rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/530/2019 ATAS/1070/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 19 novembre 2019
1ère Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à GENÈVE, représenté par le Service de protection de l'adulte
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______, né le ______ 1962, au bénéfice d'une rente AI, et assisté par Pro Infirmis, a déposé, le 25 mai 2018, une nouvelle demande de prestations complémentaires auprès du service des prestations complémentaires (ci-après le SPC) à compter du 1er mai 2018.
Par courriers des 11 juin et 12 juillet 2018, le SPC lui a réclamé la production des pièces nécessaires au traitement du dossier.
Le 7 août 2018, par l'intermédiaire de Pro Infirmis, l'assuré a informé le SPC que
« Monsieur n'a aucun bien immobilier au Maroc et ne pourra donc pas vous fournir de documents. Il n'a pas non plus de compte bancaire.
Pour le montant de la pension alimentaire, il doit se rendre à une convocation au Tribunal par le SCARPA le 9 août 2018.
Pour la résiliation de bail, il y aura une nouvelle convocation du Tribunal des Baux et loyers pour le début du mois d'octobre. Donc pour l'instant, il n'y a pas de date effective pour la fin du bail.
Je vous fais parvenir le jugement de divorce, le procès-verbal de l'audience du Tribunal des Baux et loyers. Je vous ferai parvenir les documents manquants dès réception ».
Les 13 août et 3 septembre 2018, le SPC a requis les justificatifs non reçus à ce jour.
Le 24 septembre 2018, le service de protection de l'adulte (ci-après le SPAd), curateur de l'assuré depuis fin août 2018, a donné suite à la demande de pièces du 3 septembre 2018.
Par décision du 10 octobre 2018, le SPC a constaté qu'à l'échéance du délai d'instruction de trois mois, l'assuré n'avait pas transmis la totalité des justificatifs réclamés et a, par conséquent, suspendu l'examen de sa demande de prestations, tout en précisant que dès réception des justificatifs manquants, la demande serait traitée avec effet au premier jour du mois de réception de ces documents.
Un courrier du même jour est joint à ladite décision, sollicitant de l'assuré d'autres documents encore.
Il a formé opposition le 12 novembre 2018 à la décision du 10 octobre 2018, au nom et pour le compte de l'assuré. Il précise que par ordonnance du 3 août 2018, le Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant a ordonné une curatelle de représentation avec gestion provisoire à son profit. Il souligne qu'il a dûment répondu aux demandes du SPC le 24 septembre 2018 en produisant copie du passeport, du renouvellement du permis C, du compte de libre passage, du bail, de la dette au SCARPA et des comptes bancaires au 31 décembre 2017. Il explique qu'il ne lui a pas été possible d'obtenir l'entier des documents demandés et sollicite un délai au 31 décembre 2018 pour compléter le dossier. Il rappelle que le 10 octobre 2018, il avait indiqué qu'une audience était prévue devant le Tribunal des baux et loyers fin octobre 2018, et que le 26 octobre 2018, pour faire suite au courrier du 10 octobre 2018 que lui avait adressé le SPC, il avait précisé que le document demandé n'existait pas, étant donné que la procédure d'évacuation était encore en cours, et ajouté qu'un point de situation aurait lieu au mois de février 2019.
Le SPAd considère, au vu de la décision rendue par le SPC le 10 octobre 2018, que ses explications des 24 septembre et 10 octobre 2018 n'ont pas été prises en compte, raison pour laquelle il conteste ladite décision.
Le 10 décembre 2018, le SPC a indiqué que les documents qu'il avait reçus ne correspondaient pas à la totalité des pièces réclamées, dont la liste était jointe à sa décision du 10 octobre 2018, et rappelle que « vous avez la possibilité de nous adresser les justificatifs manquants, mais votre envoi ne pourra pas entraîner d'effet rétroactif. Nous examinerons le droit aux prestations à partir du mois de réception de la totalité des documents ».
Le 19 décembre 2018, le SPAd a communiqué plusieurs documents au SPC.
