rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/386/2020 ATAS/217/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt incident du 17 mars 2020
5ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à VEYRIER, représenté par SERVICE SOCIAL INTERNATIONAL
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : l'assuré ou le recourant), né le ______ 1942, perçoit des prestations complémentaires à l'AVS versées par le Service des prestations complémentaires (ci-après : le SPC ou l'intimé).
Dans le cadre des révisions périodiques qu'il mène quant à la situation financière des bénéficiaires des prestations, le SPC a demandé à l'assuré, par courrier du 7 mars 2019 et relances du 8 avril et du 7 mai 2019, de l'informer de sa situation financière et des éventuels revenus qu'il percevait, notamment « les justificatifs de la rente de la sécurité sociale étrangère 2018 » qui devaient être obtenus auprès des autorités consulaires de la République islamique d'Iran (ci-après : Iran).
Par courriers des 9 avril et 13 mai 2019, l'assuré a exposé au SPC qu'il était bien le bénéficiaire d'une rente de retraité en Iran, mais que cette dernière ne pouvait pas lui être versée en raison des mesures d'embargo international et des relations bancaires inexistantes entre l'Iran et la Suisse. Il ajoutait que la modeste rente à laquelle il avait droit - dont il estimait le montant à l'équivalent de deux à trois cent francs par mois - était, dans les faits, versée à son frère cadet en Iran afin de profiter à sa famille.
Le SPC a rendu, en date du 4 juin 2019, une décision de prestations complémentaires faisant suite à la mise à jour du dossier de l'assuré. Le droit à venir, effectif dès le 1er juillet 2019, s'élevait à CHF 1'719.-. Dans le calcul du revenu déterminant, le SPC mentionnait la rente étrangère iranienne, prise en compte pour un montant de CHF 14'025,40.
En date du 4 juillet 2019, l'assuré a fait opposition à la décision du 4 juin 2019. Il a notamment exposé que les autorités iraniennes avaient refusé de lui délivrer les justificatifs demandés, ce qu'il interprétait comme une mesure de rétorsion en raison de son statut d'ancien réfugié politique qui était interprété par les autorités iraniennes comme étant un opposant au régime. Selon lui le SPC n'aurait pas dû prendre en compte la rente iranienne dans la mesure où - en raison des mesures d'embargo et du système de contrôle des changes iranien - il n'était pas en mesure de percevoir cette rente à Genève, aucune banque n'étant à même de la lui verser. Il ajoutait que son droit d'être entendu avait été violé dès lors que l'on ignorait comment le SPC avait pu aboutir au montant de CHF 14'025,40 pour calculer la conversion de la rente iranienne en francs suisses.
Par courrier du 5 août 2019, le SPC a relancé l'assuré au motif que tous les renseignements demandés n'avaient pas encore été transmis par ce dernier. Le SPC l'avertissait qu'à défaut de transmettre lesdits documents au plus tard le 18 août 2019, la non remise des documents pouvait entraîner la suppression du droit aux prestations demandées.
Par courrier du 22 août 2019, le SPC a décidé la suppression du versement des prestations complémentaires, dès le 31 août 2019, au motif que les documents et renseignements demandés n'avaient pas été transmis par l'assuré dans les délais.
Par courrier du 26 août 2019, l'assuré a fait opposition à la décision du 22 août 2019, rappelant l'opposition pendante du 4 juillet 2019 à l'encontre de la décision du SPC du 4 juin 2019.
Le SPC a informé l'assuré, par courrier du 4 octobre 2019, qu'il allait réexaminer le dossier.
Par courrier du 5 novembre 2019, l'assuré a transmis la copie d'une décision, traduite en français, d'octroi de rente iranienne pour les années 2013 à 2019. Le montant de la rente mensuelle, à partir de mars 2019, s'élevait à 49'158,526 rials. Il était rappelé qu'en raison des mesures d'embargo international frappant les transferts d'argent, l'assuré ne pouvait pas percevoir ladite rente.
Une nouvelle décision a été prise par le SPC, en date du 18 décembre 2019, reprenant en compte la rente iranienne, mais convertie cette fois en un montant annuel équivalent à CHF 13'779,65, pour la période allant du 1er septembre 2019 au 31 décembre 2019.
