rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3636/2017 ATAS/618/2018
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 28 juin 2018
5ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à GENEVE, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître Leonardo CASTRO
recourant
contre
SERVICE CANTONAL D'ALLOCATIONS FAMILIALES, sis Rue des Gares 12, GENEVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ est père de deux enfants, B______ né le ______ 1992 et C______ né le ______ 1995.
Depuis janvier 2009, il a bénéficié d’une allocation de formation professionnelle pour son fils B______.
Concernant son fils B______, il est noté dans la décision du 2 octobre 2012, ainsi que dans les décisions subséquentes ce qui suit :
« Cette allocation est versée uniquement à réception d’une attestation d’études ou de formation, et si les revenus de l’enfant provenant d’une activité lucrative ou d’indemnités journalières (AC, AI, AA, Amal et APG) ne dépassent pas CHF 2'320.-/mois ou CHF 27'840.-/année. »
L'attention de l'ayant-droit est par ailleurs attirée sur l’obligation de renseigner gratuitement l’administration sur toute donnée utile, notamment sur toute modification de situation susceptible d’influer sur le droit aux prestations, notamment dans les cas de séparation, divorce, mariage, changement de nom, changement de domicile, changement de l’autorité parentale et/ou de garde des enfants, décès ou naissance, absence dès trois mois, début d’une nouvelle activité lucrative des parents, changement d’employeur, cessation d’activité, fin du droit au salaire, inscription au chômage et gain intermédiaire, fin des études, d’apprentissage ou de formation professionnelle des enfants, fin des prestations d’assistance et départ dans un autre canton ou à l’étranger de l’un ou l’autre parent ou des enfants.
Le 8 octobre 2013, l’office de l’assurance-invalidité du canton de Genève (OAI) a informé le fils B______ de l'intéressé qu’il prenait en charge les coûts supplémentaires de la formation professionnelle initiale, sous la forme du maximum de la petite indemnité journalière, du 1er septembre 2013 au 31 août 2016. Pour les indemnités journalières, l’assuré allait recevoir une décision séparée. Pour toute question concernant cette indemnité journalière, il était invité à s’adresser directement à la caisse cantonale genevoise de compensation (CCGC). Copie de cette décision était communiquée à ladite caisse.
Par décision du 29 octobre 2013, l’OAI a octroyé au fils B______ de l'intéressé une indemnité journalière de CHF 103.80. Il est indiqué sur cette décision « Renseignements auprès de : caisse cantonale genevoise de compensation [suit l’adresse, personne de contact et le numéro de téléphone] ».
Par décision du 28 janvier 2016, l’OAI a annulé et remplacé sa décision du 29 octobre 2013 par une décision octroyant l’indemnité journalière de CHF 103.80 uniquement durant la période du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2015, au lieu du 31 août 2016. Copie de cette décision a été communiquée à la CCGC et aux « Allocations familiales ».
Par décision du 2 février 2016, le service cantonal d’allocations familiales (SCAF) a constaté que le fils B______ de l'ayant-droit percevait une indemnité journalière indûment dès le 1er septembre 2013, dès lors que son revenu annuel était supérieur à CHF 28'080.- par année ou à CHF 2'340.- par mois. Cela étant, il a réclamé la restitution des allocations de formation professionnelle d’un montant de CHF 11'600.- versées de septembre 2013 à janvier 2016.
Par courrier du 17 février 2016, l'ayant-droit a formé opposition à cette décision auprès de l'office cantonal des assurances sociales (OCAS). Il a fait valoir avoir toujours collaboré et transmis les informations nécessaires. Il estimait avoir été de bonne foi, dès lors qu’aucune des décisions ni courrier ne lui avait fait part d’un plafond au niveau des revenus des parents ou des enfants pour l’obtention des allocations familiales. Par ailleurs, il a contesté avoir omis de renseigner le SCAF, puisque la totalité des revenus de son fils provenait de l'OAI et qu’il était de ce fait impossible que le SCAF ne fût pas au courant des prestations versées par la CCGC à son fils. Partant, l'ayant-droit a conclu à l’annulation de la décision du 2 février 2016.
