rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1859/2018 ATAS/975/2018
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 29 octobre 2018
10ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée à GENÈVE
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A______ (ci-après : l'assurée ou la recourante), née le ______ 1974, mariée, Suissesse, domiciliée à Genève, s'est inscrite à l'office régional de placement (ci-après: ORP), le 5 avril 2017, déclarant rechercher un poste de travail à plein temps. Un délai-cadre d'indemnisation lui a été ouvert du 5 avril 2017 au 4 avril 2019.
Le 10 avril 2017, elle a signé un plan d'actions selon lequel elle était notamment astreinte à justifier d'un nombre minimum de dix recherches d'emploi par mois, en remplissant un formulaire à remettre à l'ORP en fin de mois ou au plus tard le 5 du mois suivant.
Par décision du service juridique de l'OCE (ci-après : l'OCE ou l'intimé) a prononcé une suspension d'une durée de cinq jours dans l'exercice du droit à l'indemnité de l'assurée, pour preuves de recherches personnelles d'emploi (RPE) remises tardivement pour la période de contrôle de février 2018.
Le 11 avril 2018, l'intéressée a formé opposition à la décision susmentionnée, expliquant en substance qu'elle n'avait pas été en mesure de déposer ses recherches d'emploi au plus tard le 5 du mois (mars 2018), pour cause de maladie. Elle a produit un certificat médical du 9 mars 2018 du docteur B______, FMH en médecine interne, attestant d'une incapacité totale de travailler de l'assurée, du 22 février au 9 mars 2018, avec reprise de travail à 100% dès le 10 mars 2018.
Statuant sur opposition par décision du 30 avril 2018, l'OCE l'a rejetée. Dès lors que l'assurée avait la possibilité de solliciter l'aide d'une tierce personne pour envoyer ou déposer ses recherches d'emploi du mois de février 2018, ou encore de les transmettre par courriel, la sanction de cinq jours de suspension du droit à l'indemnité prononcée contre elle se justifie quant à son principe, la mesure de cette sanction, respectant le barème du SECO, et le principe de la proportionnalité pour un manquement tel que celui reproché.
Par courrier du 30 mai 2018, l'assurée a saisi la chambre des assurances sociales de la Cour de justice d'un recours contre la décision susmentionnée. Elle conclut implicitement à l'annulation de la décision entreprise, respectivement à ce qu'elle soit réexaminée. Reprenant son argumentation sur opposition, elle explique que son état de santé était tellement bas qu'elle ne trouvait même pas la force de se lever. Elle avait dû appeler son médecin pour avoir le traitement sur place à la maison, en attendant de pouvoir se lever et aller établir la documentation nécessaire, ce qu'elle a fait après quelques jours de traitement, lorsqu'elle a pu se déplacer jusqu'à l'office pour justifier son retard et déposer personnellement ses recherches. S'agissant de savoir si elle pouvait déposer ses recherches par l'intermédiaire d'une tierce personne, certes elle habite avec son époux et sa fille. Or, son époux, insulinodépendant, souffre d'une insuffisance rénale en phase terminale, subissant trois dialyses par semaine, en plus de toutes les complications inhérentes au diabète. Il est donc totalement inapte et inactif. Leur fille unique est une adolescente de 16 ans. Elle est très perturbée par la maladie de son père au point que, très révoltée et instable psychologiquement, elle est suivie par un psychologue et un psychiatre en raison de régulières crises d'angoisse. Elle est parfois incontrôlable et imprévisible. Quant à elle-même, la recourante indique être le pilier de son foyer, la situation étant tellement pesante qu'elle se retrouve régulièrement à bout de force et malade d'épuisement. Ainsi, lorsqu'elle est malade, personne n'est à même de la seconder. Elle ne peut solliciter l'aide d'une personne extérieure, pour préserver le peu de dignité qui leur reste car demander un service à une tierce personne serait synonyme de lui raconter toute sa situation familiale, pour la convaincre de lui apporter l'aide nécessaire. C'est aussi pour cette raison qu'elle a attendu de pouvoir se lever et déposer personnellement ses recherches. En février la situation était insoutenable : sa fille avait eu ses 16 ans; elle n'avait pas eu le cadeau d'anniversaire qu'elle souhaitait: faire un voyage à Paris, pour voir la Tour Eiffel et faire du shopping. Ceci dit, elle n'avait pas l'équipement nécessaire à la maison pour pouvoir transmettre des documents par courriel. Lorsque la situation se présente, elle se déplace à la Mairie de Lancy ou à la Cité des Métiers. Elle ajoute : « Cette fois-là, ne pouvant même pas me lever, tout était très difficile. En plus je ne le savais même pas. »
L'intimé a répondu au recours par courrier du 26 juin 2018. Il conclut au rejet du recours. L'argument selon lequel l'assurée n'a pas été en mesure de se déplacer pour déposer ses recherches d'emploi du mois de février 2018 dans les délais en raison de son état de santé (arrêt de travail à 100 % du 22 février au 9 mars 2018 inclus) est en totale contradiction avec les éléments ressortant de son dossier. En effet, durant la période précitée, il apparaît que la recourante a effectué toutes ses recherches d'emploi par visites personnelles, qu'elle a travaillé auprès du groupement intercommunal pour l'animation parascolaire (GIAP) et qu'elle a remis à sa caisse de chômage son formulaire « Indications de la Personne Assurée » (ci-après : IPA) de février 2018 ainsi que l'attestation de gain intermédiaire complétée par son employeur à la fin du mois de février 2018. Ainsi, et contrairement à ce qu'elle soutient, les faits précités tendent à démontrer qu'elle aurait pu également respecter ses obligations en matière de recherches personnelles d'emploi en remettant le formulaire récapitulatif de ses démarches dans les délais. Dans ces circonstances, il apparaît inutile de commenter les autres arguments développés par la recourante.
