rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1448/2019 et A/1449/2019 ATAS/833/2019 et ATAS/834/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 23 septembre 2019
10ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée à GENÈVE
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A______ (ci-après : l'assurée, l'intéressée ou la recourante), née le ______ 1987, divorcée, qui avait précédemment déjà bénéficié de délais-cadres d'indemnisation (notamment d'août 2008 à août 2010, de février 2010 à février 2013, et de juillet 2014 à juillet 2016) s'est réinscrite à l'Office régional de placement (ci-après : ORP) déclarant rechercher un emploi à 100 % dès le 1er décembre 2017. Un délai-cadre d'indemnisation lui a été ouvert, du 1er décembre 2017 au 30 novembre 2019.
a. Par courriel d'assignation du 22 octobre 2018, l'ORP a assigné l'assurée à un emploi d'une durée déterminée du 1er novembre 2018 au 31 août 2019 au taux de 90 % en tant que « secrétaire 2 » auprès de la Direction générale de l'Office de l'enfance et de la jeunesse, pour lequel elle avait un délai au 26 octobre 2018 pour adresser son dossier de candidature directement à l'employeur par courriel, ou via le formulaire en ligne.
b. Il ressort du récapitulatif du contenu des entretiens de conseil - pièce 20 intimé - que lors d'un entretien téléphonique du 7 novembre 2018, l'assurée, priée par sa conseillère en personnel de lui fournir la preuve de postulation des cinq dernières assignations, en a profité pour informer sa conseillère qu'elle n'avait pas eu le temps de répondre à l'assignation du 22 octobre 2018. Elle a indiqué à sa conseillère que cette dernière lui envoyait trop d'assignations.
c. Par décision du 29 novembre 2018, le service juridique de l'Office cantonal de l'emploi (ci-après : l'OCE ou l'intimé) a prononcé une suspension d'une durée de 24 jours dans l'exercice du droit à l'indemnité de l'assurée, lui reprochant d'avoir laissé échapper une possibilité d'emploi qui lui aurait permis de diminuer le dommage causé à l'assurance-chômage. La durée de la suspension est fixée selon le barème applicable pour refus ou abandon d'un emploi réputé convenable. En cas de gain intermédiaire, seule la différence entre l'indemnité journalière à laquelle l'assuré a droit et une indemnité compensatoire fait alors l'objet de la suspension car, selon les principes de la causalité et de la proportionnalité, on ne peut conclure à une prolongation fautive du chômage au seul niveau de ses différences (Bulletin LACI D66 à D71). Les explications de l'assurée concernant le trop grand nombre d'assignations reçues ne pouvaient être retenues : elle n'avait été assignée qu'à six reprises au mois d'octobre 2018 et lorsque l'assignation du 22 octobre avait été envoyée, elle n'en avait pas reçu depuis le 10 octobre 2018. En cas de premier refus, le barème du SECO prévoit la suspension d'une durée de 31 à 45 jours pour un emploi convenable d'une durée indéterminée. Il est augmenté de 46 à 60 jours la deuxième fois, et en cas de persistance d'un comportement inadéquat, le dossier est transmis au service juridique de l'OCE pour décision (bulletin LACI IC D79). Ainsi, la sanction devrait être de 31 jours. Cependant, le salaire proposé pour le poste à 90 % étant inférieur au gain assuré, elle aurait eu droit à des indemnités compensatoires. En conséquence, le calcul de la sanction se présentait comme suit (bulletin LACI IC D65) :
gain assuré (GA) CHF 6'045.-
Gain intermédiaire (GI) (90 % de CHF 5'111.70) CHF 4'600.55
IJ selon GA : CHF 6'045.- x 80 % : 21. 7 = CHF 222.85
IJ selon GI : CHF 4'600.55 x 80 %: 21. 7 = CHF 169.60
Détermination des jours effectifs suspension sur la base de 31 jours :
CHF 169.60 x 31 : CHF 222.85 = 23.59, soit 24 jours.
b. Par courriel du 9 novembre 2018 à 14h04, l'assurée a adressé son dossier de candidature à Monsieur B______ (SE).
c. M. B______ a accusé réception du courriel susmentionné, par réponse mail du même jour à 14h11 : l'offre de services ne pouvait plus être prise en compte étant donné que sa candidature était recevable jusqu'au 6 novembre 2018, selon l'assignation du 1er novembre 2018 de sa conseillère en personnel, destinataire d'une copie de ce courriel.
d. Par courrier du 12 novembre 2018, le service juridique de l'OCE a imparti à l'assurée un délai au 25 novembre 2018 : l'ORP avait été informé du fait qu'elle n'avait pas été engagée par l'employeur, au motif qu'elle n'aurait pas adressé son offre de services.
e. Par décision du 5 décembre 2018, le service juridique de l'OCE a prononcé une suspension d'une durée de 31 jours du droit de l'assurée à des prestations de chômage, dès le 7 novembre 2018. L'emploi concerné par l'assignation litigieuse était un poste à 80 % d'une durée indéterminée, entrée en fonction 1er janvier 2019, pour un salaire mensuel d'un minimum de CHF 5'730.10 à 100 %, correspondant au minimum de la classe 12 de l'échelle 2018 des traitements de l'État de Genève. Selon les principes légaux et ressortant du bulletin LACI IC, en cas de deuxième inobservation d'un document d'assignation d'emploi la suspension du droit à l'indemnité de chômage d'une durée de 46 jours devrait être prononcée à l'encontre de l'assuré. Toutefois le salaire proposé étant en dessous du gain assuré perçu par l'assurée, elle aurait eu droit à des indemnités compensatoires. En cas de refus d'un emploi à titre de gain intermédiaire, seule la différence entre l'indemnité journalière calculée sur la base du gain assuré et l'indemnité journalière correspondant à la compensation en cas de gain intermédiaire pouvaient faire l'objet d'une suspension. Ainsi le calcul se présentait comme suit :
gain assuré (GA) CHF 6'045.-
Gain intermédiaire (GI) (90 % de CHF 5'111.70 CHF 4'584.-
IJ selon GA : CHF 6045 x 80 % : 21. 7 = CHF 222.85
IJ selon GI : CHF 4'584.-x 80 %: 21. 7 = CHF 169.-
Détermination jours effectifs suspension sur la base de 31 jours :
CHF 169.00 x 46 : CHF 222.85 = 34.8, soit 35 jours.
