rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3605/2019 ATAS/400/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 20 mai 2020
5ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié c/o Mme B______, à Genève, représenté par le Service de protection de l'adulte
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : le protégé, l'assuré ou le recourant), ressortissant français né le ______ 1994 a été placé sous la protection du Service de protection de l'adulte (ci-après : le SPAd), par ordonnance du 26 avril 2017, délivrée par le Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant (ci-après : TPAE). Monsieur C______(ci-après : le curateur), intervenant au SPAd, a été désigné comme curateur de représentation et de gestion de l'assuré.
En date du 16 juillet 2018, le SPAd a requis auprès de l'office de la population et des migrations (ci-après : OCPM) le renouvellement de l'autorisation de séjour de l'assuré, qui arrivait à échéance le 30 septembre 2018. Interpellé par le SPAd, l'OCPM a répondu, par email du 25 janvier 2019, que le dossier était actuellement en traitement et qu'au vu des nombreuses demandes, les délais habituels pour se déterminer pouvaient se prolonger.
Le 7 février 2019, l'office de l'assurance-invalidité du canton de Genève (ci-après : OAI) a rendu une décision par laquelle une rente entière était allouée à l'assuré, suite à une invalidité de 100%, à compter du 1er juin 2014.
Le 27 février 2019, le SPAd a déposé au nom de l'assuré une demande de prestations complémentaires à l'assurance-invalidité auprès du service des prestations complémentaires (ci-après : SPC). La liste des annexes concernant l'assuré, qui figurait sur la lettre du SPAd, accompagnant la demande de prestations complémentaires, était la suivante :
copie du dispositif de l'ordonnance du TPAE,
copie de sa carte d'identité,
copie de son livret B échu,
copie de la demande de renouvellement du livret B,
copie de l'échange de courriel avec l'OCPM concernant le renouvellement du livret B,
copie de la décision de l'OAI du 07.02.2019,
copie du contrat de bail à loyer de sous-location,
copie du certificat d'assurance LAMal et LCA 2019 de Helsana,
copie du relevé du compte privé PostFinance pour 2018,
copie du relevé du compte privé BCGE pour 2018,
copie de la décision d'affiliation PSA.
nous retourner la déclaration des avoirs bancaires et postaux en Suisse et à l'étranger ci-jointe, dûment remplie, signée et accompagnée des relevés mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018,
nous retourner la déclaration des biens immobiliers ci-jointe dûment remplie et signée,
la copie du certificat d'assurance-maladie pour 2014,
la copie du certificat d'assurance-maladie pour 2015,
la copie du certificat d'assurance-maladie pour 2016,
la copie du certificat d'assurance-maladie pour 2017,
la copie du certificat d'assurance-maladie pour 2018,
la copie du bail à loyer dûment signé et ses avenants lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 01.06.2014 au 24.06.2016),
le nombre de personnes partageant le logement lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 01.06.2014 au 24.06.2016),
le justificatif (avis de débit, récépissé) de votre participation au paiement du loyer lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 01.06.2014 au 24.06.2016),
la copie du bail à loyer dûment signé et ses avenants lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 24.06.2016 au 31.07.2016),
le nombre de personnes partageant le logement lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 24.06.2016 au 31.07.2016),
le justificatif (avis de débit, récépissé) de votre participation au paiement du loyer lorsque vous résidiez à la rte de D______ (période du 24.06.2016 au 31.07.2016),
la copie du bail à loyer dûment signé et ses avenants au nom de Madame B______ à la rue de E______,
le nombre de personnes partageant le logement occupant le logement à la rue de E______,
la copie de l'attestation de séjour établie par l'office de la population ou par la mairie, concernant la période de résidence en Suisse ou à l'étranger, renouvellement de votre permis de séjour B échu le 30.09.2018,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2013 du compte BCGE ° 1______,
la copie du relev, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2014 du compte BCGE n° 1______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2015 du compte BCGE n° 1______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2016 du compte BCGE n° 1______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2017 du compte BCGE n° 1______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2013 du compte PostFinance 2______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2014 du compte PostFinance 2______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2015 du compte PostFinance 2______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2016 du compte PostFinance 2______,
la copie du relevé, mentionnant le capital et les intérêts au 31 décembre 2017 du compte PostFinance 2______,
l'ordre de paiement, complété, daté et signé, ainsi que la procuration en faveur de l'Hospice Général,
la copie de l'attestation de salaire 2014,
la copie de l'attestation de salaire 2015,
la copie de l'attestation de salaire 2016,
la copie de l'attestation de salaire 2017,
la copie de l'attestation de salaire 2018,
nous indiquer quels ont été les moyens d'existence en 2014,
nous indiquer quels ont été les moyens d'existence en 2015,
nous indiquer quels ont été les moyens d'existence en 2016,
nous indiquer quels ont été les moyens d'existence en 2017,
nous indiquer quels ont été les moyens d'existence en 2018,
Après deux rappels du SPC, le SPAd a adressé à ce dernier, un courrier daté du 4 juin 2019, répondant aux questions figurant dans la lettre du 22 mars 2019 et communiquant les copies des pièces demandées, à l'exception des relevés du compte PostFinance pour les années 2013 à 2017 qui ont été communiqués en annexe au courrier complémentaire du SPAd du 21 juin 2019.