Le détail du contenu des documents auxquels l'intimé fait référence dans sa réponse sera décrit dans la mesure utile dans les considérants qui vont suivre.
Sur quoi, par courrier du 28 juin 2018, la chambre de céans a convoqué les parties à une audience de comparution personnelle, réservant à la recourante un délai préalable au 8 octobre 2018 pour venir consulter les pièces du dossier.
Par courrier du 29 juin 2018 (date du timbre postal), reçu par la chambre de céans le 2 juillet 2018, la recourante a sollicité un délai d'une semaine pour transmettre à la juridiction "toutes les pièces justificatives de son recours".
Elle ne s'est jamais manifestée par la suite, ni pour produire les pièces évoquées dans son courrier précédent, ni pour solliciter la consultation du dossier.
Elle ne s'est pas non plus présentée, à l'audience du 15 octobre 2018, sans excuse.
Sur quoi, la chambre de céans a gardé la cause à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Interjeté dans le délai et la forme prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 et 60 LPGA).
L’objet du litige consiste à déterminer si l’intimé était fondé à prononcer une suspension de cinq jours du droit à l’indemnité de la recourante, au motif qu'elle n'avait pas remis en temps utile les justificatifs de recherches d'emploi pour le mois de février 2018.
L'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait, entre autres conditions, aux exigences du contrôle (art. 8 al. 1 let. g LACI). À cet effet, il lui incombe, avec l'assistance de l'office du travail compétent, d'entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; en particulier, il est tenu de rechercher du travail et d'apporter la preuve des efforts fournis dans ce but (art. 17 al. 1 LACI).
Selon l'art. 26 al. 2 de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), l'assuré doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération. Cette disposition a été jugée conforme à la loi (ATF 139 V 164).
En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 n° 25 p. 122 ; cf. aussi arrêt 8C_427/2010 du 25 août 2010 consid. 5.1).
D'après l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu notamment lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Un autre motif de suspension, selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI, est le fait pour un assuré de ne pas observer les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuser un travail convenable, ne pas se présenter à une mesure de marché de travail ou l'interrompre sans motif valable, ou encore compromettre ou empêcher, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but. Une suspension du droit à l'indemnité doit être prononcée pour chaque faute, même s'il s'agit d'une simple négligence - faute légère - (Bulletin LACI/D2).
a. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 39 al. 3 LACI). Elle est de un à quinze jours en cas de faute légère, de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne et de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n° 855, p. 2435).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêts du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 et 8C_537/2013 du 16 avril 2014). Selon le barème du SECO (Bulletin LACI/D79.E.1), la remise tardive des recherches d'emploi pendant la période de contrôle entraîne la première fois une suspension de cinq à neuf jours, la seconde fois une suspension de dix à dix-neuf jours et la troisième fois le renvoi pour décision à l’autorité cantonale.
b. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2).
c. Le Tribunal fédéral a jugé qu'une sanction identique ne devait pas s'imposer lorsque l'assuré ne faisait aucune recherche d'emploi ou lorsqu'il produisait ses recherches après le délai, surtout s'il s'agissait d'un léger retard qui avait lieu pour la première fois pendant la période de contrôle. Il a ainsi confirmé qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assurée avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité mais uniquement d’un seul jour (arrêt du Tribunal fédéral du 14 juin 2012 8C_2/2012).
Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C 64/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la réduction de la sanction de cinq à un jour de suspension du droit à l’indemnité au motif que l’assuré avait remis ses recherches d’emploi avec un jour de retard seulement.
Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C_33/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la réduction de la sanction de cinq à trois jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée qui avait remis ses recherches d’emploi, lesquelles étaient faites en qualité et en quantité, avec quatorze jours de retard alors qu’il s’agissait d’un premier manquement.