Par courrier du 18 décembre 2018, l'assurée a formé opposition contre les deux décisions susmentionnées (29 novembre 2018 et 5 décembre 2018). Depuis le 1er décembre 2017, elle avait toujours scrupuleusement rempli ses obligations de demandeuse d'emploi, notamment en ce qui concerne ses recherches d'emploi, et n'avait jamais connu de suspension jusqu'ici, ayant tout entrepris pour retrouver un emploi. Depuis le 1er septembre 2018, elle avait trouvé un gain intermédiaire auprès de l'entreprise C______ AG, emploi à l'heure jusqu'au 30 octobre puis à 50 % en fixe depuis le 1er novembre 2018. S'agissant de l'assignation du 22 octobre 2018, « dossier de candidature à transmettre au SE » (ndr. en réalité directement à l'employeur concerné), elle était parvenue au cours d'une semaine particulièrement chargée en heures de travail en gain intermédiaire. Dans l'espoir de la signature d'un contrat fixe avec cet employeur, elle était obligée d'accepter toutes les missions qui se présentaient. Elle avait entrepris tout cela justement pour réduire le dommage de l'assurance-chômage en obtenant un emploi fixe à 50 %, et sans garantie que l'emploi en CDD qui lui était assigné le 22 octobre serait plus durable. L'assignation du 1er novembre 2018 pour laquelle elle devait adresser un dossier au service employeurs lui était également parvenue dans une autre période de stress en gain intermédiaire; elle n'avait effectivement pu envoyer son dossier que le 9 novembre 2018. Dans les deux assignations, il s'agissait d'une sélection effectuée par le SE. Au fil de plusieurs de ces postulations par le biais de ce service, celui-ci avait signalé par courriel du 8 octobre 2018 qu'il conservait « son dossier de candidature » (ndr. recte: sa candidature) pour les postes à repourvoir dans son domaine professionnel. En conséquence elle estimait ne jamais avoir refusé un emploi, et elle le prouvait par l'acte d'avoir pris un emploi sous-qualifié. Elle concluait donc à la mise à néant des décisions attaquées et à ce qu'une nouvelle décision joignant les deux causes soit rendue.
Par décision sur opposition du 6 mars 2019, l'OCE a rejeté l'opposition du 18 décembre 2018 en tant qu'elle était dirigée contre la décision du 29 novembre 2018 (assignation du 22 octobre 2018). Tenant compte des pièces produites en annexe à l'opposition, notamment la copie du courriel du 8 octobre 2018 du SE, duquel il ressort que le SE « a conservé son dossier de candidature pour d'éventuels postes à pourvoir » (recte : sa candidature), que l'intéressée avait conclu le 27 octobre 2018 un contrat de travail d'une durée indéterminée auprès de la société C______ AG pour un taux d'activité de 50 %, il était établi et non contesté que l'intéressée n'avait pas donné suite au courrier d'assignation du 22 octobre 2018. Les explications données par l'intéressée ne sauraient justifier son inaction, étant attendu de sa part qu'elle s'organise pour donner suite au courriel du 22 octobre 2018, en parallèle à l'accomplissement de son gain intermédiaire. L'intéressée ne saurait exciper une prise d'emploi à un taux de 50 % dès le 1er novembre 2018, pour justifier son manquement, dès lors qu'au moment des faits elle n'était pas encore assurée de décrocher cet emploi, le contrat de travail y relatif ayant été signé uniquement le 27 octobre 2018. On ne saurait pas non plus suivre l'intéressée lorsqu'elle soutient que le SE était déjà en possession de son dossier de candidature, puisqu'elle devait postuler directement via le formulaire en ligne auprès de l'employeur. Partant la sanction était justifiée. Attendu toutefois que le service juridique lui a infligé une suspension correspondant à une durée effective de 24 jours, selon un calcul qui tient compte du gain assuré et du gain intermédiaire perdu, ce service a fait preuve de mansuétude, restant au-dessous de la sanction qu'il aurait pu lui infliger, le poste à pourvoir étant un emploi de durée déterminée. Il serait toutefois renoncé à aggraver la sanction.
a. Par décision sur opposition du 7 mars 2019, l'OCE a rejeté l'opposition du 18 décembre 2018 en tant qu'elle était dirigée contre la décision du 5 décembre 2018 (assignation du 1er novembre 2018). Tenant compte des arguments développés sur opposition par l'intéressée, rappelant que cette dernière avait adressé tardivement son dossier de candidature au SE, soit le 9 novembre 2018, le poste à pourvoir ayant été annulé le 8 novembre 2018, et tenant compte également du fait qu'elle avait déjà fait l'objet d'une décision de suspension depuis l'ouverture de son délai-cadre indemnisé, la suspension prononcée devait être prolongée, en conséquence, dès lors que l'assurée devait être suspendue de façon répétée (bulletin LACI IC D63). Les explications données par l'intéressée ne sauraient justifier son retard, et l'on ne saurait la suivre lorsqu'elle soutient que le SE était déjà en possession de son dossier de candidature, puisqu'il lui appartenait de joindre à tout le moins une lettre de motivation pour le poste visé, document dont le service employeur ne disposait pas. Partant la sanction était justifiée. La durée effective de 35 jours de suspension tenait compte du gain assuré et du gain intermédiaire perdu; le service juridique de l'OCE avait appliqué le barème du SECO et avait respecté le principe de la proportionnalité, s'agissant d'un deuxième manquement du même type.
