rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2609/2019 ATAS/568/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 6 juillet 2020
10ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée à PLAN-LES-OUATES, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître William RAPPARD
recourante
contre
OFFICE DE L'ASSURANCE-INVALIDITÉ DU CANTON DE GENÈVE, sis rue des Gares 12, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A______ (ci-après : l'assurée ou la recourante), née en 1961, d'origine macédonienne, sans formation, mère de quatre enfants, est arrivée en Suisse en 2005.
Le 29 mars 2017, l'assurée a déposé une demande de prestations auprès de l'office de l'assurance-invalidité du canton de Genève (ci-après : l'OAI).
Dès cette date, l'assurée a été mise au bénéfice de prestations de l'Hospice général (ci-après : l'hospice).
Le 11 septembre 2017, la doctoresse B______, spécialiste FMH en médecine interne générale, a indiqué que sa patiente présentait, en lien avec une hydrocéphalie, des troubles mnésiques, exécutifs, attentionnels, ainsi que des troubles de la marche.
L'OAI a rassemblé les documents suivants :
un rapport (incomplet) du 7 juin 2016 du docteur C______, spécialiste FMH en neurochirurgie, diagnostiquant des troubles de l'équilibre se péjorant depuis un an avec vertiges sur hydrocéphalie chronique et petite lésion évocatrice de méningiome ;
un rapport du 28 juillet 2016 de Madame D______, psychologue spécialiste en neuropsychologie FSP, faisant état de l'impossibilité de se prononcer quant à une éventuelle amélioration des performances cognitives après la ponction lombaire ; toutefois, le tableau était globalement superposable à celui du bilan réalisé en 2008 ;
un rapport (incomplet) du 24 novembre 2016 du docteur E______, spécialiste FMH en neurochirurgie auprès des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG), diagnostiquant une hydrocéphalie communicante pour laquelle une dérivation ventriculo-péritonéale (ci-après : DVP) a eu lieu le 10 novembre 2016 ; l'assurée présentait des troubles exécutifs, mnésiques et attentionnels ;
un rapport du 17 mars 2017 du Dr E______ faisant état de la persistance chez l'assurée de vertiges, vomissements, céphalées, mauvaise mémoire et marche difficile ; un examen neuropsychologique de contrôle devait être fait au mois de mai ;
un rapport du 24 mai 2017 de Mme D______ indiquant l'impossibilité de se prononcer quant à l'évolution cognitive de la patiente depuis le dernier bilan effectué en 2016. L'utilisation des paramètres de la marche pourrait s'avérer possiblement plus contributive chez cette patiente peu scolarisée et connue notamment pour un trouble dépressif récurrent ;
un rapport du 23 juin 2017 du Dr E______, selon lequel la marche, les vertiges, les vomissements et les troubles de la mémoire restaient inchangés. L'examen neuropsychologique et neuro-comportemental du 16 mai 2017 n'était pas contributif et ne permettait pas de se prononcer quant à l'évolution cognitive par rapport au bilan de 2016. Selon le médecin, il ne fallait pas trop attendre une amélioration à venir étant donné que l'hydrocéphalie était très marquée et ancienne.
Par avis du 2 juillet 2018, le service médical régional de l'assurance-invalidité (ci-après : SMR) a confirmé l'existence d'une atteinte à la santé incapacitante avec des limitations fonctionnelles permanentes et irréversibles en lien avec une hydrocéphalie à pression normale sévère avec des troubles neurocognitifs conséquents. Malgré la mise en place d'une DVP en 2016, aucune évolution neurologique notable n'avait été constatée. Le début de l'incapacité de travail totale était à situer en avril 2016.
Le 2 novembre 2018, l'OAI a estimé que l'assurée, qui n'avait jamais eu d'activité professionnelle depuis son arrivée en Suisse, avait un statut ménager. Lors de l'enquête ménagère, il convenait de vérifier s'il existait une éventuelle impotence.
