avaient, selon lui, duré plus de quatre mois, le ralentissant et le handicapant dans ses démarches ;
s'agissant de la décision du 20 juillet 2020, il n’avait jamais raté d'entretien téléphonique précédemment, car il notait scrupuleusement ce que lui indiquait sa conseillère dans son agenda ; son rendez-vous téléphonique était donc noté, malheureusement il avait noté 11h30 en lieu et place de 10h30 et avait donc raté l’appel qui avait eu lieu à 10h41. Il avait immédiatement appelé sa conseillère à 11h37, mais était tombé sur le répondeur téléphonique, puis lui avait envoyé un e-mail afin de l’avertir immédiatement ; selon lui, il pouvait s’agir de problèmes de mémoire consécutifs à sa contamination au SARS-CoV-2, (maladie pandémique qui avait atteint la Suisse au début de l’année 2020, ci-après : COVID-19) ;
s'agissant de la décision du 27 juillet 2020, il rappelait qu'il avait été infecté par la COVID-19 dès le début de sa période de chômage et avait dû être hospitalisé d’urgence pour être soigné, après avoir été cloué au lit pendant une durée qu’il estimait entre 10 et 15 jours. Dans les 4 mois qui avaient suivi son hospitalisation, il avait continué à ressentir des symptômes et des effets secondaires. En raison de son infection à la COVID-19, il alléguait n'avoir pas été en état de mener des recherches d’emploi pendant le mois de mars 2020.
Par décision sur opposition du 4 novembre 2020, l’OCE a confirmé la décision du 17 juillet 2020 de suspension des indemnités pendant 3 jours en raison de l’inobservation des instructions données par l’autorité afin qu’il transmette son dossier de candidature et ses restrictions médicales dans les délais. L’OCE constatait que l’assuré n’avait pas été en arrêt de travail pour des raisons médicales pendant la période concernée, soit celle allant du 22 mai au 15 juin 2020 et que son omission n’était ainsi pas justifiée.
Par décision sur opposition du 5 novembre 2020, l’OCE a confirmé la décision du 20 juillet 2020 de suspension des indemnités pour une durée de 8 jours en raison de l’absence à l’entretien téléphonique avec sa conseillère fixé le 13 juillet 2020 à 10h30. L’OCE considérait que la demande de l’assuré d’écouter les enregistrements des conversations téléphoniques afin de s’assurer que c’était bien à 10h30 et non pas à 11h30 que l’entretien téléphonique avait été fixé n’était pas pertinente, dès lors que, d’une part, les conversations téléphoniques n’étaient pas enregistrées et, d’autre part, l’assuré avait reconnu qu’il avait mal noté l’heure de l’entretien téléphonique dans son agenda.
Par décision sur opposition du 6 novembre 2020, l'OCE a accepté les explications de l’assuré s'agissant de l’insuffisance des recherches d’emploi effectuées pendant le mois de mars 2020 et admis que son infection par la COVID-19 représentait un motif justifiant qu'il n’avait pas pu mener à bien ses recherches sur le plan quantitatif. La sanction de 3 jours de suspension fixée par décision du 27 juillet 2020 était donc annulée.
Par écritures datées du 4 novembre 2020, mais postées le 4 décembre 2020, l’assuré a fait recours contre la décision de l’OCE du 4 novembre 2020 et contre celle du 5 novembre 2020. Il a allégué que ces deux décisions ne lui avaient été notifiées qu’en date du 9 novembre 2020 et a répété l’argumentation qu’il avait déjà soulevée dans le cadre de la procédure d’opposition, à savoir qu’à sa sortie d’hospitalisation, il avait dû faire face, pendant presque 4 mois, soit jusqu’au mois d’août 2020, à beaucoup d’effets secondaires, des difficultés respiratoires, une grande fatigue, des troubles organisationnels et de mémoire, les symptômes de la COVID-19 persistant, selon lui. Il ajoutait que ses manquements devaient être mis dans le contexte du semi-confinement, qui était en place jusqu’au 6 juin 2020 et de la situation extraordinaire, qui était en place jusqu’au 19 juin 2020. Il reprochait à l’OCE de n’avoir pas tenu compte de sa situation particulière, notamment des conséquences non seulement économiques, mais également psychologiques. Selon lui, les sanctions, qui totalisaient 11 jours de suspension étaient disproportionnées compte tenu des faits et circonstances. Il concluait à l’annulation des décisions et à ce que les sanctions soient levées.