Par décision du 8 janvier 2019, le SPC a partiellement admis l'opposition, en ce sens qu'après avoir procédé à un nouvel examen du dossier, il a constaté qu'il était alors en possession de tous les justificatifs requis, ce qui justifiait que la suspension du dossier soit levée. Ces justificatifs ne lui ayant toutefois été transmis que le 20 décembre 2018, il considère qu'ils lui ont été remis tardivement, sans motif considéré comme étant excusable, de sorte que le droit aux prestations ne prendra effet qu'au 1er décembre 2018.
Par décision du 15 janvier 2019, le SPC a accordé à l'assuré le droit à des prestations complémentaires à compter du 1er décembre 2018.
L'assuré, représenté par le SPAd, a interjeté recours le 7 février 2019 contre la décision sur opposition du 8 janvier 2019. Il conclut à ce que son droit aux prestations complémentaires prenne effet au 1er mai 2018. Il fait en effet valoir qu'il n'a aucunement violé son obligation de renseigner ou de collaborer, dès lors qu'il a, dès le début de son mandat, communiqué au SPC tous les documents en sa possession, et qu'il a demandé un délai pour produire ceux qui manquaient. Il reproche au SPC de n'avoir pas pris en considération les explications qu'il lui avait fournies, étant donné que la décision de suspension avait été envoyée le même jour que la demande de pièces. Il souligne qu'il a fourni tous les documents requis dans le délai demandé au 31 décembre 2018.
Dans sa réponse du 7 mars 2019, le SPC a conclu au rejet du recours.
Il se réfère expressément à un courriel interne du 23 janvier 2019, figurant sous pièce 28 de son chargé et selon lequel
« La décision sur opposition du 8 janvier 2019 est fondée sur l'appréciation du secteur révisions qui a relevé ce qui suit à notre intention :
L'assuré était assisté de Pro Infirmis lors du dépôt de sa demande PC le 31 mai 2018.
Le SPAd a été nommé curateur le 3 août 2018. Le secteur des révisions vous a transmis une liste des pièces manquantes le 3 septembre 2018.
Par courrier reçu le 27 septembre 2018, le gestionnaire SPAd indique que le SPAd a le mandat depuis fin août et demande un délai au 31 décembre 2018 pour la remise des documents manquants, soit :
La décision de rente AI
Le bordereau 2018 des cotisations AVS pour non actif
Le justificatif de la pension alimentaire versée en 2018
Le renouvellement du permis de séjour.
Selon le secteur des révisions périodiques, tous les documents manquants pouvaient être réunis en très peu de temps en faisant preuve de la diligence nécessaire.
Le secteur des révisions périodiques indique enfin avoir suspendu la demande par décision du 10 octobre 2018, soit 4 mois 1/2 après le dépôt de la demande et 2 mois après la nomination du SPAd comme curateur en précisant par ailleurs que le SPAd a été informé à maintes reprises, notamment lors de séances "cas complexes", que la date déterminante pour le délai d'instruction des dossiers était la date de dépôt de la demande PC et non pas la date de l'ordonnance de curatelle.
En d'autres termes, le manque de diligence équivaut en l'occurrence à un manque de collaboration inexcusable selon ».
Le SPC attire enfin l'attention de la chambre de céans sur le fait que la suspension de l'examen de la demande, qui constitue l'objet initial du litige, a été levée par décision sur opposition du 8 janvier 2019, et que la nouvelle décision de prestations complémentaires prenant effet au 1er décembre 2018, rendue le 15 janvier 2019, n'a fait l'objet d'aucune contestation de la part du SPAd.
Le SPAd fait à cet égard valoir qu'il est toujours resté en contact avec le SPC en l'avertissant de ses démarches. Il relève que dans le courriel du 23 janvier 2019 auquel se réfère le SPC, celui-ci considère que « selon le secteur des révisions périodiques, tous les documents manquants pouvaient être réunis en très peu de temps, en faisant preuve de la diligence nécessaire ». Selon le SPAd, ce courriel n'a aucune valeur explicative, dans la mesure où il se fonde sur les impressions et appréciations subjectives du secteur révisions, et ne fait à aucun moment référence à des bases légales quelles qu'elles soient, ou à la jurisprudence ou la doctrine, pour appuyer ses arguments.
Il relève enfin que la décision du 15 janvier 2019 n'avait pas à être contestée, puisqu'elle était la concrétisation par plan de calcul de la décision sur opposition du 8 janvier 2019.
Il persiste dans ses conclusions.