Le 31 janvier 2019, une enquête économique sur le ménage a eu lieu au domicile de l'assurée, en présence de celle-ci et de sa fille, qui assurait la traduction. Par rapport du 11 février 2019, l'enquêtrice a conclu à un empêchement de 28 %, compte tenu de l'exigibilité de 30 % retenue pour l'aide apportée par le mari, qui était sans emploi, et par la fille du couple, employée à 80 %. Il apparaissait que l'assurée n'avait jamais été apte à gérer les différentes tâches ménagères. Elle avait toujours effectué des tâches légères sous supervision de sa famille. En outre, selon les dires de sa fille, la situation actuelle de l'assurée était superposable à celle qui prévalait avant son arrivée en Suisse en 2005.
Selon un avis du SMR du 6 février 2019, selon toute vraisemblance, l'origine de l'hydrocéphalie était congénitale, celle-ci était la cause des déficits neurocognitifs sévères et permanents ; c'était en raison de cette atteinte que la capacité de travail de l'assurée était nulle avant son arrivée en Suisse.
Une enquête relative à une allocation pour impotent a été effectuée en même temps que l'enquête ménagère. L'enquêtrice a conclu, par rapport du 12 février 2019, qu'il convenait d'admettre la nécessité d'un accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie depuis son entrée dans l'âge adulte. Le droit à une allocation pour impotence faible pour un accompagnement pourrait être ouvert un an avant la date de l'enquête, soit le 31 janvier 2018. L'ouverture du droit dépendait néanmoins de l'octroi d'un quart de rente au minimum.
Par projet de décision du 18 avril 2019, l'OAI a informé l'assurée qu'il entendait lui nier le droit à une rente d'invalidité. L'assurée, qui avait un statut ménager, présentait une atteinte à la santé ayant valeur d'invalidité avant son arrivée en Suisse. En l'occurrence, il résultait de l'enquête ménagère que ses empêchements s'élevaient à 28 %. Or, un taux inférieur à 40 % n'ouvrait pas le droit à des prestations.
Le 13 mai 2019, l'assurée, par l'intermédiaire de son conseil, a contesté ce projet. Elle sollicitait l'assistance juridique gratuite et l'octroi d'une rente entière d'invalidité. Son état de santé ne lui permettait aucunement d'effectuer la moindre tâche ménagère de sorte qu'elle ne comprenait pas les conclusions découlant de l'enquête ménagère, dont le rapport ne lui avait pas été transmis. Par ailleurs, elle avait été admise aux urgences des HUG le 4 mai 2019, après avoir craché du sang, ce qui démontrait la présence d'une pathologie totalement invalidante. Elle maîtrisait très mal le français, n'était pas capable de se défendre seule et les pièces jointes permettaient d'apprécier sa situation financière précaire.
Le 4 juin 2019, l'OAI a expliqué au conseil de l'assurée notamment que les pièces médicales concernant la dernière consultation aux HUG devaient lui être communiquées, tout comme les éléments contestés de l'enquête ménagère.
Par décision du 12 juin 2019, l'OAI a rejeté la requête d'assistance juridique. La complexité du dossier était relativement faible. La compréhension des enjeux dans le cadre de l'instruction n'était pas insurmontable et ne nécessitait pas une connaissance particulière d'un point de vue juridique. L'affaire ne comprenait pas de particularité procédurale ou juridique propre. L'assurée pouvait faire appel à l'assistance de représentants d'associations, d'assistants sociaux ou de personnes de confiance oeuvrant au sein d'institutions sociales, ainsi qu'à ses propres médecins pour faire valoir ses éventuelles observations. L'assistance d'un avocat n'était donc pas nécessaire.
Par acte du 9 juillet 2019, l'assurée, par l'intermédiaire de son conseil, a interjeté recours contre cette décision, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi de l'assistance juridique gratuite.