En date du 19 décembre 2019, le SPC a notifié une décision prenant en compte le versement de la pension iranienne pour les périodes précédentes. Le calcul du SPC était le suivant :
Année Montant retenu en CHF Prestation mensuelle
pour la rente iranienne PCF+PCC
2013 CHF 5'730,95 CHF 529.-
2014 CHF 7'052,05 CHF 529.-
2015 CHF 8'425,10 CHF 531.-
2016 CHF 9'652,65 CHF 531.-
2017 (aucune mention) CHF 531.-
2018 CHF 12'090,55 CHF 531.-
Pour la période allant du 1er janvier au 31 août 2019, le SPC avait retenu un montant de CHF 13'779,65 pour la rente iranienne, ce qui donnait droit au versement d'une prestation mensuelle de CHF 536.-.
Par courrier du 23 décembre 2019, le SPC a rendu une décision de rejet de l'opposition du 4 juillet 2019 et a déclaré sans objet l'opposition du 26 août 2019. Le SPC a motivé la prise en compte de la rente iranienne dans le calcul des prestations complémentaires servies à l'assuré au motif que lorsque ce dernier se rendait en Iran, il y avait lieu d'en tenir compte. D'autre part, il n'était pas établi que l'assuré n'ait pas accès à ces valeurs, comme cela avait été décidé dans un contexte de fait similaire ayant donné lieu à un arrêt de la chambre de céans du 7 mars 2019 (ATAS/198/2019). La décision mentionnait qu'un éventuel recours n'aurait pas d'effet suspensif.
Par mémoire du 30 janvier 2020, posté le même jour et reçu le 31 janvier 2020, l'assuré a fait recours contre la décision du 23 décembre 2019. Il a conclu préalablement, sur mesures provisoires urgentes, à ce qu'il soit ordonné au SPC de lever la mesure conservatoire suspendant le droit aux prestations complémentaires complètes depuis le 1er juillet 2019, soit de poursuivre le versement des prestations telles qu'elles étaient versées jusqu'au 30 juin 2019. Au fond, le recourant a conclu à l'annulation de la décision querellée. La motivation reprenait les éléments déjà communiqués au SPC soit d'une part, le fait que le recourant n'avait pas accès à sa rente iranienne, faute de service bancaire permettant de la percevoir en Suisse et d'autre part, le fait que le taux de conversion appliqué par le SPC, n'était pas le taux effectif et était inapplicable.
Le SPC a répondu en date du 12 février 2020, maintenant la décision querellée. Il niait le fait que les services bancaires entre l'Iran et la Suisse soient interrompus, en se fondant sur la levée en date du 17 janvier 2017 de l'ordonnance du SECO du 11 novembre 2015 instituant des mesures à l'égard de l'Iran (946.231.143.6). S'agissant du taux de change appliqué, le SPC refusait le principe qu'une autorité appliquât un taux de change officieux.
Par réplique du 28 février 2020, le recourant a relevé que nonobstant l'ordonnance du SECO, en raison des sanctions américaines visant les services financiers à l'égard de l'Iran, les banques suisses évitaient d'exécuter des transferts d'argent. S'agissant de la problématique des taux officiels et officieux, le recourant relevait qu'il ne demandait pas que l'autorité appliquât des taux de change « au noir » en lieu et place des taux officiels mais qu'il soit tenu compte des taux réels et non pas des taux purement théoriques.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable (art. 56 al. 1 et 60 al. 1 LPGA; art. 9 de la loi cantonale du 14 octobre 1965 sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité [LPFC; J 4 20]; art. 43 LPCC).
Les dispositions de la LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, s'appliquent aux prestations complémentaires fédérales à moins que la LPC n'y déroge expressément (art. 1 al. 1 LPC). En matière de prestations complémentaires cantonales, la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales, ainsi que la LPGA et ses dispositions d'exécution, sont applicables par analogie en cas de silence de la législation cantonale (art. 1A LPCC).
Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 60 LPGA; art. 89B de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10).
a. En vertu de l'art. 11 de l'ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales du 11 septembre 2002 (OPGA - RS 830.11), l'opposition a un effet suspensif, sauf si un recours contre la décision prise sur opposition n'a pas d'effet suspensif de par la loi (let. a), si l'assureur a retiré l'effet suspensif dans sa décision (let. b), si la décision a une conséquence juridique qui n'est pas sujette à suspension (let. c; al. 1). L'assureur peut, sur requête ou d'office, retirer l'effet suspensif ou rétablir l'effet suspensif retiré dans la décision. Une telle requête doit être traitée sans délai (al. 2).
b. La LPGA ne contient aucune disposition topique en matière d'effet suspensif. Selon l'art. 55 al. 1 LPGA, les points de la procédure administrative en matière d'assurances sociales qui ne sont pas réglés de manière exhaustive aux art. 27 à 54 de la LPGA ou par les dispositions des lois spéciales sont régis par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - RS 172.021). L'art. 61 LPGA, qui règle la procédure de recours devant le tribunal cantonal des assurances, renvoie quant à lui à l'art. 1 al. 3 PA. Aux termes de cette disposition, l'art. 55 al. 2 et 4 PA relatif au retrait de l'effet suspensif est applicable à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit public fédéral; est réservé l'art. 97 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS - RS 831.10) relatif au retrait de l'effet suspensif pour les recours formés contre les décisions des caisses de compensation. Selon cette disposition, laquelle est applicable par analogie aux prestations complémentaires par renvoi de l'art. 27 LPC, la caisse de compensation peut, dans sa décision, prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif, même si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'art. 55 al. 2 à 4 PA étant pour le surplus applicable.
En droit cantonal, selon l'art. 18 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 (RPCC-AVS/AI - J 4 25.03), l'opposition a un effet suspensif, sauf dans les cas prévus par l'article 11 OPGA appliqué par analogie (al. 1). Le service peut, sur requête ou d'office, retirer l'effet suspensif ou rétablir l'effet suspensif retiré dans la décision. Une telle requête doit être traitée sans délai (al. 2).
a. Conformément à la jurisprudence relative à l'art. 55 PA à laquelle l'entrée en vigueur de la LPGA et de l'OPGA n'a rien changé (arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 46/04 du 24 février 2004 consid. 1, in HAVE 2004 p. 127), la possibilité de retirer ou de restituer l'effet suspensif au recours n'est pas subordonnée à la condition qu'il existe, dans le cas particulier, des circonstances tout à fait exceptionnelles qui justifient cette mesure. Il incombe bien plutôt à l'autorité appelée à statuer d'examiner si les motifs qui parlent en faveur de l'exécution immédiate de la décision l'emportent sur ceux qui peuvent être invoqués à l'appui de la solution contraire. L'autorité dispose sur ce point d'une certaine liberté d'appréciation. En général, elle se fondera sur l'état de fait tel qu'il résulte du dossier, sans effectuer de longues investigations supplémentaires. En procédant à la pesée des intérêts en présence, les prévisions sur l'issue du litige au fond peuvent également être prises en considération; il faut cependant qu'elles ne fassent aucun doute (ATF 124 V 82 consid. 6a; arrêt du Tribunal fédéral 9C_885/2014 du 17 avril 2015 consid. 4.2).
b. L'intérêt de la personne assurée à pouvoir continuer à bénéficier des prestations qu'elle percevait jusqu'alors n'est pas d'une importance décisive, tant qu'il n'y a pas lieu d'admettre que, selon toute vraisemblance, elle l'emportera dans la cause principale. Ne saurait à cet égard constituer un élément déterminant la situation matérielle difficile dans laquelle se trouve la personne assurée depuis la diminution ou la suppression des prestations. En pareilles circonstances, l'intérêt de l'administration apparaît généralement prépondérant, puisque dans l'hypothèse où l'effet suspensif serait accordé et le recours serait finalement rejeté, l'intérêt de l'administration à ne pas verser des prestations paraît l'emporter sur celui de la personne assurée; il serait effectivement à craindre qu'une éventuelle procédure en restitution des prestations versées à tort ne se révèle infructueuse (ATF 119 V 503 consid. 4 et les références; voir également arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 267/98 du 22 octobre 1998, in VSI 2000 p. 184 consid. 5; Hansjörg SEILER, in Praxiskommentar zum VwVG, n° 103 ad art. 55 PA). La jurisprudence a également précisé que le retrait de l'effet suspensif prononcé dans le cadre d'une décision de diminution ou de suppression de rente à la suite d'une procédure de révision couvrait également la période courant jusqu'à ce qu'une nouvelle décision soit rendue après le renvoi de la cause par le tribunal cantonal des assurances pour instruction complémentaire, pour autant que la procédure de révision n'a pas été initiée de façon abusive (ATF 129 V 370 et 106 V 18; voir également arrêt du Tribunal fédéral 8C_451/2010 du 10 novembre 2010 consid. 2 à 4, in SVR 2011 IV n° 33 p. 96; arrêt du Tribunal fédéral 9C_207/2014 du 1er mai 2014 consid. 5.3).