Le SPC rappelle que l'examen de la demande de prestations a été suspendu du fait qu'il manquait au dossier, à l'échéance du délai de trois mois prévu par les directives, cinq documents qui auraient pu être réunis en très peu de temps.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 et 60 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 [LPGA - RS 830.1]; art. 89B de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA-GE - E 5 10]).
Le litige porte sur la date à compter de laquelle l'assuré a droit aux prestations complémentaires fédérales et cantonales.
Aux termes de l'art. 28 al. 2 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues.
Selon l'art. 12 al. 1 LPC, le droit à une prestation complémentaire annuelle prend naissance le premier jour du mois au cours duquel la demande est déposée, pour autant que toutes les conditions légales soient remplies.
L'art. 20 al. 1 de l'ordonnance sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 15 janvier 1971 (OPC-AVS/AI - RS 831.301) précise que la personne qui veut faire valoir un droit à une prestation complémentaire annuelle doit déposer une demande écrite, comme le prévoit, dans le domaine de l'AVS, l'art. 67 al. 1 du règlement sur l'assurance-vieillesse et survivants du 31 octobre 1947 (RAVS - RS 831.101), que l'art. 20 al. 1 phr. 2 OPC-AVS/AI déclare applicable par analogie et à teneur duquel l'ayant droit, pour faire valoir son droit à une rente ou à une allocation pour impotent, doit remettre une formule de demande dûment remplie à la caisse de compensation compétente.
Les mêmes règles valent pour les PCC (art. 1A al. 1 let. b et art. 18 al. 1 LPCC , art. 9 al. 1 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 - RPCC-AVS/AI - J 4 25.03).
Ces dispositions expriment le principe que les prestations d'assurances sociales ne sont servies qu'à la demande de l'ayant droit (Michel VALTERIO, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, 2015, n. 1 ad art. 12). Une règle similaire figure à l'art. 29 al. 1 LPGA, à teneur duquel celui qui fait valoir son droit à des prestations doit s'annoncer à l'assureur compétent, dans la forme prescrite pour l'assurance sociale concernée, disposition qui - à défaut de dérogation expresse prévue à cet égard par la LPC - trouve aussi application en matière de PC (art. 1 al. 1 LPGA ; art. 1A al. 1 let. b LPCC).
Si le délai susindiqué n'est pas respecté, la PC n'est versée qu'à partir du mois au cours duquel l'organe PC est en possession des documents utiles. L'organe PC doit rendre l'assuré attentif au fait que, faute de production des informations utiles dans le délai indiqué, un versement rétroactif de la PC à compter du mois de l'annonce ne peut pas entrer en ligne de compte (DPC no1110.03).
Le droit à une PC annuelle prend naissance, la première fois, le mois où la demande est déposée munie de toutes les informations et autres documents utiles (v. no 1110.02) et où sont remplies toutes les conditions légales auxquelles il est subordonné (DPC n°2121.01).
Si l'assuré fait valoir son droit par une demande écrite ne répondant pas aux exigences formelles, ou s'il n'a pas envoyé toutes les informations et autres documents utiles, le droit à la PC ne peut prendre naissance à partir du mois où la demande lacunaire a été présentée que dans la mesure où l'intéressé représente sa demande au moyen du formulaire approprié dans les trois mois qui suivent, ou complète sa demande en présentant les informations et autres documents utiles dans les trois mois qui suivent. À défaut, le droit à la PC ne peut prendre naissance pour la première fois qu'à partir du mois où l'organe PC est en possession de la demande correcte et de toutes les informations et autres documents utiles (DPC no 2121.02).
L'obligation de collaborer ancrée à l'art. 43 LPGA a une portée générale en assurances sociales et vaut ainsi également dans le domaine des prestations complémentaires (arrêt du Tribunal fédéral 9C_180/2009 du 9 septembre 2009 consid. 4.2.1).
La violation de l'obligation de renseigner ou de collaborer n'est déterminante que si elle n'est pas excusable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_567/2007 du 2 juillet 2008, consid. 6.3). Il doit ainsi s'agir d'une violation fautive, qui suppose que le comportement de l'intéressé n'est pas compréhensible. Cette condition est réalisée lorsqu'il n'existe aucun fait justificatif (Ueli KIESER, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, 3ème éd. 2015, n. 51 ad art. 92).