Dans un arrêt du 2 juillet 2013 (8C_885/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la sanction de quatre jours de suspension du droit à l’indemnité infligée par le service cantonal de l’emploi du canton de Vaud à un assuré qui avait envoyé ses recherches d’emploi le 25 du mois suivant, en considérant que l’assuré avait réagi tardivement, soit seulement après avoir pris connaissance de la décision de suspension et vingt jours après le délai imposé.
Dans un arrêt du 29 août 2013 (8C_73/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la chambre de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité à trois jours, infligée à un assuré qui n’avait remis ses recherches personnelles d’emploi qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension et bien au-delà du délai dont il disposait à cet effet.
Dans un arrêt du 26 septembre 2013 (8C_194/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la chambre de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée au motif que celle-ci n’avait remis ses recherches d’emploi qu’au jour de son opposition à la décision de sanction et non pas spontanément.
Dans un arrêt du 16 avril 2014 (8C_537/2013), le Tribunal fédéral a considéré que la juridiction cantonale ne pouvait réduire la sanction de cinq à trois jours de suspension du droit à l’indemnité d’un assuré qui avait remis ses recherches d’emploi au moment de son opposition, même si l’assuré avait auparavant toujours remis ses offres d’emploi dans les délais et effectivement fait des recherches pour les mois litigieux.
Dans un arrêt du 12 août 2014 (8C_425/2014), le Tribunal fédéral a annulé la réduction par la chambre de céans de la suspension du droit à l'indemnité de l'assuré de cinq à trois jours au motif que ce dernier n'avait remis ses recherches d'emploi que lors d'un entretien de conseil (soit environ six semaines après le délai de remise) et qu'il n'avait pas été en mesure de produire une copie du courriel qu'il prétendait avoir envoyé dans le délai.
Selon le principe de libre appréciation des preuves, pleinement valable en procédure judiciaire de recours dans le domaine des assurances sociales (cf. art. 61 let. c LPGA), le juge n'est pas lié par des règles formelles, mais doit examiner de manière objective tous les moyens de preuve, quelle qu'en soit la provenance, puis décider si les documents à disposition permettent de porter un jugement valable sur le droit litigieux (ATF 125 V 352 ss consid. 3).
Si l’administration ou le juge, se fondant sur une appréciation consciencieuse des preuves fournies par les investigations auxquelles ils doivent procéder d’office, sont convaincus que certains faits présentent un degré de vraisemblance prépondérante et que d’autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier cette appréciation, il est superflu d’administrer d’autres preuves (appréciation anticipée des preuves ; ATF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c). Une telle manière de procéder ne viole pas le droit d’être entendu selon l’art. 29 al. 2 Cst. (SVR 2001 IV n. 10 p. 28 consid. 4b), la jurisprudence rendue sous l’empire de l’art. 4 aCst. étant toujours valable (ATF 124 V 94 consid. 4b, 122 V 162 consid. 1d).
Il ressort en effet du dossier de l'intimé les éléments déterminants suivants :
que la caisse de chômage Syna a reçu le 28 février 2018 (selon timbre humide) le courrier-type relatif aux indications de la personne assurée pour le mois de février 2018, … daté et signé par l'assurée le « 2 mars 2018 ». Il était accompagné du questionnaire lui-même, dont il ressort qu'elle avait travaillé au Groupement intercommunal pour l'animation parascolaire (ci-après : GIAP) du 1er au 28 février; qu'elle a répondu négativement à la question de savoir si elle avait été en incapacité de travailler; qu'elle n'avait pas pris de vacances; qu'elle n'avait pas été absente pour d'autres raisons;
que la caisse de chômage Syna a reçu le 28 février 2018 (selon timbre humide) - probablement dans le même pli que les documents précédents - l'attestation de gain intermédiaire remplie et signée par le GIAP, dont il ressort que l'assurée - sous contrat d'animatrice parascolaire pour un taux d'activité de 23.75 % dès le 28 août 2017, pour un salaire mensuel brut de CHF 1'141.15 - a travaillé les jours suivants, du mois de février 2018: les 1er, 2, 5, 6, 8, 9, (la semaine du 12 au 16 correspondait aux vacances scolaires de février 2018), 19, 20, 23, (les 24 et 25 correspondaient à un week-end), 26 et 27 février (les 21 et 28 étant des mercredis, non travaillés car sans cuisines scolaires ni activité parascolaire l'après-midi);
que l'attestation de gain intermédiaire pour le mois de mars 2018 relève - pour ce qui est de la période d'incapacité de travail totale alléguée dans le contexte du présent recours (23 février au 9 mars 2018 inclusivement) -, que la recourante a travaillé les 1er , 2, 5, 6, 8 et 9 mars 2018 (les 3 et 4 tombant sur un week-end, et le 7 un mercredi);