Par décision du 5 juillet 2017, le SCAF a rejeté l’opposition. Les indemnités journalières de l’OAI correspondaient à un revenu mensuel brut de CHF 3'114.-, ce qui était largement supérieur au plafond mensuel du revenu de l’enfant ouvrant droit à l’allocation de formation professionnelle. Toutefois, par une décision subséquente du 9 mai 2017, la CCGC avait validé un nouveau droit aux allocations de formation professionnelle en faveur du fils C______ de l'ayant droit avec effet au 1er janvier 2017. Les prestations dues pour C______ de janvier à mars 2017 d’un montant total de CHF 1'200.- étant échues, le SCAF a compensé la créance de l'ayant-droit à ces prestations avec la somme dont la restitution lui était demandée, si bien que la dette ne s’élevait plus qu’à CHF 10'400.-. Par ailleurs, le SCAF a considéré l’opposition du bénéficiaire à sa décision comme une demande de remise. Il a admis qu’il aurait dû se prononcer préalablement sous la forme d’une décision sujette à opposition sur cette demande de remise. Toutefois, dans la mesure où elle aurait nié la remise au motif de l’absence de bonne foi, il convenait, par économie de procédure, de se prononcer sous forme d’une décision sur opposition, afin d’éviter de rallonger inutilement la procédure. Le SCAF a nié la bonne foi du bénéficiaire au motif que, selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l’ignorance par l’assuré du fait qu’il n’avait pas droit aux prestations versées ne suffisait pas pour admettre qu’il était de bonne foi. La bonne foi était aussi exclue d’emblée lorsque les faits qui conduisaient à l’obligation de restituer étaient imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En l’occurrence, toutes les décisions établies par le SCAF rendaient les bénéficiaires attentifs à leur obligation de lui annoncer, d’office et sans délai, toute modification ou tout événement susceptible d’influer sur le versement des prestations. Ce devoir figurait dans une rubrique visible, lisible et en caractère gras. Depuis la naissance du droit en 2007, le SCAF avait notifié à l'ayant-droit pas moins de onze décisions rappelant l’obligation de renseigner. Partant, l'ayant-droit avait gravement failli à son obligation d’informer, en omettant de lui communiquer que son fils avait déposé une demande de prestations auprès de l’OAI. L’argument tiré de ce que les revenus de son fils B______ provenaient d’une même institution, ne lui était d’aucun secours, l’OAI étant une institution indépendante juridiquement du SCAF. En vertu de l’obligation de garder le secret sur les données constituées au nom des administrés, les dossiers n’étaient pas accessibles d’une administration à l’autre. Les renseignements ne pouvaient être communiqués que sur demande et dans les formes prescrites par la loi.
Par acte du 5 septembre 2017, l’assuré a formé recours contre cette décision, par l’intermédiaire de son conseil, en concluant à son annulation. En premier lieu, il a fait valoir que la demande en restitution était prescrite. En effet, la décision du 8 octobre 2013 de l’OAI avait été adressée en copie à la CCGC. Aussi, celle-ci était au courant que son fils B______ avait un dossier ouvert auprès dudit office et qu’une formation professionnelle lui avait été octroyée, ainsi que des indemnités journalières. En effet, il devait être admis que la CCGC avait relayé la copie de ce courrier à tous ses services, ou du moins à tous les services potentiellement concernés par le contenu de ce courrier. L’intimé devait ainsi avoir reçu une copie de cette missive. Cela étant, l’intimé aurait dû procéder, dans un délai raisonnable aux investigations nécessaires concernant l’octroi d’indemnités journalières. En l’absence de telles investigations, le début du délai de péremption commençait à courir au moment où l’intimé était en mesure de rendre une décision de restitution, s’il avait fait preuve de l’attention que l’on pouvait raisonnablement exiger de lui. En l’occurrence, en comptant un large délai de quatre mois pour procéder à l’obtention des informations utiles auprès de l’OAI ou du recourant, il convenait de retenir que l’intimé aurait été à même de rendre une décision de restitution dès le 9 février 2014. Ainsi, le droit de demander la restitution des prestations était périmé, le délai légal d’une année pour demander la restitution n’ayant pas été respecté. L’assuré pouvait par ailleurs croire de bonne foi que la CCGC, respectivement le SCAF, avait reçu copie du courrier du 8 octobre 2013 de l'OAI, de sorte qu'on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir transmis une deuxième fois ce courrier à l’intimé. En effet, les courriers de l’OAI et du SCAF portaient une en-tête semblable, si ce n’est identique, à savoir systématiquement la mention « OCAS » et la même adresse. Ainsi, un administré ayant des connaissances moyennes de l’administration et des divers établissements de droit public pouvait raisonnablement penser que les différents offices et services regroupés à l’OCAS communiquaient entre eux et étaient au courant des décisions prises par ceux-ci. Compte tenu de ces circonstances, l’omission d’informer lui-même l’intimé pourrait tout au plus être considérée comme une négligence légère. Enfin, le recourant a fait valoir que la restitution de la somme réclamée le mettrait dans une situation difficile.