Par décision du 8 juillet 2019, le SPC a informé le SPAd que, faute d'avoir reçu la totalité des documents demandés dans le délai d'instruction de trois mois, l'examen de la demande de prestations en faveur de l'assuré était suspendu.
Par courrier du 29 juillet 2019, le SPAd s'est opposé à la suspension, résumant les différentes demandes de pièces et le fait que ces dernières avaient été communiquées dans les délais.
En date du 22 août 2019, le SPC a rendu une décision rejetant l'opposition du SPAd, au motif que le dossier était lacunaire ; il manquait toutes les pièces figurant sur la liste jointe à leur courrier du 8 juillet 2019. Dès lors, le SPC n'était pas en mesure d'en reprendre l'examen sans avoir reçu l'intégralité des documents manquants qui étaient nécessaires à la détermination du droit de l'assuré. Le SPC ajoutait encore que seule une attestation de l'OCPM datée du 6 août 2019 avait été fournie, indiquant que l'assuré résidait à Genève depuis le 1er octobre 2013 et qu'il était dans l'attente de la décision définitive sur l'octroi ou la prolongation de son autorisation de séjour.
Par acte du 20 septembre 2019, le SPAd, a recouru contre la décision du 22 août 2019. Le SPAd alléguait notamment que le délai de carence de trois mois, appliqué par le SPC en se fondant sur les directives de l'OFAS, était contraire à la loi. Dès lors, la suspension de l'examen du dossier était injustifiée et la décision du 22 août 2019 devait être annulée, car contraire à la loi.
Dans sa réponse du 14 novembre 2019, le SPC a relevé qu'un certain nombre de documents manquait, sans lesquels le SPC n'était pas en mesure de se prononcer sur la requête du recourant. Partant, la décision querellée était bien fondée et le recours devait être rejeté.
Par réplique du 12 décembre 2019, le SPAd a rejeté cette argumentation, au motif que toutes les pièces utiles au SPC avaient été transmises.
Par duplique du 16 janvier 2020, le SPC s'en est rapporté à justice, tout en rappelant que l'assuré était dépourvu de titre de séjour, ce qui empêchait le calcul d'éventuelles prestations.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable (art. 56 al. 1 et 60 al. 1 LPGA; art. 9 de la loi cantonale du 14 octobre 1965 sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité [LPFC; J 4 20]; art. 43 LPCC).
Le litige porte sur la question de savoir si c'est à juste titre que l'intimé a suspendu l'examen de la demande de prestations déposée par le SPAd au nom de l'assuré.
Aux termes de l'art. 28 al. 2 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues.
Selon l'art. 12 al. 1 LPC, le droit à une prestation complémentaire annuelle prend naissance le premier jour du mois au cours duquel la demande est déposée, pour autant que toutes les conditions légales soient remplies.