Par ordonnance du 11 décembre 2020, la chambre de céans a joint la procédure A/4112/2020 (décision du 4 novembre 2020) avec la procédure A/4113/2020 (décision du 5 novembre 2020) sous la cause A/4112/4020 et a réservé la suite de la procédure.
Par réponse du 18 décembre 2020, concernant les deux décisions sur opposition des 4 et 5 novembre 2020, l'OCE a confirmé ces dernières, concluant au rejet du recours, l’assuré n’apportant aucun élément nouveau permettant de revoir les décisions querellées.
Invité à faire d’éventuelles observations dans un délai échéant au 20 janvier 2021, le recourant n’a pas réagi.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Interjeté dans la forme et le délai de trente jours prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA et 62 ss de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10]).
Le litige porte sur le bien-fondé de la suspension du droit du recourant à l'indemnité de chômage, respectivement durant 3 jours pour n’avoir pas communiqué à l’OCE, dans les délais, les documents demandés, et durant 8 jours pour avoir manqué un entretien téléphonique avec sa conseillère.
a. Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente (cf. art. 30 al. 1 let. d LACI). Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil et de contrôle (voir pour un résumé de la jurisprudence à ce sujet DTA 2000 n° 21 p. 101). Selon l'art. 16 al. 1 let. b OACI, l'office compétent examine s'il y a motif à suspension lorsque l'assuré ne donne pas suite aux injonctions qui lui ont été adressées. S'il y a motif à suspension, il prononce la suspension par voie de décision, conformément à l'art. 16 al. 2 OACI.
b. Selon la jurisprudence, l'assuré qui ne se rend pas à un entretien de conseil doit en principe être sanctionné si l'on peut déduire de son comportement une légèreté, de l'indifférence ou un manque d'intérêt par rapport à ses obligations de chômeur ou de bénéficiaire de prestations. En application du principe de proportionnalité, l'assuré qui a manqué un rendez-vous consécutivement à une erreur ou à une inattention de sa part et qui s'en excuse spontanément ne peut toutefois être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité si l'on peut par ailleurs déduire de son comportement général qu'il prend ses obligations très au sérieux (arrêts du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3 ; C 112/04 du 1er octobre 2004, consid. 2 ; C 145/01 du 4 octobre 2001 consid. 2.b ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 50 ad art. 30 et références citées). Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (arrêts du Tribunal fédéral 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 3.2 ; 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 3). Il suffit que l’assuré ait déjà commis une faute, de quelque nature qu’elle soit, sanctionnée ou non, pour qu’une sanction se justifie en cas d’absence injustifiée (arrêt du Tribunal fédéral 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 3.2).
Même une négligence légère dans l'accomplissement de l'obligation de renseigner peut entraîner une sanction (DTA 2007 p. 210).
À titre d'exemples, le Tribunal fédéral a considéré qu'il ne se justifiait pas de prononcer une suspension à l'égard d'assurés qui ne s'étaient pas présentés à un entretien de conseil, l'un parce qu'il avait confondu la date de son rendez-vous avec une autre date, l'autre parce qu'il était resté endormi, avait immédiatement appelé l'office régional de placement, à son réveil, pour s'excuser de son absence. Dans les deux cas, les assurés avaient toujours fait preuve d'un comportement ponctuel (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 145/01 du 4 octobre 2001).