Dans sa réponse du 26 octobre 2017, l’intimé a conclu au rejet du recours. Il a relevé que l’ayant droit, ses proches ou les tiers auxquels une prestation était versée étaient tenus de communiquer à l’assureur ou, selon le cas à l’organe compétent, toute modification importante des circonstances déterminantes pour l’octroi d’une prestation. Au demeurant, toutes les décisions qui avaient été notifiées au recourant, lui avaient rappelé cette obligation et on ne pouvait décemment exiger d’une administration qu’elle énumère une liste exhaustive des modifications à annoncer d’office, compte tenu des situations particulières des administrés. Néanmoins, dès l’année 2011, l’intimé avait modifié le contenu formel de ses décisions en précisant expressément que l’allocation de formation professionnelle n’était versée que si les revenus de l’enfant provenant d’une activité lucrative ou d’indemnités journalières ne dépassaient pas CHF 2'320.-/mois. Le recourant aurait dès lors dû informer l’intimé que son fils avait déposé une demande de prestations auprès de l’OAI ou du moins lui annoncer qu’il avait été mis au bénéfice d’indemnités journalières de cette assurance. Le fait que la décision de l’OAI eût été adressée en copie à la CCGC pour calcul du versement des indemnités journalières n’y changeait rien, dès lors que cette dernière n’était pas l’institution chargée de verser des allocations familiales. La caisse d’allocations familiales compétente aurait par ailleurs pu être une autre caisse que le SCAF et aurait pu se trouver en dehors du canton de Genève. L’OCAS, l’OAI, la CCGC et le SCAF étaient des établissements de droit public autonomes et dotés, chacun, d’une personnalité juridique propre. Compte tenu de la spécificité de leur mission respective, de leur obligation de garder le secret, le fait de renseigner l’une de ces institutions ne revenait pas à renseigner l’autre. L’échange et la communication des données entre eux ne s’effectuaient que dans le cadre des prescriptions légales édictées à cet effet. Le recourant ne s’y était au demeurant jamais trompé. En effet, s’agissant de ses prestations familiales, il avait toujours adressé directement sa correspondance au SCAF et non pas à l’OAI ou à la CCGC. Ce n'est qu'en 2015 que l'intimé avait sollicité l'OAI d'examiner la possibilité d'échanger des informations en vue de limiter le versement de prestations indues. C'était dans ce contexte que l'OAI lui avait transmis copie de sa décision du 28 janvier 2016. Partant, sa décision de restitution du 2 février 2016 respectait le délai de péremption d’un an.
Par arrêt du 23 novembre 2017, la chambre de céans a déclaré le recours irrecevable, considérant, que la décision sur opposition ne constituait qu'une décision de refus de remise initiale sujette à opposition et non pas à un recours, tout en omettant d'examiner le recours quant au fond, n'ayant pas retenu, par inadvertance, que l'ayant droit avait aussi fait valoir que le droit de demander la restitution était périmé.
Par arrêt du 30 avril 2018, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt et a renvoyé la cause à la chambre de céans pour nouvelle décision quant au fond.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Les dispositions de la LPGA s’appliquent aux allocations familiales, à moins que la LAFam n’y déroge expressément (art. 1 LAFam).
a. Le recours a été interjeté dans les délai et forme prescrits par la loi, compte tenu de la suspension des délais entre le 15 juillet et le 15 août inclusivement (art. 38 al. 4 let. b et 56 ss LPGA).
b. En ce que le recourant met en cause le droit de l'intimé de demander la restitution des prestations indûment perçues, son recours est dirigé contre une décision sur opposition, contre laquelle la voie de recours est ouverte.