Dans un arrêt du 8 octobre 2013, la chambre de céans a eu l'occasion de considérer que l'on ne pouvait reprocher à un assuré de n'avoir été ni en mesure de réunir les documents demandés, ni d'en confier la tâche à une personne de confiance, parce qu'il vivait reclus dans son appartement, coupé de tout contact social et souffrait de troubles obsessionnels compulsifs (TOC) gravissimes pour lesquels il avait été mis au bénéfice d'une rente entière d'invalidité (ATAS/982/2013).
Lorsqu'elle se heurte à un refus de collaborer, l'autorité administrative peut déclarer irrecevable la requête dont elle est saisie. Elle doit cependant faire usage de cette possibilité uniquement lorsque les éléments disponibles ou pouvant être rassemblés sans difficultés particulières ne permettent pas un examen sur le fond (ATF 108 V 229 consid. 2; arrêt du Tribunal fédéral 9C_505/2010 du 2 mai 2011 consid. 3.1).
Au plan cantonal, conformément à l'art. 11 al. 3 LPCC, le service peut suspendre ou supprimer le versement de la prestation lorsque le bénéficiaire refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements demandés.
Cette disposition a une portée analogue à l'art. 43 al. 3 LPGA, à la nuance près qu'elle n'exige pas que le comportement de l'assuré soit inexcusable et ne prévoit pas - ce qui résulte néanmoins des principes de la proportionnalité et de la bonne foi - que l'assuré doit avoir été mis en demeure de produire certains renseignements et documents nécessaires à l'examen du droit aux PCC. L'art. 43 al. 3 LPGA s'appliquerait aux PCC, en vertu de l'art. 1A al. 1 let. b LPCC, s'il fallait considérer qu'il y a silence de la LPCC sur ces modalités d'application de l'art. 11 al. 3 LPCC.
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 consid. 5b; ATF 125 V 193 consid. 2). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait dans le doute statuer en faveur de l'assuré, et le défaut de preuve va au détriment de la partie qui entendait tirer un droit du fait non prouvé (ATF 126 V 319 consid. 5a; arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 339/03 du 19 novembre 2003 consid. 2).
a. Par décision du 10 octobre 2018, le SPC a constaté qu'à l'échéance du délai d'instruction de trois mois prévu par les DPC susmentionnées, l'assuré n'avait pas transmis la totalité des justificatifs réclamés et a, par conséquent, suspendu l'examen de sa demande de prestations.
b. La chambre de céans rappellera, s'agissant des directives, que les instructions de l'administration, en particulier de l'autorité de surveillance, ont valeur de simple ordonnance administrative; elles ne créent pas de nouvelles règles de droit ; elles ne donnent que le point de vue de l'administration sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Le juge des assurances sociales n'est pas lié par les ordonnances administratives. Il ne doit en tenir compte que dans la mesure où elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce. Il doit en revanche s'en écarter lorsqu'elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux règles légales applicables (ATF 129 V 200 consid. 3.2; ATFA non publié I 174/03 du 28 décembre 2004, consid. 4.4). De plus, l'administré ne peut se voir imposer d'obligations sur la seule base d'une ordonnance administrative interprétative et ne saurait non plus en tirer un droit (Pierre MOOR, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, p. 428, n. 2.8.3.3).
c. Or, le délai de péremption de trois mois fixé dans ces directives n'est pas prévu dans la loi. L'art. 43 LPGA ne prévoit aucune période maximale pour réunir les documents nécessaires au traitement de demandes de prestations. La LPC et l'ordonnance d'exécution ne contiennent pas non plus de tel délai. Partant, les directives excèdent le cadre légal en tant qu'elles prévoient la forclusion des prétentions des assurés n'ayant pas fourni tous les documents utiles dans les trois mois suivant leur demande. L'art. 43 al. 3 LPGA dispose certes qu'un délai convenable doit être imparti à l'assuré. Cette disposition ne constitue cependant pas une base légale suffisante pour fixer de manière forfaitaire dans les directives un délai de trois mois applicable à toutes les demandes, sans que ne soient prises en considération les circonstances particulières de chaque cas (ATAS/894/2019 consid. 8c.). La décision de non entrée en matière qui peut être rendue après mise en demeure conformément à l'art. 43 al. 3 LPGA, suppose en outre que ce soit de manière inexcusable que l'assuré n'ait pas donné suite aux mesures d'instruction de l'assurance. Dans la mesure où les directives ne reprennent pas cette condition, elles ne sont pas conformes au droit.