b. Par courrier du 20 mars 2019, l'OCE ayant reçu en retour (comme non réclamé) le courrier recommandé du 7 mars 2019 contenant la décision sur opposition, celle-ci a été adressée une nouvelle fois à sa destinataire sous pli simple, son attention étant toutefois attirée sur le fait que le délai de recours de 30 jours pour contester la décision avait commencé à courir à l'échéance du délai de garde de 7 jours suite à la première notification infructueuse de la décision.
Par un acte unique du 9 avril 2019, l'assurée a recouru contre les deux décisions sur opposition susmentionnées. Elle conclut préalablement à la jonction des causes, et sur le fond à l'annulation des décisions de l'OCE des 6 et 7 mars 2019, subsidiairement à la réduction des sanctions selon l'appréciation de la CJCAS. Les premières décisions (29 novembre et 5 décembre 2018) avaient été portées à sa connaissance le 12 décembre 2018 alors qu'elle sortait de l'hôpital et était au bénéfice d'un certificat médical jusqu'au 27 décembre 2018. Si elle avait omis de transmettre dans les deux cas son dossier de candidature au SE pour les faire suivre aux deux employeurs potentiels, le SE était en possession de celui-ci (dossier de candidature) depuis début octobre 2018 en raison d'assignations antérieures que sa conseillère en personnel lui avait attribuées, ce qui était admis au § 5 de la décision du 7 mars 2019. Elle estime en conséquence que l'OCE aurait dès lors très bien pu transmettre son dossier sans qu'elle soit obligée de refaire personnellement la démarche. En ce qui concerne les deux décisions entreprises, elle constate qu'une aggravation de la sanction a été appliquée sur la seconde en raison de l'antécédent représenté par la première. Selon elle, le second manquement ne constitue pas un antécédent, puisqu'elle a eu connaissance des manquements simultanément, sans possibilité d'en tirer la leçon au préalable. Elle remarque enfin qu'elle avait commencé un gain intermédiaire en septembre 2018 auprès de C______ AG à raison d'un taux de 10 % à 20%, pour finalement se faire engager à 50 % à compter du 1er novembre 2018, réduisant ainsi d'autant le dommage de la caisse de chômage, par son engagement toujours actuel. C'était précisément lorsqu'elle était en pourparlers pour finaliser ce contrat, peu avant son hospitalisation, que les manquements relatés dans les décisions entreprises s'étaient produits.
Le recours susmentionné a donné lieu à l'ouverture de 2 procédures distinctes :
A/1448/2019 : recours contre la décision sur opposition du 6 mars 2019 rejetant l'opposition formée par l'assurée le 18 décembre 2018 contre la décision du 29 novembre 2018 prononçant la suspension d'une durée de 24 jours (assignation du 22 octobre 2018 pour un emploi d'une durée déterminée du 01/11/2018 au 31/08/2019 à un taux de 90 %, en tant que « secrétaire 2 » auprès de la direction générale de l'office de l'enfance et de la jeunesse (délai de postulation au 26 octobre 2018);
A/1449/2019: recours contre la décision sur opposition du 7 mars 2019 rejetant l'opposition contre la décision du 5 décembre 2018 prononçant la suspension d'une durée de 35 jours (assignation du 1er novembre 2018 pour un emploi d'une durée indéterminée dès le 01/01/2019 à un taux de 80 %, en tant que « secrétaire 3 » auprès de l'Office cantonal de la population et des migrations (délai de postulation au 6 novembre 2018).
Par courriers quasiment identiques du 9 mai 2019, - la seule différence visant la date de la décision sur opposition (6 ou 7 mars 2019) -, l'OCE a conclu au rejet des recours. La recourante n'apportait aucun élément nouveau susceptible de revoir les décisions sur opposition concernées ; par ailleurs on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle soutient (implicitement, par demande de jonction des causes et de réduction des sanctions) qu'une unique décision de suspension aurait dû lui être infligée, dès lors que les faits en cause ne peuvent être considérés sous l'angle d'une unité d'action dans les faits et dans le temps, ces manquements s'étant produits sur deux périodes de contrôle distinctes (bulletin LACI IC janvier 2019, D10).