L'art. 20 al. 1 de l'ordonnance sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 15 janvier 1971 (OPC-AVS/AI - RS 831.301) précise que la personne qui veut faire valoir un droit à une prestation complémentaire annuelle doit déposer une demande écrite, comme le prévoit, dans le domaine de l'AVS, l'art. 67 al. 1 du règlement sur l'assurance-vieillesse et survivants du 31 octobre 1947 (RAVS - RS 831.101), que l'art. 20 al. 1 phr. 2 OPC-AVS/AI déclare applicable par analogie et à teneur duquel l'ayant droit, pour faire valoir son droit à une rente ou à une allocation pour impotent, doit remettre une formule de demande dûment remplie à la caisse de compensation compétente.
Les mêmes règles valent pour les PCC (art. 1A al. 1 let. b et art. 18 al. 1 LPCC , art. 9 al. 1 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 - RPCC-AVS/AI - J 4 25.03).
Ces dispositions expriment le principe que les prestations d'assurances sociales ne sont servies qu'à la demande de l'ayant droit (Michel VALTERIO, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, 2015, n. 1 ad art. 12). Une règle similaire figure à l'art. 29 al. 1 LPGA, à teneur duquel celui qui fait valoir son droit à des prestations doit s'annoncer à l'assureur compétent, dans la forme prescrite pour l'assurance sociale concernée, disposition qui - à défaut de dérogation expresse prévue à cet égard par la LPC - trouve aussi application en matière de PC (art. 1 al. 1 LPGA ; art. 1A al. 1 let. b LPCC).
Si le délai susindiqué n'est pas respecté, la PC n'est versée qu'à partir du mois au cours duquel l'organe PC est en possession des documents utiles. L'organe PC doit rendre l'assuré attentif au fait que, faute de production des informations utiles dans le délai indiqué, un versement rétroactif de la PC à compter du mois de l'annonce ne peut pas entrer en ligne de compte (DPC no1110.03).
Le droit à une PC annuelle prend naissance, la première fois, le mois où la demande est déposée munie de toutes les informations et autres documents utiles (v. no 1110.02) et où sont remplies toutes les conditions légales auxquelles il est subordonné (DPC n°2121.01).
Si l'assuré fait valoir son droit par une demande écrite ne répondant pas aux exigences formelles, ou s'il n'a pas envoyé toutes les informations et autres documents utiles, le droit à la PC ne peut prendre naissance à partir du mois où la demande lacunaire a été présentée que dans la mesure où l'intéressé représente sa demande au moyen du formulaire approprié dans les trois mois qui suivent, ou complète sa demande en présentant les informations et autres documents utiles dans les trois mois qui suivent. À défaut, le droit à la PC ne peut prendre naissance pour la première fois qu'à partir du mois où l'organe PC est en possession de la demande correcte et de toutes les informations et autres documents utiles (DPC no 2121.02).
L'obligation de collaborer ancrée à l'art. 43 LPGA a une portée générale en assurances sociales et vaut ainsi également dans le domaine des prestations complémentaires (arrêt du Tribunal fédéral 9C_180/2009 du 9 septembre 2009 consid. 4.2.1).
La violation de l'obligation de renseigner ou de collaborer n'est déterminante que si elle n'est pas excusable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_567/2007 du 2 juillet 2008, consid. 6.3). Il doit ainsi s'agir d'une violation fautive, qui suppose que le comportement de l'intéressé n'est pas compréhensible. Cette condition est réalisée lorsqu'il n'existe aucun fait justificatif (Ueli KIESER, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, 3ème éd. 2015, n. 51 ad art. 92).
Dans un arrêt du 8 octobre 2013, la chambre de céans a eu l'occasion de considérer que l'on ne pouvait reprocher à un assuré de n'avoir été ni en mesure de réunir les documents demandés, ni d'en confier la tâche à une personne de confiance, parce qu'il vivait reclus dans son appartement, coupé de tout contact social et souffrait de troubles obsessionnels compulsifs (TOC) gravissimes pour lesquels il avait été mis au bénéfice d'une rente entière d'invalidité (ATAS/982/2013).
Lorsqu'elle se heurte à un refus de collaborer, l'autorité administrative peut déclarer irrecevable la requête dont elle est saisie. Elle doit cependant faire usage de cette possibilité uniquement lorsque les éléments disponibles ou pouvant être rassemblés sans difficultés particulières ne permettent pas un examen sur le fond (ATF 108 V 229 consid. 2; arrêt du Tribunal fédéral 9C_505/2010 du 2 mai 2011 consid. 3.1).