Le Tribunal fédéral a admis que la suspension du droit à l'indemnité de l'assuré était injustifiée dans un cas où celui-ci avait noté par erreur dans son agenda un rendez-vous à l'ORP le 29 septembre 2006 au lieu du 26 septembre 2006. En effet, l'assuré n'avait aucunement manqué à ses obligations et avait réagi immédiatement après avoir eu connaissance de son erreur (arrêt du Tribunal fédéral 8C_157/2009 du 3 juillet 2009).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute mais également du principe de proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3).
b. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1). Elles ne lient ni les administrés, ni le juge, ni même l'administration qui pourront, le cas échéant, aller en dessous du minimum prévu par le barème indicatif (arrêt du Tribunal fédéral 8C_708/2019 consid. 4.1).
c. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2).
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3 ; ATF 126 V 353 consid. 5b ; ATF 125 V 193 consid. 2 et les références). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a).
Si l'administration ou le juge, se fondant sur une appréciation consciencieuse des preuves fournies par les investigations auxquelles ils doivent procéder d'office, sont convaincus que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondérante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette appréciation, il est superflu d'administrer d'autres preuves (appréciation anticipée des preuves ; ATF 122 II 464 consid. 4a ; ATF 122 III 219 consid. 3c). Une telle manière de procéder ne viole pas le droit d'être entendu selon l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101 - Cst. ; SVR 2001 IV n. 10 p. 28 consid. 4b), la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. étant toujours valable (ATF 124 V 90 consid. 4b ; ATF 122 V 157 consid. 1d). En l'occurrence, concernant les faits pertinents, la position du recourant ressort de manière suffisamment claire et complète de ses écritures, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de l'entendre en audience, contrairement à ce qu'il a sollicité dans sa dernière écriture.
En l’espèce, s’agissant de la décision du 4 novembre 2020, il n’est pas contesté que le recourant, à qui un premier délai, puis un deuxième délai, a été fixé par l’ORP, n’a pas produit, dans les délais fixés, les documents de candidature demandés.
À l’appui de ses écritures, le recourant fournit une facture de « B______ » décrivant l’intervention d’une ambulance, le 20 mars 2020, ainsi qu’une facture de l’assurance C______, décrivant un séjour hospitalier aux Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) du 20 au 25 mars 2020.
Lesdits documents établissent la réalité de l’hospitalisation du recourant pendant 5 jours au mois de mars 2020, ce qui n’est pas contesté et ce dont l’OCE a tenu compte dans le cadre de l’annulation de la sanction fixée dans sa décision du 27 juillet 2020.
Cependant, le recourant qui allègue qu’il a dû faire face pendant 4 mois après son hospitalisation à des d’effets secondaires de la COVID-19, ayant notamment pour conséquences, selon lui, de lui avoir causé de grandes fatigues, des difficultés respiratoires, des troubles organisationnels et de mémoire, ne fournit aucun élément, notamment un éventuel document médical, attestant ou rendant vraisemblable qu’il n’était pas en mesure, en raison des troubles de la santé liés à la COVID-19, de fournir les documents demandés par l’ORP, pendant la période allant du 19 mai 2020 au 15 juin 2020.
Une ordonnance, datée du 9 juillet 2020 et établie par la doctoresse D______, ophtalmologue, figure dans le dossier ; dans le cadre de son opposition, l’assuré a fait valoir qu’il n’avait pas été facile d’obtenir un rendez-vous avec son ophtalmologue rapidement, afin d’obtenir le certificat établissant ses restrictions médicales. Cet argument peut être admis, notamment en période de semi-confinement, toutefois, cela n’explique pas que l’assuré n’ait pas été en mesure de transmettre les autres documents usuels, soit son CV, les certificats de formation et de travail, dans le délai fixé par l’ORP au mois de mai 2020 et allongé jusqu’au 15 juin 2020.