que le formulaire RPE du mois de février 2018, litigieux, comporte neuf recherches d'emploi réparties sur l'ensemble du mois, dont – pour la période d'incapacité de travail litigieuse – une le 22, une le 26 et la dernière le 28, la dernière et dixième recherche d'emploi figurant sur ce formulaire ayant été accomplie le 2 mars 2018. Or, les dix RPE inventoriées sur cette liste ont été accomplies, selon l'assurée, par « visite personnelle »;
Il résulte donc de ce qui précède que la recourante, pendant toute la période où elle a fait attester par son médecin qu'elle était incapable de travailler à 100 %, alléguant même n'avoir pas pu se lever de son lit, avant plusieurs jours de traitement, et être allée elle-même apporter la preuve de ses recherches d'emploi dès qu'elle a pu se lever (7 mars 2018 selon le timbre humide de l'accueil de l'OCE), elle a non seulement travaillé selon ses horaires contractuels, pour l'essentiel (apparemment pas le [jeudi] 22 février) ; mais ce jour-là, selon son relevé de preuves de RPE, elle a accompli une recherche d'emploi sous forme de visite personnelle. Certains jours, elle a non seulement travaillé mais elle a également accompli des recherches d'emploi en se rendant auprès des employeurs potentiels, selon ce qu'elle indique dans son formulaire RPE; tel a notamment été le cas les 26 février et 2 mars 2018.
En conséquence, la chambre de céans retient, ne serait-ce qu'à se fonder que sur les éléments objectifs tels qu'ils ressortent du dossier, soit à tout le moins les relevés des dates et nombre d'heures de travail attestés par le GIAP pendant la période concernée, qu'en tout cas au degré de la vraisemblance prépondérante exigée en matière d'assurances sociales, la recourante ne peut se prévaloir d'aucun empêchement indépendant de sa volonté qui aurait pu justifier qu'elle n'ait pas été en mesure de faire parvenir en temps utile à l'autorité compétente la preuve de ses recherches d'emploi du mois de février 2018. Elle a ainsi fait preuve, à tout le moins, de négligence à l'égard de ses obligations de chômeuse, constitutive d'une faute qualifiée de légère selon les dispositions légales et selon les directives rappelées précédemment. Le principe de la faute étant acquis, celle-ci doit être sanctionnée.
Le tableau figurant au ch. D79 LACI IC valable au 1er janvier 2018, fixant l'échelle des suspensions à l’intention de l’autorité cantonale et des ORP et en l'espèce le ch 1.C, prévoit une suspension du droit à l'indemnité de trois à quatre jours pour recherches insuffisantes pendant la période de contrôle la première fois, la faute étant considérée comme légère.
b. Dans le contexte de la quotité de la sanction, le pouvoir d'examen de l’autorité judiciaire de première instance n’est pas limité à la violation du droit (y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation); il s’étend également à l’opportunité de la décision administrative (“Angemessenheitskontrolle”). En ce qui concerne l’opportunité de la décision en cause, l’examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l’autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d’appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n’aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration. Il doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 p. 73; 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 4.3).
c. Dans le cas d'espèce, certes la formule RPE a été déposée auprès de l'ORP avec deux jours de retard; il s'agissait d'une première fois; mais il convient également de retenir qu'en plus, la liste remise ne comportait pas le nombre de recherches suffisantes selon le plan d'action signé par la recourante lors de son inscription au chômage, ce qui de toute manière aurait conduit l'autorité à sanctionner cette faute, même si la liste avait été déposée en temps utile. Ainsi, selon la jurisprudence, et le principe de l'égalité de traitement, de la même manière que l'on ne saurait traiter l'assuré qui ne remet aucune preuve de recherches d'emploi pendant une période de contrôle sur le même pied que celui qui démontre avoir effectivement recherché des emplois, en nombre et en qualité suffisants pendant la période de contrôle, la seule faute du second étant d'avoir remis la preuve de ses recherches après l'échéance du délai réglementaire, il n'apparaît pas contraire au droit, ni au principe de proportionnalité de fixer la quotité de la suspension du droit à l'indemnité au minimum du barème du SECO, comme dans le cas d'espèce, lorsqu'en plus d'avoir été déposées avec retard, les preuves de recherches d'emploi sont insuffisantes quantitativement. On ne saurait dans ces circonstances considérer que la sanction prononcée par l'intimé ne respecterait pas le principe de la proportionnalité, la chambre de céans au considérant qu'aucun motif pertinent ne commande de s'écarter du minimum du barème du SECO.
Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté.
Pour le surplus la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA et 89H al. 1 LPA)
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Florence SCHMUTZ
Le président
Mario-Dominique TORELLO
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le