Au plan cantonal, conformément à l'art. 11 al. 3 LPCC, le service peut suspendre ou supprimer le versement de la prestation lorsque le bénéficiaire refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements demandés.
Cette disposition a une portée analogue à l'art. 43 al. 3 LPGA, à la nuance près qu'elle n'exige pas que le comportement de l'assuré soit inexcusable et ne prévoit pas - ce qui résulte néanmoins des principes de la proportionnalité et de la bonne foi - que l'assuré doit avoir été mis en demeure de produire certains renseignements et documents nécessaires à l'examen du droit aux PCC. L'art. 43 al. 3 LPGA s'appliquerait aux PCC, en vertu de l'art. 1A al. 1 let. b LPCC, s'il fallait considérer qu'il y a silence de la LPCC sur ces modalités d'application de l'art. 11 al. 3 LPCC.
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 consid. 5b; ATF 125 V 193 consid. 2). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait dans le doute statuer en faveur de l'assuré, et le défaut de preuve va au détriment de la partie qui entendait tirer un droit du fait non prouvé (ATF 126 V 319 consid. 5a; arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 339/03 du 19 novembre 2003 consid. 2).
En l'espèce, le SPAd, agissant pour le compte de l'assuré, a déposé la demande de prestations auprès du SPC le 28 février 2019, selon le tampon dateur du SPC. Par décision du 8 juillet 2019, confirmée le 22 août 2019, le SPC a constaté qu'à l'échéance du délai d'instruction de trois mois prévu par les DPC susmentionnées, l'assuré n'avait pas transmis la totalité des justificatifs réclamés et a, par conséquent, suspendu l'examen de sa demande de prestations.
La chambre de céans rappellera, s'agissant des directives, que les instructions de l'administration, en particulier de l'autorité de surveillance, ont valeur de simple ordonnance administrative ; elles ne créent pas de nouvelles règles de droit ; elles ne donnent que le point de vue de l'administration sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Le juge des assurances sociales n'est pas lié par les ordonnances administratives. Il ne doit en tenir compte que dans la mesure où elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce. Il doit en revanche s'en écarter lorsqu'elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux règles légales applicables (ATF 129 V 200 consid. 3.2; ATFA non publié I 174/03 du 28 décembre 2004 consid. 4.4). De plus, l'administré ne peut se voir imposer d'obligations sur la seule base d'une ordonnance administrative interprétative et ne saurait non plus en tirer un droit (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, p. 428, n. 2.8.3.3).
Or, le délai de péremption de trois mois fixé dans ces directives n'est pas prévu dans la loi. L'art. 43 LPGA ne prévoit aucune période maximale pour réunir les documents nécessaires au traitement de demandes de prestations. La LPC et l'ordonnance d'exécution ne contiennent pas non plus de tel délai. Partant, les directives excèdent le cadre légal en tant qu'elles prévoient la forclusion des prétentions des assurés n'ayant pas fourni tous les documents utiles dans les trois mois suivant leur demande. L'art. 43 al. 3 LPGA dispose certes qu'un délai convenable doit être imparti à l'assuré. Cette disposition ne constitue cependant pas une base légale suffisante pour fixer de manière forfaitaire dans les directives un délai de trois mois applicable à toutes les demandes, sans que ne soient prises en considération les circonstances particulières de chaque cas (ATAS/894/2019 consid. 8c.). La décision de non entrée en matière qui peut être rendue après mise en demeure conformément à l'art. 43 al. 3 LPGA, suppose en outre que ce soit de manière inexcusable que l'assuré n'ait pas donné suite aux mesures d'instruction de l'assurance. Dans la mesure où les directives ne reprennent pas cette condition, elles ne sont pas conformes au droit.
