rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2215/2017 et A/2216/2017 ATAS/1012/2017 et ATAS/1014/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 14 novembre 2017
2ème Chambre
En la cause
Monsieur A_____, domicilié à CAROUGE
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A_____ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né le _______ 1988, originaire de Bosnie et Herzégovine, domicilié dans le canton de Genève, au bénéfice d’un permis de séjour, marié, père d’un enfant né en 2014, s’est inscrit au chômage auprès de l’office régional de placement (ci-après : ORP) en date du 4 octobre 2016, à la recherche d’un emploi à plein temps comme vendeur. Par la signature d’un plan d’actions le 19 octobre 2016, l’assuré a pris note de l’obligation qui lui était faite d’effectuer au minimum dix recherches personnelles d’emploi par mois, de façon diversifiée (par réseau personnel de relations, des candidatures spontanées, des annonces sur internet, réseaux sociaux, agences de placement et chasseurs de tête, offres d’emplois publiées dans la presse, visites personnelles, contacts téléphoniques). Il a également pris note que tout manquement aux obligations envers l’assurance-chômage ainsi qu’aux instructions de l’ORP pouvait entraîner une suspension du droit à l’indemnité de chômage.
L’assuré a effectué ses recherches personnelles d’emploi pour octobre 2016 par neuf visites personnelles et deux offres « par écrit / électronique » et pour novembre 2016 par dix visites personnelles.
Par décision du 6 décembre 2016, l’ORP a enjoint l’assuré d’effectuer une mesure du marché du travail « Atelier pratique (non qualifié) » auprès de SwissNova Impulsion, devant se dérouler du 9 au 20 janvier 2017. L’assuré ne s’étant pas présenté aux premiers jours de ce cours, cette mesure a été annulée, et l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) l’a sanctionné par une suspension de son droit à l’indemnité de chômage de dix jours à compter du 12 janvier 2017, par décision du 17 janvier 2017, contre laquelle l’assuré a formé opposition, en produisant un certificat médical établi le 16 janvier 2017 par le docteur B_____, médecin praticien FMH, attestant de sa totale incapacité de travail du 6 au 18 janvier 2017. Par décision sur opposition du 23 février 2017, l’OCE admettra son opposition et annulera cette décision.
L’assuré a effectué ses recherches personnelles d’emploi pour décembre 2016 par une visite personnelle et neuf offres « par écrit / électronique ».
Par courrier du 18 janvier 2017, l’ORP a convoqué l’assuré à un entretien de conseil fixé au 23 février 2017 à 13h30, auquel l’assuré ne s’est pas présenté, sans en informer son conseiller en personnel, auquel il a transmis le lendemain, 24 février 2017, un certificat du Dr B_____ attestant de sa totale incapacité de travail en date du 23 février 2017 (jour où il s’était néanmoins rendu le matin à une nouvelle mesure du marché du travail à laquelle il avait été soumis dans l’intervalle).
L’assuré a effectué ses recherches personnelles d’emploi pour janvier 2017 par onze visites personnelles.
Par décision du 27 février 2017, l’OCE a suspendu le droit de l’assuré à l’indemnité de chômage pour une durée de cinq jours à compter du 24 février 2017, pour le motif que ce dernier ne s’était pas présenté à l’entretien de conseil du 23 février 2017 et n’avait fourni aucune excuse valable, étant précisé qu’il n’était pas tenu compte du certificat médical qu’il avait produit dès lors qu’il avait pu être présent au cours « Atelier pratique » de Swissnova les 23 et 24 février 2017.
L’assuré a effectué ses recherches personnelles d’emploi pour février 2017 par onze visites personnelles.
Par décision du 8 mars 2017, l’OCE a suspendu le droit de l’assuré à l’indemnité de chômage pour une durée de six jours à compter du 1er mars 2017, pour le motif que ce dernier n’avait entrepris des démarches en vue de trouver un emploi que par le biais de visites personnelles, alors que le plan d’actions qu’il avait signé le 19 octobre 2016 exigeait que les recherches soient diversifiées.