La recourante fait valoir notamment que les empêchements retenus par l'enquête concernant les postes alimentation, entretien du ménage et lessive sont insuffisants ; que la dernière hospitalisation le 28 avril 2019 démontrait l'évolution négative de ses limitations fonctionnelles ; qu'au vu de ses faibles capacités neurologiques et cognitives, elle ne percevait pas les enjeux des différents actes d'instruction ; qu'elle avait systématiquement besoin de l'aide de sa fille pour lui traduire les questions et restituer les réponses ; que les notions d'empêchement, d'empêchement pondéré et d'exigibilité, ainsi que l'appréciation juridique de leurs conséquences sur ses droits dépassaient les compétences des médecins et des associations mentionnées par l'intimé et que l'issue de la procédure avait une portée considérable.
La recourante a produit notamment un rapport du 9 mai 2019 de la doctoresse F______, spécialiste FMH en médecine interne générale auprès des HUG, concernant son admission le 28 avril 2019 en raison d'une hématémèse.
La recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le cadre de cette procédure (décision du 3 juillet 2019).
Par réponse du 25 septembre 2019, l'intimé a conclu au rejet du recours. Il rappelle que la situation médicale n'est pas contestée et ne fait pas l'objet principal de la présente procédure. Est principalement litigieuse l'évaluation retenue par l'enquêtrice concernant les empêchements dans la tenue du ménage et les taux d'exigibilité. Cette situation ne présente aucune difficulté particulière.
Par réplique du 21 octobre 2019, la recourante a produit un projet de décision d'octroi d'une allocation pour impotent de degré faible dès le 1er janvier 2018, rendue par l'intimé le 10 octobre 2019. Elle s'interrogeait sur l'existence d'une corrélation entre l'intervention de son conseil et ce nouveau projet de décision. Elle a fait valoir que la rédaction d'objections pertinentes et juridiquement argumentées ne fait pas partie du cahier des charges d'un assistant social ou d'un médecin. L'assistance des proches aidants n'est pas, systématiquement, de nature à remplacer l'assistance et l'intervention d'un professionnel du droit des assurances sociales. Ses caractéristiques personnelles justifiaient tout particulièrement qu'elle décide de recourir aux conseils d'un professionnel.
Par duplique du 12 novembre 2019, l'intimé a persisté dans ses conclusions. S'agissant de l'octroi d'une allocation pour impotent de degré faible, l'intervention du conseil n'avait eu aucun effet ; une confusion avait été faite dans l'interprétation de l'atteinte de la recourante et l'intimé avait, d'office, procédé à la rectification, alors que la problématique avait échappé au conseil de la recourante.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
Toutefois, les modifications légales contenues dans la LPGA constituent, en règle générale, une version formalisée dans la loi de la jurisprudence relative aux notions correspondantes avant l'entrée en vigueur de la LPGA ; il n'en découle aucune modification du point de vue de leur contenu, de sorte que la jurisprudence développée à leur propos peut être reprise et appliquée (ATF 130 V 343 consid. 3).
Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA et 89B de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10]).
Est litigieux le droit de la recourante à l'assistance juridique gratuite dans le cadre de la procédure d'audition suite au projet de décision de l'intimé lui niant le droit à une rente d'invalidité.
Aux termes de l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.
L'octroi de l'assistance juridique gratuite signifie que la personne indigente est dispensée de payer les avances de frais et les sûretés exigées par l'autorité et que les frais d'avocat sont couverts par l'État. La dispense concerne également les frais inhérents à l'administration des preuves, comme les indemnités de témoins, d'interprètes ou les expertises (Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3e éd., 2013, n. 1619).
Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une prétention légale à l'assistance juridique pour ce type de procédure (ATF 131 V 153 consid. 3.1).
La réglementation cantonale a une teneur identique à la législation fédérale. Elle prévoit que l'assistance juridique est octroyée conformément aux prescriptions fédérales en matière de contentieux dans l'assurance-vieillesse et survivants, dans l'assurance-invalidité, dans les allocations perte de gain et dans les prestations complémentaires. Elle ne peut être accordée que si la démarche ne paraît pas vouée à l'échec, si la complexité de l'affaire l'exige et si l'intéressé est dans le besoin ; ces conditions sont cumulatives (art. 27D al. 1 de la loi relative à l'office cantonal des assurances sociales du 20 septembre 2002 [LOCAS - J 4 18] et art. 19 al. 1 et 2 du règlement d'exécution de la loi relative à l'office cantonal des assurances sociales du 23 mars 2005 [ROCAS - J 4 18.01]).