Sur quoi la chambre de céans a entendu les parties en comparution personnelle le 1er juillet 2019 :
La recourante a déclaré: " Pour répondre à votre question et par rapport à ce que j'ai soutenu dans mon recours, je confirme que pour la première assignation, c'est bien à l'employeur directement que je devais m'adresser et non pas au service employeur, la situation étant l'inverse pour la deuxième assignation. J'ai expliqué dans mon recours que finalement tout est arrivé en même temps : je venais de commencer un emploi en gains intermédiaires, au 1er novembre 2018, toutes les assignations sont arrivées à la même période, en plus, comme je devais travailler à l'extérieur des locaux de mon employeur, je devais prendre ma voiture et elle est tombée en panne, le 1er novembre 2018 et j'ai donc été privée de voiture pendant deux semaines. En fait, j'ai eu une voiture de remplacement pendant trois jours au bout d'une semaine et demie. Je précise en réalité que j'avais commencé à travailler pour C______ AG en septembre 2018, mais dans cette première période je travaillais sur appel et je ne faisais que quelques heures. Comme j'étais consciente d'arriver au bout de mes indemnités de chômage, j'avais insisté auprès de cet employeur pour obtenir un engagement fixe au moins à temps partiel, ce que j'ai finalement obtenu à 50 % dès le 1er novembre 2018. Je rappelle que j'avais suivi une formation d'aide-comptable au préalable et que ma conseillère m'avait promis pour la fin de cette formation de me trouver des stages pour éprouver mes capacités acquises dans la perspective et pour retrouver un emploi. En fait, elle ne m'a envoyé que chez une seule société, laquelle m'a confirmé qu'elle ne recherchait personne. Je m'en suis plaint à ma conseillère, en lui disant que j'allais également alerter Monsieur POGGIA, car je trouvais que sa manière de faire n'était pas correcte. C'est à ce moment-là qu'elle m'a envoyée en octobre 2018 toute une série d'assignations dont la première litigieuse du 22 octobre 2018. Vous me faites observer que le 26 octobre, échéance du délai pour faire acte de candidature pour la première assignation, je ne disposais pas encore du contrat m'engageant toujours en gains intermédiaires à 50 %, puisque ce contrat a été signé le 27 octobre. C'est vrai mais mon employeur m'avait déjà confirmé par écrit au préalable que j'avais obtenu ce contrat, et que les documents étaient en rédaction. En ce qui concerne la deuxième assignation, si je n'ai postulé que le 9, soit trois jours après l'échéance du délai qui m'était imparti, c'est que, comme je vous l'ai expliqué précédemment, je venais de commencer mon emploi à 50 % et j'ai eu une panne de voiture. Ainsi, j'avais peur de perdre l'emploi que je venais de décrocher. Ainsi, j'ai dû me débrouiller sans voiture et cela m'avait pris pendant cette période quasiment la journée entière. Par rapport aux explications que j'ai données en relation avec le fait que pour moi le service employeur disposait déjà de mon dossier de candidature, et qu'il me l'avait écrit, je partais de l'idée qu'ils auraient tout aussi bien pu envoyer directement mon dossier à l'entreprise offrant un poste, vous me faites observer que le mail auquel je me réfère (pièce 37 intimé) ne parle pas de "dossier de candidature" mais uniquement de "candidature". De toute manière, j'aurais tout de même dû envoyer en plus des autres documents une lettre de motivation personnalisée pour le poste offert : j'admets, il est vrai, que j'aurais de toute façon dû envoyer au moins une lettre de motivation. En réalité, pour les deux manquements qui me sont reprochés, je dois dire que je conteste avoir délibérément voulu refuser des emplois, et d'autre part, en ce qui concerne l'aggravation de la sanction, comme j'ai pratiquement reçu en même temps les deux décisions, à ma sortie d'hôpital, la première n'a pas pu me servir de leçon pour la deuxième. Vous me faites observer que lorsque j'ai reçu la deuxième assignation, je savais que je n'avais pas postulé pour la première. Certes, mais je n'avais pas encore reçu la décision de sanction. J'avais juste reçu un document me demandant de justifier pourquoi je n'avais pas donné suite à l'assignation. Je ne suis actuellement plus au chômage. En fait, les deux sanctions litigieuses m'ont en quelque sorte "poussée vers la porte" puisque ces sanctions absorbaient en tout cas le solde des indemnités de chômage auxquelles j'avais droit. Je suis toujours chez C______ AG mais j'ai des projets d'emploi à plein temps. Je voudrais encore préciser qu'à la suite de cette affaire, j'avais eu une opportunité d'être engagée en qualité de secrétaire-comptable chez un employeur qui était d'accord de m'engager moyennant d'une AIT. Toutefois, je n'ai pas pu en bénéficier compte tenu de l'existence de cette sanction. "
Madame D______, pour l'intimé: "Sur question, par rapport à la décision du 29 novembre 2018, page 3 paragraphe 2, vous me faites observer que l'on évoque une assignation d'emploi du 25 juillet 2018 alors que cette décision porte sur l'assignation du 22 octobre: je ne suis pas l'auteur de cette décision mais manifestement il y a eu une erreur de plume."
Sur quoi: les parties sont informées que la cause est gardée à juger.
EN DROIT
b) Il se justifie de statuer par un seul arrêt sur les deux recours, sans qu'une jonction de cause ne soit prononcée [art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10] (voir notamment ATAS/187/2018 et ATAS/188/2018).
c) Les deux recours ont été interjetés en temps utile (art. 60 LPGA).
Ils satisfont aux exigences, peu élevées, de forme et de contenu prescrites pas la loi (art. 61 let. b LPGA ; cf. aussi art. 89B LPA).
La recourante a qualité pour recourir, étant touchée par les décisions attaquées et ayant un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (art. 59 LPGA).
d) Les deux recours sont donc recevables.
Le litige porte sur le bien-fondé de la suspension de 24 jours de l'indemnité de chômage infligée à la recourante pour refus d'un emploi convenable, pour la première assignation à laquelle elle n'a pas donné suite (A/1448/2019), et de la suspension de 35 jours de l'indemnité de chômage infligée à la recourante pour le second refus d'un emploi convenable pour la seconde assignation à laquelle elle n'a pas donné suite (A/1449/2019), et notamment de savoir s'il était justifié d'infliger à la recourante deux sanctions successives distinctes, en augmentant la quotité de la seconde, plutôt que de fixer une suspension d'ensemble, (réduite).
Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger.