Par recommandé du 16 mars 2017, l’assuré a formé opposition à l’encontre de la décision précitée du 27 février 2017 le sanctionnant d’une suspension de cinq jours de son droit à l’indemnité de chômage. Il s’était présenté au cours de Swissnova le matin du 23 février 2017, tout en étant peu bien et bien que son état de santé se fût dégradé en cours de matinée, afin d’éviter une suspension ; la chargée du cours l’avait laissé partir un quart d’heure avant la fin du cours, et il s’était aussitôt rendu chez son médecin, qui avait établi un certificat médical, qu’il avait tout de suite envoyé à son conseiller en personnel (qu’il n’avait pas pu rencontrer à l’ORP le lendemain), et il s’était à nouveau rendu à son cours le 24 février 2017.
Par recommandé du 30 mars 2017, l’assuré a formé opposition à l’encontre de la décision précitée du 8 mars 2017 le sanctionnant d’une suspension de six jours de son droit à l’indemnité de chômage. Il avait toujours effectué des recherches d’emploi de qualité, certes en privilégiant les visites personnelles, mais en demandant chaque fois à rencontrer le responsable pour se présenter à lui et lui remettre ses documents de candidature. Ne maîtrisant pas bien le français, il avait de la peine à effectuer des postulations écrites. Il suivait justement en février 2017 une formation pour améliorer ses capacités auprès de Swissnova. Dès mars, il avait pu effectuer certaines de ses recherches par e-mail et courrier.
L’assuré a effectué ses recherches personnelles d’emploi pour mars 2017 par trois visites personnelles, six offres « par écrit / électronique » et une offre par téléphone.
Par décision sur opposition du 13 avril 2017, l’OCE a admis que l’absence de l’assuré à l’entretien de conseil du 23 février 2017 était légitime, mais qu’une sanction demeurait justifiée dès lors qu’il n’avait pas avisé l’ORP avant ledit rendez-vous qu’il ne pourrait pas y venir. Il a réduit la durée de la suspension de cinq à trois jours.
Par décision sur opposition du 4 mai 2017, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assuré à la décision précitée du 8 mars 2017 et confirmé cette dernière. En signant le plan d’actions du 19 octobre 2016, l’assuré avait pris connaissance de ses obligations en matière de recherches personnelles d’emploi. En octobre et décembre 2016, il avait respecté ses obligations en diversifiant ses démarches autrement que par des visites personnelles, ce qui démontrait qu’il était à même de le faire. La durée de la sanction tenait compte du fait qu’il s’agissait d’un second manquement.
Par recommandé du 20 mai 2017, l’assuré a recouru auprès de la chambre des assurances sociales contre les deux décisions sur opposition précitées des 13 avril et 4 mai 2017. Il se trouvait au chômage pour la première fois et n’avait peut-être pas saisi correctement « pas mal de choses » ; n’étant pas de langue maternelle française, il lui était difficile d’assimiler tout ce qui était écrit dans une brochure, et son conseiller en personnel ne lui avait « pas forcément tout expliqué ». La situation de la famille était difficile. Les deux suspensions provoquaient un énorme trou dans son revenu. Il souhaitait retrouver un emploi au plus vite, et vivait sa situation comme un échec.
Ce recours a été enregistré sous le n° A/2215/2017 en tant qu’il concernait la suspension de trois jours pour défaut d’avis de l’empêchement de l’assuré de se présenter à l’entretien de conseil du 23 février 2017, et sous le n° A/2216/2017 en tant qu’il concernait la suspension de six jours pour défaut de recherches personnelles d’emploi diversifiées en février 2017.
Le 6 juin 2017, dans la cause A/2215/2017, l’OCE a transmis à la chambre des assurances sociales les pièces sur lesquelles il s’était fondé pour rendre la décision attaquée. L’assuré n’apportait aucun élément nouveau permettant de revoir cette dernière, dans les termes de laquelle l’OCE disait persister intégralement.
Le 14 juin 2017, dans la cause A/2216/2017, l’OCE a transmis à la chambre des assurances sociales les pièces sur lesquelles il s’était fondé pour rendre la décision attaquée. L’assuré n’apportait aucun élément nouveau permettant de revoir cette dernière, dans les termes de laquelle l’OCE disait persister intégralement.
L’assuré n’a présenté d’observations ni dans l’une ni dans l’autre de ces deux causes dans le délai lui ayant été imparti à cette fin. Sur quoi, les causes ont été gardées à juger.