La décision du 10 octobre 2018 n'était ainsi pas fondée. Elle a, quoi qu'il en soit, été annulée sur opposition le 8 janvier 2019. Par décision du 8 janvier 2019, le SPC a en effet partiellement admis l'opposition, en ce sens qu'après avoir procédé à un nouvel examen du dossier, il a constaté qu'il était en possession de tous les justificatifs requis, et a levé la suspension du dossier. Considérant toutefois que les justificatifs requis ne lui ont été transmis que le 20 décembre 2018, soit tardivement et sans motif excusable, il ne reconnaît à l'assuré le droit aux prestations qu'à compter du 1er décembre 2018.
Il s'agit dès lors de déterminer si les conditions nécessaires à l'octroi des prestations complémentaires étaient réalisées le 1er mai 2018.
En accordant le droit de l'assuré à des prestations complémentaires à compter du 1er décembre 2018 seulement, le SPC a, ce faisant, pris une décision de non entrée en matière s'agissant de la demande déposée le 25 mai 2018. Il place en effet l'assuré dans la situation qui aurait été la sienne s'il avait rendu une décision de non entrée en matière et obligé l'assuré à déposer une nouvelle demande, de sorte que celui-ci perd le bénéfice de sa première annonce (cf. à cet égard ATAS/1054/2012). Il est vrai que les directives concernant les prestations nos 1110.02-03 prévoient que l'éventuel droit à des prestations complémentaires ne peut prendre naissance que dès le premier jour du mois au cours duquel toutes les informations et documents indispensables à l'établissement du calcul des prestations sont communiqués. Force est toutefois de constater que cette dérogation à l'art. 12 al. 1 LPC revêt le caractère d'une sanction intimement liée à une décision de non entrée en matière. Or, le SPC ne peut agir de la sorte que si un refus de collaboration inexcusable peut être imputé à l'assuré. Celui-ci considère que tel est le cas.
Il ne comprend à cet égard pas que le SPAd ait dû solliciter un délai au 31 décembre 2018 pour produire des documents qui pouvaient être réunis en très peu de temps en faisant preuve de la diligence nécessaire.
Il y a toutefois lieu de rappeler que le SPAd a été nommé curateur de l'assuré le 3 août 2018, soit plus de deux mois après le dépôt de la demande, qu'il a donné suite les 24 septembre, 10 et 26 octobre 2018 aux demandes du SPC, en produisant les pièces dont il disposait déjà et en donnant des explications quant à la procédure pendante devant le Tribunal des baux et loyers notamment, qu'il a enfin sollicité un délai au 31 décembre 2018 pour compléter le dossier.
Force est de constater qu'il n'est pas resté inactif, qu'il a au contraire tenu au courant le SPC régulièrement des démarches qu'il entreprenait, qu'il a ainsi largement démontré qu'il était prêt à collaborer. On ne saurait dans ces conditions lui reprocher un manque de diligence.
Il importe également de relever que le SPC a ignoré tant les explications données que la demande de prolongation de délai, puisqu'il a rendu sa décision le 10 octobre 2018 déjà. Il résulte de ce qui précède que peu importe à cet égard que le délai de trois mois prévu par les DPC était alors expiré.
On ne saurait dès lors reprocher ni à l'assuré, ni à son mandataire, d'avoir commis une quelconque négligence, étant rappelé que la violation de l'obligation de renseigner ou de collaborer n'est déterminante que si elle n'est pas excusable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_567/2007 du 2 juillet 2008, consid. 6.3). Il doit ainsi s'agir d'une violation fautive, qui suppose que le comportement de l'intéressé n'est pas compréhensible. Cette condition est réalisée lorsqu'il n'existe aucun fait justificatif.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
L'admet, en ce sens que l'assuré a droit aux prestations complémentaires à compter du 1er mai 2018.
Annule la décision du 8 janvier 2019.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
La présidente
Doris GALEAZZI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le