En vertu de l'obligation qui lui incombe de diminuer le dommage causé à l'assurance-chômage, l'assuré est tenu, en règle générale, d'accepter immédiatement le travail convenable qui lui est proposé (art. 16 al. 1 et 17 al. 3 phr. 1 LACI). Les éléments constitutifs d'un refus de travail sont également réunis lorsqu'un assuré ne se donne pas la peine d'entrer en pourparlers avec l'employeur ou qu'il ne déclare pas expressément, lors de l'entrevue avec le futur employeur, accepter l'emploi bien que, selon les circonstances, il eût pu faire cette déclaration (ATF 122 V 34 consid. 3b et les références citées).
L'obligation d'accepter un emploi convenable assigné par l'office compétent constitue une obligation fondamentale pour qui demande l'indemnité de chômage (art. 17 al. 3 phr. 1 LACI; arrêt du Tribunal fédéral 8C_379/2009 du 13 octobre 2009 consid. 3). L'inobservation de cette prescription constitue, en principe, une faute grave et conduit à la suspension du droit à l'indemnité pour une durée de 31 à 60 jours, à moins que l'assuré ne puisse se prévaloir de circonstances laissant apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère (art. 30 al. 1 let. d LACI en liaison avec l'art. 45 al. 3 OACI; ATF 130 V 125 et arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 20/06 du 30 octobre 2006 consid. 4.2). Selon la jurisprudence (ATF 130 V 125), lorsqu'un assuré peut se prévaloir d'un motif valable, il n'y a pas forcément faute grave même en cas de refus d'un emploi assigné et réputé convenable. Par motif valable, il faut entendre un motif qui fait apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère. Il peut s'agir, dans le cas concret, d'un motif lié à la situation subjective de la personne concernée ou à des circonstances objectives. Toujours selon la jurisprudence, il y a refus d'une occasion de prendre un travail convenable non seulement lorsque l'assuré refuse expressément un travail convenable qui lui est assigné, mais également déjà lorsque l'intéressé s'accommode du risque que l'emploi soit occupé par quelqu'un d'autre ou fait échouer la perspective de conclure un contrat de travail (ATF 122 V 34 consid. 3b p. 38; DTA 2002 p. 58, C 436/00, consid. 1; ATF 130 V 125 consid. 1 publié dans SVR 2004 ALV no 11 p. 31; arrêt du Tribunal fédéral 8C_379/2009 du 13 octobre 2009 consid. 3; 8C_950/2008 du 11 mai 2009 consid. 2 et 8C_746/2007 du 11 juillet 2008 consid. 2).
Une suspension du droit à l'indemnité doit être prononcée pour chaque faute, même s'il s'agit d'une simple négligence (faute légère). Cela vaut pour tous les motifs de suspension, sauf pour celui du chômage fautif qui présuppose une provocation intentionnelle ou par dol éventuel du licenciement (ch D2 LACI IC).
b) Selon l'art. 45 al. 3 et 4 de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), la suspension dure :
a. de 1 à 15 jours en cas de faute légère ;
b. de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne ;
c. de 31 à 60 jours en cas de faute grave (al. 3).
Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré :
a. abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ; ou qu'il
b. refuse un emploi réputé convenable (al. 4).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundes-verwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n 855, p. 2435).
c) Il y a notamment faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu'il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable, de sorte que la sanction est alors fixée entre 31 et 60 jours (art. 45 al. 3 OACI); demeurent toutefois réservées des circonstances particulières faisant apparaître, dans le cas concret, la faute comme plus légère (ATF 130 V 125; SVR 2006 ALV n. 5 p. 15 [C 128/04]). La jurisprudence considère que lorsqu'un assuré peut se prévaloir d'un motif valable au sens de cette disposition, il n'y a pas forcément faute grave même en cas de refus d'un emploi assigné et réputé convenable. Par motif valable, il faut entendre un motif qui fait apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère. Il peut s'agir, dans le cas concret, d'un motif lié à la situation subjective de la personne concernée ou à des circonstances objectives (ATF 130 V 125 consid. 3.4.3 et 3.5 p. 130; arrêt du Tribunal fédéral C 245/06 du 2 novembre 2007 consid. 4.1).
d) L'art. 45 al. 5 OACI indique encore que si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.
Les principes découlant des dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), sont encore précisés - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 p. 5 s. et doctrine et jurisprudence citées) - par les instructions édictées par le SECO en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin relatif à l'indemnité de chômage, en l'espèce dans sa version valable au 1er janvier 2018 [Bulletin LACI IC] (ci-après : LACI IC).
e) Pour toute suspension, le comportement général de la personne assurée doit être pris en considération. Lorsque la suspension infligée s'écarte de ladite échelle, l'autorité qui la prononce doit assortir sa décision d'un exposé des motifs justifiant sa sévérité ou sa clémence particulière (D72 LACI IC).
Selon le ch. D66 LACI IC l'assuré est tenu d'accepter et de conserver un gain intermédiaire tant qu'il a droit à des indemnités compensatoires.
Aux termes du ch. D67 LACI IC l'assuré qui refuse ou cesse une activité en gain intermédiaire viole son obligation de diminuer le dommage et est passible d'une suspension de son droit à l'indemnité pour chômage fautif. En conséquence il doit être sanctionné par la caisse.
Le ch D68 LACI IC prescrit que la durée de la suspension est fixée selon le barème applicable pour refus ou abandon d'un emploi réputé convenable. La suspension porte uniquement sur la différence entre le montant de l'indemnité journalière à laquelle l'assuré a droit et celui de l'indemnité compensatoire ou de la différence qu'il touche. Il ne peut en effet, au regard des principes de causalité et de proportionnalité, être tenu pour responsable de la prolongation de son chômage qu'à hauteur de cette différence.