EN DROIT
b. Il se justifie de statuer par un seul arrêt sur les deux recours, sans qu’une jonction de cause ne soit prononcée (art. 70 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
c. Les deux recours ont été interjetés en temps utile, compte tenu, dans la cause A/2215/2017, de la suspension des délais du 7ème jour avant au 7ème jour après Pâques, tombé en 2017 le 16 avril (art. 38 al. 3 let. a et 60 LPGA).
Ils satisfont aux exigences, peu élevées, de forme et de contenu prescrites pas la loi (art. 61 let. b LPGA ; cf. aussi art. 89B LPA).
Le recourant a qualité pour recourir, étant touché par les décisions attaquées et ayant un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (art. 59 LPGA).
d. Les deux recours sont donc recevables.
La condition de satisfaire aux exigences de contrôle, posée par l’art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle prévus par l’art. 17 LACI. Cette disposition-ci impose aux chômeurs des devoirs matériels (al. 1 et 3) – qui concernent la recherche et l’acceptation d’un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires – et des devoirs formels (al. 2) – qui ont pour objet l’inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 17).
b. La violation de ces obligations expose l’assuré à une suspension de son droit à l’indemnité. En effet, selon l’art. 30 al. 1 LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
Notamment dans de tels cas, l’assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n’est en principe pas d’emblée privé de prestations, mais tout d’abord sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. c ou d LACI, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI. Jurisprudence et doctrine s’accordent en effet à dire que, du moins sauf réitérations, la sanction prévue par l’art. 30 al. 1 LACI constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l’assuré au dommage qu’il cause à l’assurance-chômage en raison d’une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 197 consid. 6a ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 3 ad art. 17, ch. 5 ad art. 30). La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2ème éd. 2007, p. 2424 n. 825).
c. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L’OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, ch. 114 ss ad art. 30).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1).
Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011, consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 63 ad art. 30).
d. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2).
e. Selon l’art. 30 al. 2 LACI, l’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l’al. 1 (not. let. d). Dans d’autres cas, ce sont les caisses qui statuent.
b. Il n’est pas contesté qu’un assuré est tenu de se présenter ponctuellement aux entretiens de conseil (art. 17 al. 3 let. b LACI). La convocation que le recourant avait reçue pour le rendez-vous précité précisait explicitement que sa présence à cet entretien était obligatoire, que toute absence injustifiée entraînerait une suspension du droit aux indemnités de chômage, et qu’un cas d’empêchement le conseiller en personnel devait être avisé au moins 24 heures à l’avance. De ces indications, valant prescriptions de contrôle, résultait implicitement qu’un empêchement survenant quasiment au dernier moment devait être communiqué sans délai au conseiller en personnel, dans toute la mesure du possible avant même le rendez-vous fixé ; cette obligation allait au demeurant de soi, dictée qu’elle était par la politesse due audit conseiller et le respect de son organisation du travail.
c. L’intimé n’a pas contesté que le recourant – ainsi qu’il l’a indiqué dans son opposition à la décision initiale – n’était pas bien déjà le matin du 23 février 2017, au cours de Swissnova, et que son état s’est dégradé en cours de matinée, si bien que la chargée de cours l’a même laissé partir un quart d’heure avant la fin du cours pour qu’il puisse se rendre chez le médecin, ce qu’il dit avoir fait immédiatement. Sans doute n’est-il pas exclu que le recourant aurait quand même pu téléphoner à son conseiller en personnel, qu’il devait rencontrer ce jour-là à 13h30, ce qu’il ne prétend pas même avoir essayé de faire.
La faute de ne pas l’avoir fait, ni même d’avoir tenté de le faire, apparaît cependant très faible, surtout quand on la met en perspective de l’effort qu’a fourni le recourant de se rendre au cours Swissnova tant le matin même du 23 février 2017 que le lendemain, soucieux qu’il était de ne pas s’exposer à une suspension.
La chambre de céans considère qu’il était excessif de le sanctionner pour cette très faible faute d’une suspension du droit à l’indemnité de chômage de plus de un jour. Elle réformera en conséquence la décision attaquée dans ce sens.
b. Il n’est pas contestable qu’à teneur du plan d’actions qu’il avait signé le 19 octobre 2016, le recourant devait effectuer au minimum dix recherches personnelles d’emploi par mois, de façon diversifiée, soit par réseau personnel de relations, des candidatures spontanées, des annonces sur internet, réseaux sociaux, agences de placement et chasseurs de tête, offres d’emplois publiées dans la presse, visites personnelles, contacts téléphoniques.