Le caractère d'urgence des mesures provisoires implique que le juge statue sans délai. Inhérent à la nature même de "mesure provisionnelle" et exprimé à l'art. 55 al. 3 PA in fine, ce devoir de célérité exige que, dans certaines circonstances, l'autorité se dispense de procéder à un second échange d'écritures, sous peine de compromettre l'efficacité de la mesure provisoire. En d'autres termes, il ne peut être question, s'agissant de mesures provisoires, d'un droit absolu à une réplique découlant du droit d'être entendu (ATF 139 I 189).
En l'occurrence, le recourant requiert la restitution de l'effet suspensif au recours, de manière que les prestations complémentaires continuent de lui être servies selon le montant applicable au mois de juin 2019.
L'intimé invoque qu'il est à craindre que le recourant, dans une situation économique difficile, ne soit pas à même de restituer les prestations qui seraient versées par l'intimé finalement à tort, ce qui explique que l'effet suspensif n'ait pas été accordé à la décision du 23 décembre 2019.
Afin d'établir le degré de certitude des prévisions sur l'issue du litige il sied d'examiner la vraisemblance des motivations de l'autorité intimée.
a. En premier lieu, l'autorité écarte l'argument du recourant selon lequel il ne pourrait pas percevoir sa rente via les services bancaires au motif qu'il pourrait en disposer librement lorsqu'il séjourne en Iran. Cet argument ne peut pas être retenu au vu des restrictions de voyage prises par la majorité des pays, dont l'Iran (Instructions of Border Control for Travellers : https://switzerland.mfa.gov.ir/en/newsview/577305) en raison de la pandémie du coronavirus COVID 19 et de l'âge avancé du recourant (né en 1942) qui entre clairement dans la catégorie des personnes à risque (voir la communication de l'OFSP :
https://www.bag.admin.ch/bag/fr/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html). Compte tenu de ces éléments, il n'est pas vraisemblable d'envisager que le recourant se rende en Iran pour profiter de sa rente iranienne.
b. S'agissant de la possibilité de percevoir à travers un établissement bancaire suisse une rente versée par les autorités iraniennes, force est de constater que l'état actuel des sanctions helvétiques n'empêche pas les banques de fournir ce service. Toutefois, il y a lieu de tenir compte de l'importance majeur des Etats-Unis dans les transactions internationales et du fait que ce pays restreint fortement les transactions financières avec l'Iran, même en ce qui concerne des institutions financières étrangères qui peuvent s'exposer à des sanctions (voir le recensement des mesures d'embargo sur le site du Trésor américain : https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/programs/pages/iran.aspx).
Le Financial times, parmi d'autres journaux spécialisés dans la finance, a confirmé que certaines banques iraniennes avaient été exclues du système de paiement international de la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (ci-après : SWIFT) suite au renforcement des sanctions prises par l'administration Trump contre l'Iran (https://www.ft.com/content/8f16f8aa-e104-11e8-8e70-5e22a430c1ad).
Par ailleurs, le courriel de Madame B______ du service de lutte contre le blanchiment d'argent de la FINMA, communiqué par le recourant en pièce 19, montre bien la relativité du fait que les banques n'ont plus besoin d'annoncer leurs transferts avec l'Iran au SECO dès lors que, comme le souligne la FINMA, les banques suisses doivent tenir compte des déclarations du Groupe d'Action Financière (ci-après : GAFI) pour décider avec quels pays elles souhaitent effectuer des transactions selon leur appréciation des risques. A cet égard, le GAFI classe l'Iran dans la catégorie des juridictions à haut risque, et a publié sur son site internet la recommandation suivante (http://www.fatf-gafi.org/fr/pays/#Iran), datée du 21 février 2020 :
"High-risk jurisdictions have significant strategic deficiencies in their regimes to counter money laundering, terrorist financing, and financing of proliferation. For all countries identified as high-risk, the FATF calls on all members and urges all jurisdictions to apply enhanced due diligence, and in the most serious cases, countries are called upon to apply counter-measures to protect the international financial system from the ongoing money laundering, terrorist financing, and proliferation financing risks emanating from the country".