Cela étant, le recours est recevable sur ce point.
c. S’agissant de la remise de l’obligation de restituer, il y a lieu de relever que la décision de refus de remise a été prise avec la décision sur opposition du 5 juillet 2017. Néanmoins, il s’agit d’une décision de refus de remise initiale, contre laquelle la voie de l’opposition est ouverte, en vertu des art. 52 al. 1 LPGA et 38 al. 1 LAF, mais non pas la voie de recours. Par ailleurs, une voie de droit légal ne peut être supprimée par économie de procédure, même si les décisions sur opposition de l’administration sont souvent prévisibles.
Par conséquent, le recours contre le refus de remise est irrecevable.
Est litigieuse en l’occurrence la question de savoir si l’intimé était fondé de demander au recourant la restitution des prestations, en particulier si la demande de restitution est prescrite.
À teneur de l’art. 25 LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées, la restitution ne pouvant toutefois être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile (al. 1er). Le droit de demander la restitution s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d’un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant (al. 2). Ainsi, le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Il s'agit de délais (relatif et absolu) de péremption, qui doivent être examinés d'office (arrêt du Tribunal fédéral 8C_695/2013 du 17 juin 2014 consid. 2.2).
Le recourant fait valoir que l’intimé a eu connaissance de l’octroi d’une formation professionnelle initiale à son fils déjà le 9 octobre 2013, dès lors que la décision du 8 octobre 2013 de l’OAI avait été adressée en copie également à la CCGC, si bien qu'il devait être supposé que cette caisse ait relayé copie de ce courrier à tous ses services ou du moins à tous les services potentiellement concernés par le contenu de ce courrier. Il doit ainsi être présumé que l’intimé a reçu copie de ce courrier. Encore ultérieurement, l’OAI a fixé, par décision du 29 octobre 2013, le montant des indemnités journalières dues au fils du recourant. Partant, en comptant un délai de quatre mois pour procéder à l’obtention d’informations utiles auprès de l’OAI ou du recourant, l’intimé était à même de rendre une décision de restitution le 9 février 2014. Or, ce n’est que par décision du 2 février 2016 que l’intimé a réclamé le remboursement de la somme de CHF 11'600.-.
a. Par la loi relative à l'office cantonal des assurances sociales du 20 septembre 2002 (LOCAS - J 4 18), entrée en vigueur le 1er août 2003, a été institué l'OCAS qui regroupe la CCGC et l'OAI (art. 1 al. 3 LOCAS). L'OCAS est un établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique (art. 1 al. 2 LOCAS). Selon l'art. 1 LOCAS, le but de cet office est de coordonner les institutions qu'il est appelé à organiser en vertu des dispositions fédérales ou cantonales et d'assurer leur administration rationnelle (al. 1). Il doit notamment faciliter les relations entre les assurés et les établissements régis par la LOCAS (al. 2). Il assume l'administration de ceux-ci, en mettant cas échéant à leur disposition le personnel, les locaux et moyens techniques nécessaires. Le patrimoine et les ressources financières et matérielles propres de la CCGC restent acquis à cette dernière (al. 3).
Conformément à l'art. 11 al. 1 LOCAS, le conseil d'administration, le directeur, le personnel de l'OCAS et des institutions regroupés sont soumis au secret en application des art. 320 et 321 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) et 33 LPGA, sous réserve des art. 55a de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants du 20 décembre 1946 (LAVS - RS 831.10) et 60a de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI - 831.20). Ces dispositions permettent de communiquer des données à d'autres organes, autorités, services, assurances sociales et tribunaux, pour autant qu'aucun intérêt privé prépondérant ne s'y oppose.
b. Selon l'art. 12 LOCAS, la CCGC constitue également un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique (al. 1). Elle est placée sous la surveillance de la Confédération et rattachée administrativement à l'OCAS qui exerce sur elle l'autorité hiérarchique cantonale (al. 2). Les principes de fonctionnement de la CCGC sont fixés par un règlement du Conseil d'État (al. 4).