La réalité et le sérieux des onze visites personnelles que le recourant a faites pour février 2017 ne sont pas mis en doute par l’intimé, et rien ne permet de penser que le recourant n’a pas authentiquement cherché – par le biais de visites personnelles, plutôt que par de simples appels téléphoniques ou l’envoi de courriers ou courriels – à établir un contact personnel avec un responsable des entreprises auprès desquelles il se présentait, en leur remettant un dossier de candidature de main à main.
N’effectuer que des visites personnelles ne répondait cependant pas entièrement à son obligation. Et, nonobstant une maîtrise peut-être pas optimale du français, le recourant avait les moyens de faire des postulations écrites et/ou par téléphone, puisqu’il était arrivé d’en faire ainsi, en octobre et décembre 2016.
c. Force est cependant de relever qu’antérieurement, l’intimé n’avait pas reproché au recourant de n’avoir pas diversifié suffisamment ses recherches personnelles d’emploi, alors qu’il les avait aussi toutes faites par le biais de visites personnelles en novembre 2016 et janvier 2017.
La chambre des assurances sociales a déjà jugé que le contrôle mensuel des recherches personnelles d’emploi que prévoit l’art. 26 al. 3 OACI vise aussi à prévenir que des assurés ne demeurent le cas échéant dans une compréhension erronée de leurs devoirs et donc qu’il doit intervenir sans tarder (ATAS/549/2017 du 27 juin 2017 consid. 6 ; ATAS/223/2015 et ATAS/224/2015 du 24 mars 2015 consid. 8 in fine ; ATAS/203/2015 du 17 mars 2015 consid. 7b in fine ; cf. aussi ATAS/648/2017 du 18 juillet 2017 consid. 5d pour la diligence à sanctionner un refus d’emploi ou un comportement assimilable à un refus d’emploi).
Dans ces conditions, et d’autant plus qu’il suivait en février 2017 un cours propre à l’aider à mieux formuler des postulations écrites, le recourant pouvait imaginer répondre aux attentes concrètes de son conseiller en personnel – à savoir de son interlocuteur privilégié au sein de l’intimé (ATAS/648/2017 du 18 juillet 2017 consid. 5b/bb) – en concentrant encore durant ce mois-ci ses recherches sur des visites personnelles, se trouvant à cet égard au bénéfice d’une assurance donnée tacitement par ledit conseiller de pouvoir agir de la sorte, en vertu du principe de la bonne foi (ATAS/549/2017 du 27 juin 2017 consid. 5 ; ATAS/648/2017 précité consid. 5b/aa). Dans ces circonstances, il aurait incombé à l’intimé de lui rappeler préalablement son obligation de diversifier ses recherches personnelles d’emploi avant de le sanctionner d’une suspension du droit à l’indemnité de chômage pour ledit motif, à défaut par ailleurs d’éléments permettant d’admettre que, nonobstant l’absence de réaction début décembre 2016 et/ou début février 2017 à réception des formulaires prouvant les recherches personnelles d’emploi des mois précédents, l’intimé attendait effectivement de lui qu’il fasse aussi d’autres recherches que par le biais de visites personnelles.
d. La chambre de céans retient dans ces conditions que la seconde sanction infligée n’est pas fondée.
Les deux causes sont renvoyées à l’office cantonal de l’emploi pour qu’il prenne les mesures propres à assurer le versement des indemnités de chômage dues au recourant pour les jours de suspension annulés.
Le recourant n’étant pas représenté par un avocat ou un mandataire professionnellement qualifié, il n’y a pas lieu de lui allouer d’indemnité de procédure, même s’il obtient respectivement partiellement et entièrement gain de cause (art. 61 let. g LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Admet partiellement le recours A/2215/2017.
Réforme la décision sur opposition de l’office cantonal de l’emploi du 13 avril 2017, dans le sens que la durée de la suspension du droit de Monsieur A_____ à l’indemnité de chômage est ramenée à un jour à compter du 24 février 2017.
Admet le recours A/2216/2017.
Annule la décision de l’office cantonal de l’emploi du 4 mai 2017.
Renvoie les causes à l’office cantonal de l’emploi pour qu’il prenne les mesures propres à assurer le versement des indemnités de chômage dues à Monsieur A_____ pour les jours de suspension annulés.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie NIERMARECHAL
Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le