En suspendant l'examen de la demande, au motif que des documents manquaient, le SPC a, ce faisant, pris une décision de non entrée en matière s'agissant de la demande déposée le 27 février 2019. Il place en effet l'assuré dans la situation qui aurait été la sienne s'il avait rendu une décision de non entrée en matière et oblige l'assuré à déposer une nouvelle demande, de sorte que celui-ci perd le bénéfice de sa première annonce (cf. à cet égard ATAS/1054/2012). Il est vrai que les directives concernant les prestations nos 1110.02-03 prévoient que l'éventuel droit à des prestations complémentaires ne peut prendre naissance que dès le premier jour du mois au cours duquel toutes les informations et documents indispensables à l'établissement du calcul des prestations sont communiqués. Force est toutefois de constater que cette dérogation à l'art. 12 al. 1 LPC revêt le caractère d'une sanction intimement liée à une décision de non entrée en matière. Or, le SPC ne peut agir de la sorte que si un refus de collaboration inexcusable peut être imputé à l'assuré.
La chronologie des faits montre que ce n'est que le 7 février 2019, que l'OAI a rendu une décision par laquelle une rente entière était allouée à l'assuré, pour une invalidité de 100%, à compter du 1er juin 2014.
Le 27 février 2019, soit vingt jours plus tard, le SPAd a déposé la demande de prestations complémentaires ; ce délai ne prête pas le flanc à la critique.
Le SPC a demandé, par courrier du 22 mars 2019, une longue liste de documents complémentaires à laquelle le SPAd n'a donné suite que le 4 juin 2019, soit environ deux mois et demi plus tard. Ce délai est certes long, mais si l'on considère le grand nombre de documents demandés on ne peut pas juger le délai de réponse comme démontrant un refus de collaboration inexcusable de la part de l'intéressé.
Ce d'autant moins que le SPC a attendu plus d'un mois après avoir reçu les documents demandés (le 4 juin 2019) pour rendre une décision de suspension (le 8 juillet 2019), alors qu'il était en possession de l'intégralité des documents et informations lui permettant de traiter le cas, à l'exception de la décision de renouvellement de l'autorisation de séjour.
Sur ce dernier point, il convient de rappeler que le SPAd a communiqué, avec son premier envoi du 27 février 2019, les documents démontrant que la demande de renouvellement avait été déposée en date du 16 juillet 2018, auprès de l'OCPM et que ce dernier avait répondu, par email du 25 janvier 2019 que le dossier était actuellement en traitement et qu'au vu des nombreuses demandes, les délais habituels pour se déterminer pouvaient se prolonger.
Dès lors, le retard dans la transmission de l'autorisation de séjour ne peut pas être imputé à l'assuré, mais à l'OCPM.
étant précisé qu'au vu du dossier, de l'âge et de la situation de l'assuré, aucun élément ne permet d'imaginer, prima facie, que l'autorisation de séjour pourrait être refusée par l'OCPM, ce dont le SPC devra tenir compte lorsqu'il rendra sa décision sur le fond et fixera la date de commencement du droit aux prestations.
Force est de constater que le SPAd a ainsi largement démontré qu'il était prêt à collaborer. On ne saurait dans ces conditions reprocher au SPAd ou à l'assuré un manque de diligence. étant rappelé que la violation de l'obligation de renseigner ou de collaborer n'est déterminante que si elle n'est pas excusable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_567/2007 du 2 juillet 2008 consid. 6.3). Il doit ainsi s'agir d'une violation fautive, qui suppose que le comportement de l'intéressé n'est pas compréhensible.
Le SPC semble d'ailleurs s'en être rendu compte, dès lors qu'il s'en est rapporté à justice dans sa dernière écriture.
Aussi le recours est-il admis, en ce sens que le SPC n'était pas en droit de suspendre la demande de prestations complémentaires déposée par le SPAd au nom de l'assuré en date du 27 février 2019.
Ni le SPAd, qui bénéficie d'un service juridique, ni l'assuré n'ayant eu recours à l'assistance d'un avocat, aucun dépens ne leur sera alloué.
Pour le surplus, la procédure est gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
L'admet et annule la décision du 22 août 2019.
Renvoie le dossier au SPC afin de rendre une décision sur la demande de prestations complémentaires déposée par le SPAd, au nom de l'assuré, le 27 février 2019.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
Le président
Philippe KNUPFER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le