Selon l'échelle des suspensions à l'intention de l'autorité cantonale et des ORP:
le ch. D79 2.A LACI IC indique que le refus d'un emploi convenable ou d'un emploi en gain intermédiaire à durée déterminée - assigné à l'assuré ou qu'il a trouvé lui-même - est passible de sanctions pour une faute dont la gravité est différenciée en fonction de la durée de l'emploi concerné, pouvant aller d'une suspension de 3 à 5 jours pour faute légère, dans le cas d'un emploi d'une durée d'une semaine, à une sanction pour faute grave, passible d'une suspension pouvant aller de 34 à 41 jours s'il s'agit d'un emploi d'une durée de six mois;
le ch. D79 2.B LACI IC mentionne que le refus d'un emploi convenable ou d'un emploi en gain intermédiaire à durée indéterminée - assigné à l'assuré ou qu'il a trouvé lui-même - est passible de sanctions, pour faute grave, pouvant aller de 46 à 60 jours de suspension, en cas de deuxième refus, l'assuré étant averti que la prochaine fois son aptitude au placement serait réexaminée
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).
En l'espèce, au vu des principes exposés ci-dessus, et contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas lieu de retenir, dans le contexte des deux fautes successives qui lui sont reprochées, un comportement unique qui justifierait que l'on appréhende les deux manquements litigieux dans une unité d'action qui justifierait alors, le cas échéant, la fixation d'une sanction unique, avec notamment pour conséquence que la seconde faute ne devrait pas être prise en compte comme facteur aggravant (art. 45 al. 5 OACI). Comme l'a du reste relevé l'intimé, il s'agissait de deux assignations différentes, l'OCE relevant d'ailleurs que les deux fautes ont été commises dans des périodes de contrôle différentes. Sur ce dernier point, la chambre de céans est du reste d'avis que si les deux assignations litigieuses avaient été adressées à l'assurée au cours d'une même période de contrôle, soit dans le courant du même mois, la solution n'eût pas été différente, contrairement à la cause jugée par la chambre de céans - cas où une assurée avait reçu deux assignations en même temps, n'ayant donné suite ni à l'une ni à l'autre; dans ce cas la chambre de céans et l'autorité inférieure avaient admis que le comportement de l'assurée procédait en l'espèce d'une seule et même volonté (ce qui devait être admis d'autant plus qu'elles avaient été remises simultanément à la recourante), si bien qu'il était justifié de ne prononcer qu'une sanction unique pour les deux manquements considérés, formant une unité d'action dans les faits et dans le temps, en appréciant la faute de la recourante dans son ensemble (ch. D10 du Bulletin LACI ID) (ATAS/361/2019 consid. 3c). Il y a donc bien lieu d'examiner séparément chacune des fautes sanctionnées.
A/1448/2019 : recours contre la décision sur opposition du 6 mars 2019 rejetant l'opposition formée par l'assurée le 18 décembre 2018 contre la décision du 29 novembre 2018 prononçant la suspension d'une durée de 24 jours (assignation du 22 octobre 2018 pour un emploi d'une durée déterminée du 1er novembre 2018 au 31 août 2019 à un taux de 90 %, en tant que « secrétaire 2 » auprès de la direction générale de l'office de l'enfance et de la jeunesse.
a) La recourante ne conteste pas avoir reçu, le 22 octobre 2018, l'assignation à se porter candidate, dans le délai échéant au 26 octobre 2018, pour un emploi d'une durée déterminée du 01/11/2018 au 31/08/2019 à un taux de 90 %, en tant que «secrétaire 2» auprès de la direction générale de l'office de l'enfance et de la jeunesse. Elle admet par ailleurs n'avoir pas donné suite à cette assignation.
b) La recourante n'a pas satisfait, sur le plan du principe, à l'obligation que lui imposait l'art. 17 al. 1 phr. 1 LACI d'entreprendre tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger d'elle pour abréger le chômage. Ne pas donner suite à une assignation à postuler pour un emploi à repourvoir représente en effet une violation de l'obligation de diminuer le dommage ; cela revient à laisser échapper une possibilité concrète - quoiqu'incertaine - de retrouver un travail, le comportement de l'assuré important à cet égard plus que le résultat effectif du dépôt d'une candidature en termes d'obtention ou non d'un engagement (ATF 130 V 125 consid. 1 publié dans SVR 2004 ALV no 11 p. 31 ; ATF 122 V 34 consid. 3b ; DTA 2002 p. 58, arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 436/00 consid. 1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_379/2009 du 13 octobre 2009 consid. 3 ; 8C_950/2008 du 11 mai 2009 consid. 2 et 8C_746/2007 du 11 juillet 2008 consid. 2). Aussi le défaut de candidature déposée est-il assimilé, sur le plan du principe, à un refus d'un emploi convenable, autrement dit à la violation d'une obligation qui, à l'instar de celle d'accepter un travail convenable, revêt une importance indéniable (arrêt du Tribunal fédéral des assurances U 368/99 du 16 mars 2000 ; ATAS/1183/2018 du 18 décembre 2018 consid. 5a ; ATAS/344/2017 du 2 mai 2017 consid. 5). Au demeurant, comme la chambre de céans l'a déjà rappelé (ATAS/648/2017 du 18 juillet 2017 consid. 3b ; ATAS/788/2016 du 4 octobre 2016 consid. 5a ; ATAS/918/2015 du 30 novembre 2015 consid. 6), il y a refus d'un travail convenable non seulement en cas de refus d'emploi formulé explicitement, mais aussi lorsque l'assuré ne se donne pas la peine d'entrer en pourparlers avec l'employeur potentiel, ne le fait que tardivement, ou en posant des restrictions ou manifestant des hésitations à s'intéresser véritablement au poste considéré, ou encore en faisant échouer la conclusion du contrat par un comportement trahissant un manque d'empressement voire un désintérêt manifeste à vouloir s'engager (Boris RUBIN, op. cit., n. 66 ad art. 30 et jurisprudence citée).