Compte tenu de ce qui précède, le recourant n’apporte aucun élément pouvant justifier son retard dans la transmission des pièces demandées par l’ORP, étant rappelé que ces dernières (sous la réserve du certificat de restrictions médicales établi par la Dresse D______) sont indispensables pour que l’ORP établisse avec précision les connaissances et l’expérience professionnelle de l’assuré.
Partant, le principe de la faute est admis.
L’heure de l’entretien est confirmée par un email du 12 juin 2020, adressé par la conseillère en personnel de l’ORP au recourant et qui spécifie clairement le jour (lundi 13 juillet 2020), l’heure (10h30) et le numéro de téléphone mobile de l’assuré, avec l’indication qu’une suspension du droit aux indemnités peut être prononcée en cas d’absence injustifiée, de telle sorte qu’il n’y a aucun doute sur l’heure à laquelle l’entretien téléphonique devait avoir lieu.
Les explications du recourant, qui allègue avoir noté la mauvaise heure dans son agenda, ne constituent pas un motif justifiant valablement son manquement.
Partant, le principe de la faute est également admis.
Selon le barème (Bulletin LACI IC/D79) établi par le SECO (ci-après : barème SECO) lorsque l'assuré n’observe pas les instructions de l’ORP (notamment des demandes de documents) sans motif valable, la sanction se situe entre 3 et 10 jours s’il s’agit du premier manquement (ch. D79 3.B).
Si l’assuré ne se présente pas à un entretien de conseil ou à une séance d'information sans motif valable, la sanction se situe entre 5 et 8 jours s'il s'agit du premier manquement, ch. D79 3.A (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 6.2).
En ce qui concerne la sanction de 3 jours de suspension, fixée dans la décision du 4 novembre 2020, celle-ci correspond au minimum fixé par le barème SECO. Il n’y a aucune raison de s’en écarter au vu du pouvoir d’appréciation de l’OCE.
S’agissant de la sanction de 8 jours de suspension, fixée dans la décision du 5 novembre 2020, celle-ci correspond au maximum fixé par le barème SECO pour un premier manquement. L’OCE justifie ce choix par le cumul du premier manquement (inobservation des délais fixés pour transmettre les documents) et du second manquement (absence lors de l’entretien téléphonique).
Il résulte des explications de l’assuré que ce dernier a rapidement réagi lorsqu’il s’est rendu compte que sa conseillère en personnel l’avait appelé à 10h41 (appel en absence) et a essayé de la joindre à 11h37 ; cette version des faits n’a pas été démentie par l’intimé.
S’y ajoute le fait que l’assuré n’était pas encore conscient, au moment de ce manquement, de la sanction qui allait être prononcée en date du 17 juillet 2020 pour le premier manquement examiné supra.
À l’aune de ces éléments et de la jurisprudence citée supra (arrêt du Tribunal fédéral 8C_157/2009 du 3 juillet 2009), en cas d’erreur dans la prise du rendez-vous de l’entretien de conseil, la chambre de céans considère qu’il sied de s’écarter de l’appréciation de l’OCE et que la sanction fixée dans la décision du 5 novembre 2020 doit être réduite au minimum prévu par le barème du SECO sous ch. D79 3.A, soit 5 jours en lieu et place de 8 jours.
Compte tenu de ce qui précède, la décision du 4 novembre 2020 est confirmée.
En ce qui concerne la décision du 5 novembre 2020, le recours sera partiellement admis et la suspension du droit à l’indemnité, fixée à 8 jours, sera ramenée à 5 jours.
Le recourant n’étant pas assisté d’un mandataire professionnellement qualifié, il ne lui sera pas accordé de dépens.
Pour le surplus, la procédure est gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
L’admet partiellement.
Réforme la décision du 5 novembre 2020, prononcée par l’OCE, en ce sens que la suspension du droit aux indemnités de Monsieur A______ est réduite de huit à cinq jours.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
Le président
Philippe KNUPFER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le