Un procès est dénué de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre et qu'elles ne peuvent être considérées comme sérieuses, de sorte qu'une partie disposant des moyens nécessaires renoncerait, après mûre réflexion, à s'y engager en raison des frais auxquels elle s'exposerait. Le procès ne l'est en revanche pas lorsque les chances de succès et les risques d'échec s'équilibrent à peu près ou que les perspectives de succès ne sont que légèrement inférieures (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1 ; ATF 128 I 225 consid. 2.5.3 et la référence). Dans tous les cas, les chances de succès ne peuvent pas être déniées lorsque la démarche pose des questions complexes et que son issue apparaît incertaine (ATF 124 I 304 consid. 4b). L'autorité procédera à une appréciation anticipée et sommaire des preuves, sans toutefois instruire une sorte de procès à titre préjudiciel (ATF 124 I 304 consid. 2c).
Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découlent (ATF 103 V 46 consid. B ; ATF 98 V 115 consid. 3a ; cf. aussi ATF 130 I 180 consid. 2.2 et les références).
Une partie est dans le besoin lorsque ses ressources ne lui permettent pas de supporter les frais de procédure et ses propres frais de défense sans entamer les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille (ATF 128 I 225 consid. 2.5.1 et ATF 127 I 202 consid. 3b). Les besoins vitaux selon les règles de procédure se situent au-dessus de ce qui est strictement nécessaire et excèdent le minimum vital admis en droit des poursuites (ATF 118 Ia 369 consid. 4). Pour que la notion d'indigence soit reconnue, il suffit que le demandeur ne dispose pas de moyens supérieurs aux besoins normaux d'une famille modeste (RAMA 1996 p. 208 consid. 2). Les circonstances économiques au moment de la décision sur la requête d'assistance judiciaire sont déterminantes (ATF 108 V 265 consid. 4).
Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition (Revue de l'avocat 2005 n. 3 p. 123), respectivement de décision.
L'assistance par un avocat s'impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à un avocat parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les arrêts cités). À cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure (Revue de l'avocat 2005 n. 3 p. 123). Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'associations, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes ou de personnes de confiance oeuvrant au sein d'institutions sociales permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée (Revue de l'avocat 2005 n. 3 p. 123). En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé (ATF 130 I 180 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.3).
Un litige sur le droit éventuel à une rente d'invalidité n'est pas susceptible d'affecter de manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé ; en revanche, il a une portée considérable (arrêts du Tribunal fédéral des assurances I 127/07 du 7 janvier 2008 consid. 5.2.1, I 319/05 du 14 août 2006 consid. 4.2.1 et I 75/04 du 7 septembre 2004 consid. 3.3 [résumé in : REAS 2004 p. 317]). La nécessité de l'assistance gratuite ne peut donc être admise d'emblée, mais n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_105/2007 du 13 novembre 2007 consid. 3.1).
Au vu de la jurisprudence susmentionnée, la nature du litige concernant le droit éventuel à une rente d'invalidité ne permet pas d'admettre que la situation juridique de la recourante est susceptible d'être touchée gravement, de sorte que l'assistance juridique n'apparaît pas d'emblée comme nécessaire. Dès lors, il convient d'examiner si, concrètement, le cas de la recourante posait des difficultés telles d'un point de vue objectif que le recours à un avocat se justifiait.
Il est indéniable que la recourante, originaire de Macédoine, arrivée en Suisse en 2005, n'est pas en mesure de s'orienter seule dans la procédure au vu de ses troubles neurocognitifs conséquents et de l'absence de maîtrise de la langue française, si bien qu'une assistance par un tiers était justifiée. Cela ne suffit toutefois pas pour retenir que l'assistance d'un avocat était nécessaire.