c) Ce n'est pas parce qu'elle travaillait à l'époque en gain intermédiaire que cette circonstance était de nature à justifier ce manquement, tant il est vrai que le système légal de l'assurance-chômage ainsi que la jurisprudence rappelés précédemment, considèrent qu'il entre dans ce que l'on peut attendre du chômeur qu'il entreprenne pour sortir rapidement du chômage le fait qu'il s'organise de telle manière à pouvoir satisfaire à ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage, y compris lorsqu'il exerce une activité lucrative, en l'espèce dans le cadre d'un contrat en gain intermédiaire qui à l'époque consistait en une activité de 10 à 20 %. Peu importe en l'espèce qu'elle fut plus importante, comme le prétend la recourante, qui s'efforçait d'accepter toutes les missions qui se présentaient, pour obtenir de son employeur un engagement en fixe, qu'elle a pu finalement décrocher à hauteur de 50 % pour un salaire brut mensuel de CHF 1'900.-, mais dont elle n'était pas assurée au moment de l'échéance du délai de postulation, dès lors que le contrat en question n'était pas encore signé.
Elle a du reste tenté de prétendre, de manière erronée, qu'elle aurait dû postuler auprès du SE, en se prévalant du fait que ce dernier lui avait confirmé conserver sa candidature pour d'autres postes qui viendraient à se présenter. L'argument tombe à faux, en l'occurrence, puisque, selon le descriptif du poste vacant, elle devait formuler son offre directement auprès de l'employeur potentiel. Pour le reste, en tant qu'elle prétend dans ces circonstances que le SE aurait très bien pu adresser spontanément son dossier de candidature sans qu'elle n'eût besoin d'intervenir personnellement, l'argument tombe lui aussi à faux : dans le courriel litigieux le SE ne prétendait pas avoir conservé son « dossier de candidature », mais seulement sa « candidature » pour d'autres postes qui viendraient à se présenter. Il n'y a rien d'insolite à un tel message, et il ne saurait être interprété comme l'engagement du SE d'adresser spontanément à un employeur potentiel la candidature de l'intéressée. Comme l'a pertinemment relevé l'intimé, et la recourante l'a finalement admis lors de son audition devant la chambre de céans, elle aurait de toute manière dû adresser une lettre de motivation à l'appui de son dossier.
d) Il ne fait dès lors pas de doute qu'une suspension du droit à l'indemnité de chômage devait être prononcée à l'encontre de la recourante en application de l'art. 30 al. 1 let. c et/ou d LACI.
D'après l'art. 45 al. 4 let. b OACI, le refus, sans motif valable, d'un emploi réputé convenable constitue une faute grave, autrement dit implique normalement le prononcé d'une suspension du droit à l'indemnité de chômage pour une durée de 31 à 60 jours (art. 45 al. 3 let. c OACI).
Il ne s'ensuit pas qu'un défaut de candidature posée pour un emploi réputé convenable, qui s'apparente à un refus d'un tel emploi, doive systématiquement et forcément être qualifié de grave, bien que la présomption que tel est le cas se fonde non sur des directives administratives mais bien sur une norme de rang réglementaire édictée par le Conseil fédéral. Le principe est que la durée de la suspension doit être proportionnelle à la gravité de la faute, conformément au principe de rang constitutionnel de la proportionnalité, qui s'applique à l'ensemble des activités étatiques (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). La jurisprudence admet que même en cas de refus d'un emploi convenable assigné, il n'y a pas forcément faute grave, dans la mesure où l'assuré peut se prévaloir d'un motif valable à l'appui de son refus, à savoir d'un motif lié à sa situation subjective ou à des circonstances objectives qui fait apparaître la faute comme étant de gravité moyenne ou légère (ATF 130 V 125; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 20/06 du 30 octobre 2006 consid. 4.2 ; ATAS/788/2016 du 4 octobre 2016 consid. 5a). L'égalité de traitement que des normes telles que l'art. 45 al. 4 OACI ou, à titre de directives administratives, les barèmes établis par le SECO visent à garantir, ne doit pas se réduire à de l'égalitarisme (ATAS/1183/2018 précité consid. 5b).
e) En l'espèce, la recourante ne peut toutefois pas se prévaloir de circonstances particulières justifiant de ne pas tenir pour grave son défaut de suite donnée à l'assignation concernée.
L'intimé n'avait donc pas à renoncer à prononcer contre la recourante une suspension de son droit à l'indemnité de chômage d'au moins 31 jours. Force est toutefois de constater qu'en l'espèce, l'intimé a réduit cette sanction à hauteur de 24 jours, compte tenu du fait que l'emploi assigné proposait un salaire inférieur au salaire assuré, de sorte qu'il a procédé au calcul permettant de respecter les principes de la proportionnalité et de la causalité et de faire en sorte que la sanction finalement infligée corresponde au niveau de sa responsabilité quant à la prolongation de son chômage et au dommage de l'assurance-chômage.