Conformément à l'art. 7 du règlement d'exécution de la loi relative à l'office cantonal des assurances sociales du 23 mars 2005 (ROCAS - J 4 18.01), la CCGC est organisée en services (al. 1). La répartition des tâches, l'organisation et le mode de fonctionnement des services sont de la compétence de la direction de la caisse (al. 2).
c. Quant à l'OAI, l'art. 22 LOCAS prescrit aussi qu'il constitue un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique (al. 2). Il est placé sous la surveillance matérielle, financière et administrative de la Confédération et rattaché administrativement à l'OCAS qui exerce sur lui l'autorité hiérarchique cantonale (al. 3). Les principes de fonctionnement de l'OAI sont fixés par un règlement du Conseil d'État, approuvé par la Confédération (al. 4).
d. La LAF a en outre institué le SCAF qui est également un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique et rattaché administrativement à l'OCAS (art. 18 al. 1). Toutefois, d'autres caisses d'allocation familiales professionnelles et interprofessionnelles sont aussi autorisées d'appliquer la LAF (art. 14 LAF). Le conseil d'administration de l'OCAS exerce la surveillance sur le SCAF, mais peut en confier l'exécution à la CCGC (art. 20 al. 1 LAF). Art. 9 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations familiales du 19 novembre 2008 (RAF - J 5 10.01) prescrit que la CCGC gère le SCAF, ainsi que la caisse d'allocations familiales des administrations et institutions cantonales et la caisse d'allocations familiales pour personnes sans activité qui sont rattachées administrativement au SCAF.
Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3; ATF 126 V 353 consid. 5b; ATF 125 V 193 consid. 2 et les références). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a).
Il résulte de ce qui précède que le SCAF est un établissement autonome de droit public, lequel n’est rattaché qu’administrativement à la CCGC. Le SCAF a ainsi une organisation propre et totalement indépendante de celle de la CCGC. Il n’y a pas de communication automatique de données entre ces différents établissements autonomes, dont les tâches sont au demeurant très différentes. Ainsi, le SCAF n'est pas informé des prestations dont bénéficient l'ayant-droit et ses enfants de la part de l'OAI et de la CCGC, même si les art. 50a LAVS et 66a LAI permettent la communication de données entre ces institutions à certaines conditions. Cependant, comme le relève à juste titre l'intimé, les données ne peuvent être échangées entre différents organismes que sur demande, dans la mesure où les personnes chargées de l'application des lois sur les assurances sociales, de son contrôle et sa surveillance sont en principe tenues de garder le secret à l'égard de tiers (art. 33 LPGA). Il faut en outre qu'aucun intérêt privé prépondérant ne s'y oppose.
Par ailleurs, si l'OAI a communiqué en l'occurrence sa décision à la CCGC, cela tient à la répartition des compétences entre ces deux organismes. En effet, il appartient audit office d'examiner le droit aux prestations de l'assurance-invalidité et de rendre les décisions y relatives (art. 57 al. 1 LAI), tandis que les caisses de compensation sont chargées du calcul des rentes et indemnités (art. 60 al. 1 let. b LAI). Or, il n'y a aucune répartition de compétences entre les offices AI et les caisses d'allocation familiales, de sorte rien ne justifie en principe que les informations concernant un assuré soient transmises à l'autre entité.
Partant, le fait qu’une copie d’une décision ait été communiquée à la CCGC ne signifie pas que le SCAF l’ait reçue et, en l’occurrence, il n'y a aucun indice que cela ait été le cas. Comme l'a expliqué l'intimé dans sa réponse, ce n'est qu'en 2015 qu'il a demandé à l'OAI de pouvoir échanger les informations. Suite à cette initiative, copie de la décision du 28 janvier 2016 a été communiquée également au SCAF, comme cela est mentionné sur celle-ci.
Cela étant, il doit être admis que l’intimé n’a appris que le fils du recourant bénéficiait d’indemnités journalières de la part de l’OAI qu’au moment où il a reçu copie de la décision de l’OAI du 28 janvier 2016. Par conséquent, la décision de l’intimé du 2 février 2016 respecte largement le délai d’une année à partir de la connaissance du fait litigieux, si bien que la créance en restitution n’est pas prescrite.
Pour le surplus, le recourant ne met pas en cause le bien-fondé de la demande de restitution. Partant, il sied de constater que l’intimé est en droit de demander la restitution des prestations indûment versées.
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté, dans la mesure où il est recevable, et la cause renvoyée à l’intimé pour statuer sur l’opposition formée par le recourant à la décision de refus de remise. Il appartiendra en particulier à l'intimé d'examiner dans le cadre de la procédure d'opposition si le recourant pouvait croire de bonne foi que le SCAF avait reçu copie de la décision du 28 octobre 2016 de l'OAI.
La procédure est gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
Renvoie la cause à l’intimé pour statuer sur l’opposition formée à la décision de refus de remise du 5 juillet 2017.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Diana ZIERI
La présidente
Maya CRAMER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le