De même, le DFAE a publié sur son site internet (https://www.eda.admin.ch/eda/fr/dfae/representations-et-conseils-aux-voyageurs/iran/suisse-iran.html) que « Les secteurs bancaire et financier, en particulier, font preuve d'une grande réserve vis-à-vis de l'Iran. La Suisse applique les sanctions internationales juridiquement contraignantes de l'ONU et s'aligne, dans certains cas, sur les sanctions prises unilatéralement par ses principaux partenaires commerciaux, dont l'UE ».
Il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutient l'intimé, on doit admettre comme hautement vraisemblable que les banques suisses refusent les transferts de devise depuis l'Iran.
La citation de l'intimé concernant une précédente décision prises par la chambre des assurances sociales ne trouve pas application dans le cas d'espèce. En effet, l'ATAS/198/2019 concernait une situation très différente dans laquelle la recourante prétendait qu'en raison de sanctions pénales internes, elle n'avait pas pu réaliser le produit de la vente de biens immobiliers en Iran. C'est en raison du doute quant à la véracité des allégations de la recourante et de ses contradictions que l'effet suspensif n'a pas été accordé, la CJCAS déclarant au consid. 9c : « En effet, force est de constater que les explications de cette dernière concernant les raisons pour lesquelles elle ne serait pas en mesure de vendre ou de louer ses biens immobiliers sont contradictoires, rendant ainsi l'issue du litige tout à fait incertaine. Durant la procédure d'opposition, l'intéressée a ainsi reconnu avoir recouvré la libre disposition de ses biens, avant de se raviser et de soutenir le contraire dans son recours. S'y ajoute le fait que les dernières attestations émanant de son notaire ne confirment pas clairement le maintien de ladite interdiction. Il s'ensuit que seule une instruction complémentaire permettra de répondre à la question de savoir si la valeur des biens immobiliers détenus par la recourante en Iran doit être prise en compte dans le calcul des prestations complémentaires ».
c. S'agissant, enfin, du taux de change officiel ou officieux, il est notoire que le rial iranien (ci-après IRR) s'est chaque année déprécié sur les marchés internationaux en raison de la situation financière catastrophique de l'Iran. En octobre 2019, (https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/Wirtschaftsbeziehungen/laenderinformationen/mittlerer-osten-und-afrika.html) le SECO déclarait que « Avec la sortie des USA du JCPOA et la réinstauration des sanctions, le pays est entré dans une période de récession (-4.8% en 2018), qui devrait se poursuivre, en tout cas, en 2019 (-9.5% selon le FMI). Les démarches des USA ont aussi provoqué une forte dépréciation du Rial iranien (IRR), avec pour conséquence un taux d'inflation qui s'est envolé (31% en 2018) »,
A titre d'exemple, le rial iranien, juste avant la chute de 2013 se négociait (taux officiel) à IRR 1.- = CHF 0,000079 en juillet 2013 ; puis à IRR 1.- = CHF 0,000037 en octobre 2013 et enfin à IRR 1.- = CHF 0,000023 en février 2020 (source : www.xe.com currency converter). Ces éléments sont de nature à jeter le doute sur la réalité du taux de change retenu par l'intimé.
Néanmoins, les éléments examinés supra sont déjà suffisants pour permettre une prise de décision au stade des mesures provisoires, la question du taux de change retenu par l'intimé pouvant être examinée dans un second temps, avec le fond.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant selon l'art. 21 al. 2 LPA-GE
Déclare le recours recevable.
Admet la requête en restitution de l'effet suspensif.
Réserve la suite de la procédure.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110) aux conditions de l'art. 95 LTF. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Diana ZIERI
Le président
Philippe KNUPFER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le