La décision entreprise, du 6 mars 2019 ne souffre dès lors aucune critique, de sorte que le recours ne peut qu'être rejeté, pour ce premier volet.
a) La recourante ne conteste pas non plus avoir reçu l'assignation du 1er novembre 2018, à se porter candidate, dans le délai de postulation échéant au 6 novembre 2018, pour un emploi d'une durée indéterminée dès le 01/01/2019 à un taux de 80 %, en tant que « secrétaire 3 » auprès de l'Office cantonal de la population et des migrations Elle admet par ailleurs n'avoir pas donné suite à cette assignation, dans le délai imparti, mais au contraire par courriel au SE du 9 novembre 2018. Le délai était en effet échu, et l'offre de l'employeur potentiel avait d'ailleurs été révoquée le 8 novembre 2018.
b) Par identité de motifs (pour le détail voir consid. 8b ci-dessus) la recourante n'a pas satisfait, sur le plan du principe, à l'obligation que lui imposait l'art. 17 al. 1 phr. 1 LACI d'entreprendre tout ce qu'on pouvait raisonnablement exiger d'elle pour abréger le chômage.
c) Les arguments qu'elle a invoqués pour tenter d'expliquer sinon de justifier le fait qu'elle n'avait pas postulé en temps utile ne lui sont d'aucun secours. L'hospitalisation dont elle a tenté de se prévaloir n'a en effet débuté que le 5 décembre 2018, de sorte qu'il n'y a aucune relation entre le fait qu'elle ait donné suite à l'assignation le 9 novembre 2018, soit trois jours après l'échéance du délai qui lui avait été imparti pour ce faire. Il a déjà été relevé précédemment au sujet du fait que selon elle le SE aurait pu spontanément adresser sa candidature à l'employeur potentiel que cette argumentation tombe à faux (voir consid. 8c § 2). De même, le fait qu'elle avait conclu un contrat de durée indéterminée dès le 1er novembre 2018 à 50 % moyennant un salaire de CHF 1'900.- par mois, ce qui en faisait là encore un engagement dans le cadre d'un gain intermédiaire, ne l'autorisait pas à ne pas répondre à une assignation lui proposant un poste de durée indéterminée lui aussi, mais avec un salaire beaucoup plus important, même s'il était encore inférieur au salaire assuré. Elle en était du reste parfaitement consciente, preuve en soit le fait que lors de son audition par la chambre de céans elle a tenté de justifier son inaction par une autre argumentation peu convaincante : " J'ai expliqué dans mon recours que finalement tout est arrivé en même temps : je venais de commencer un emploi en gain intermédiaire, au 1er novembre 2018, toutes les assignations sont arrivées à la même période; en plus, comme je devais travailler à l'extérieur des locaux de mon employeur, je devais prendre ma voiture et elle est tombée en panne, le 1er novembre 2018 et j'ai donc été privée de voiture pendant deux semaines. En fait, j'ai eu une voiture de remplacement pendant trois jours au bout d'une semaine et demie.... Si je n'ai postulé que le 9, soit trois jours après l'échéance du délai qui m'était imparti, c'est que, comme je vous l'ai expliqué précédemment, je venais de commencer mon emploi à 50 % et j'ai eu une panne de voiture. Ainsi, j'avais peur de perdre l'emploi que je venais de décrocher. Ainsi, j'ai dû me débrouiller sans voiture et cela m'avait pris pendant cette période quasiment la journée entière."
d) Il ne fait dès lors pas de doute qu'une suspension du droit à l'indemnité de chômage devait être prononcée à l'encontre de la recourante en application de l'art. 30 al. 1 let. c et/ou d LACI.
Comme on l'a déjà vu pour le cas précédent, d'après l'art. 45 al. 4 let. b OACI, le refus, sans motif valable, d'un emploi réputé convenable constitue une faute grave, autrement dit implique normalement le prononcé d'une suspension du droit à l'indemnité de chômage pour une durée de 31 à 60 jours (art. 45 al. 3 let. c OACI). Pour le surplus les principes rappelés ci-dessus au consid. 8d sont applicables au cas d'espèce, mutatis mutandis.
Ceci était d'autant plus vrai pour le cas d'espèce que le poste proposé l'était pour une durée indéterminée, et pour un salaire non négligeable, nettement supérieur à celui qu'elle réalisait avec l'engagement qu'elle venait de décrocher.
L'assurée conteste le fait que l'autorité ait aggravé la sanction en prenant en considération un deuxième refus ; ceci sous prétexte qu'elle n'avait pratiquement eu connaissance de la première sanction et de la seconde qu'en même temps, à sa sortie de l'hôpital le 12 décembre 2018, de sorte qu'elle n'avait pas pu tirer au préalable la leçon (de la première sanction). Ce raisonnement ne lui est d'aucun secours. Elle savait pertinemment, au moment où elle a reçu la seconde assignation, qu'elle n'avait pas donné suite à la première, et qu'elle encourait dès lors une sanction (du reste, elle l'avait confirmé lors d'un entretien téléphonique du 7 novembre avec sa conseillère), ce qui explique peut-être la raison pour laquelle, n'ayant toutefois pas parlé ce jour-là à sa conseillère du fait qu'elle n'avait pas non plus donné suite à la seconde assignation, - dont le délai était pourtant dépassé depuis la veille -, elle ait tout de même tenté, le 9 novembre, de présenter - en retard - son offre de services au SE.
C'est donc à juste titre que le service juridique de l'OCE s'est basé sur le barème applicable en cas de deuxième refus, ce barème tenant compte de l'augmentation de la sanction, conformément à l'art. 45 al. 5 OACI.
La décision entreprise, du 7 mars 2019 ne souffre dès lors aucune critique, de sorte que le recours ne peut, lui aussi, qu'être rejeté sur ce second volet.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Les rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Florence SCHMUTZ
Le président
Mario-Dominique TORELLO
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le