Sur le plan médical, le SMR et, partant, l'intimé ont admis l'existence d'une atteinte à la santé incapacitante avec des limitations fonctionnelles permanentes et irréversibles en lien avec une hydrocéphalie à pression normale sévère. Ils ont également reconnu que cette atteinte entraîne une incapacité de travail totale. Étant donné que ni les troubles somatiques diagnostiqués par les médecins, ni l'évaluation de l'incapacité de travail de la recourante n'étaient contestés par l'intimé, sa situation médicale ne présentait dès lors pas de difficultés telles que le recours à un avocat ait été nécessaire à ce stade de la procédure.
Par ailleurs, au vu de son statut de ménagère à 100 %, la question des empêchements de la recourante dans la sphère ménagère a été déterminée par une enquête réalisée à son domicile, en présence de sa fille, et aboutissant à un taux de 28 % compte tenu de l'exigibilité de 30 % de la part de son époux, qui ne travaille plus depuis 2016, et de sa fille, majeure. La recourante conteste les conclusions du rapport du 11 février 2019 établi par l'enquêtrice, estimant que son état de santé ne lui permet aucunement d'effectuer la moindre tâche ménagère. Se pose dès lors la question de la valeur probante du rapport d'enquête. Or, contrairement à ce qu'avance la recourante, l'évaluation de ses empêchements dans la sphère ménagère et la prise en compte de l'aide exigible de la part des membres de sa famille ne présentaient pas des difficultés telles que le recours à un avocat ait été nécessaire. En effet, la recourante pouvait bénéficier de l'assistance de ses médecins traitants, les Drs B______ et E______, pour expliquer en quoi les degrés d'empêchements étaient insuffisants, ou requérir d'éventuelles mesures d'instruction complémentaire, sans avoir recours à l'aide d'un avocat. S'agissant de la contestation de l'exigibilité des membres de sa famille, la recourante - qui perçoit une aide financière de l'hospice - aurait également pu faire appel à son assistante sociale, laquelle était parfaitement en mesure de faire respecter ses droits. En effet, la question de l'exigibilité des membres de la famille est un élément récurrent en cas de statut mixte ou ménager, vu l'obligation de tout assuré, qui n'accomplit plus que difficilement ou avec un investissement temporel beaucoup plus important certains travaux ménagers en raison de son handicap, d'organiser son travail et de demander l'aide de ses proches dans une mesure convenable (obligation de diminuer le dommage, cf. ATF 133 V 504). Cette question ne présentait, en l'occurrence, aucune complexité. Au demeurant, si la recourante souhaitait tout de même obtenir une aide juridique, elle aurait pu contacter le Centre social protestant, ou Caritas, qui disposent de juristes. À cet égard, on rappellera que le fait qu'un assuré puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'association, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire, ni indiquée (arrêt du Tribunal fédéral 9C_786/2017 du 21 février 2018 consid. 4.2).
Ainsi, dans la mesure où l'assistance d'un avocat doit demeurer l'exception et au vu de l'absence de circonstances exceptionnelles rendant objectivement nécessaire l'assistance d'un avocat durant la procédure administrative, celle d'un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales aurait été suffisante.
Eu égard à ces considérations, la condition de la nécessité d'une assistance par un avocat n'est donc pas réalisée, de sorte qu'il est inutile de vérifier si les autres conditions - cumulatives - sont remplies.
Le recours, manifestement infondé, est rejeté.
Selon l'art. 69 al. 1bis LAI, la procédure de recours en matière de contestations portant sur l'octroi ou le refus de prestations de l'AI est soumise à des frais de justice. Toutefois, le litige ne portant pas sur l'octroi ou le refus de prestations de l'AI, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 69 al. 1bis LAI a contrario). Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 89H al. 1 LPA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Véronique SERAIN
Le président
Mario-Dominique TORELLO
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le