rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3778/2016 ATAS/434/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 30 mai 2017
2ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée à GENÈVE
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Le 28 juillet 2016, Madame A______ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née le ______ 1985, célibataire, de nationalité espagnole, au bénéfice d’un permis de séjour dans le canton de Genève, s’est inscrite au chômage auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), en indiquant chercher un emploi au taux d’activité de 100 % dès le 1er août 2016 comme chimiste. Elle avait été employée comme post-doctorante auprès de l’Université de Genève du 1er mai 2015 au 31 juillet 2016 à 90 %, au bénéfice d’un contrat de durée déterminée. Un délai-cadre d’indemnisation lui a été ouvert du 1er août 2016 au 31 juillet 2017.
Le 2 août 2016, l’assurée a remis à l’OCE le formulaire « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi », faisant état d’une seule postulation, datée du 13 juillet 2016.
Selon le plan d’actions qui a été signé le 11 août 2016 par l’OCE et l’assurée, cette dernière devait effectuer au minimum dix recherches personnelles d’emploi par mois. Elle en a fait quatorze en août 2016 (selon ledit formulaire rempli le 1er septembre 2016), et en fera quatorze également en septembre et en octobre 2016 (selon lesdits formulaires remplis les 4 octobre et 2 septembre 2016).
Par décision du 15 août 2016, l’OCE a prononcé à son encontre une suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de 9 jours à compter du 1er août 2016, considérant qu’une seule démarche pour les derniers mois de son contrat de durée déterminée, soit la période de mai à juillet 2016, était insuffisante.
L’assurée a formé opposition à cette décision le 12 septembre 2016. Elle avait mal rempli le formulaire précité, faute d’avoir été suffisamment renseignée sur la façon de faire ; elle joignait à son opposition deux formulaires, faisant mention de quatre recherches personnelles d’emploi pour juin 2016 et trois pour juillet 2016. Avant la fin de son contrat, elle n’avait reçu de son employeur aucune information concernant son droit à recevoir l’indemnité de chômage, sinon l’information erronée qu’elle n’avait pas droit à cette indemnité du fait qu’elle n’avait pas travaillé en Suisse pendant deux ans. Elle avait néanmoins cherché du travail. À cette fin, elle avait contacté deux professeurs de l’Université de Pavoue (Italie), superviseurs de sa thèse de doctorat, ainsi que des groupes de recherche « dans les universités partout en Europe » et en avait trouvé deux qui étaient adaptés à son profil professionnel (un à l’université de Genève et l’autre à celle de St Andrews [Grande-Bretagne]) ; le contact pris en premier lieu avec le professeur de Genève n’avait pas abouti, faute de financement disponible pour embaucher une chercheuse, et le second, pris avec le professeur de St. Andrews, n’avait, là aussi faute de financement, ouvert qu’une perspective de préparer un projet de recherche en vue de trouver un financement de l’Union européenne. Elle avait en outre pris des contacts avec dix-neuf collaborateurs académiques dans diverses parties du monde en vue de continuer à travailler comme chercheuse. Dès le 11 août 2016, à la suite d’un rendez-vous avec un consultant, elle avait entrepris des démarches en vue de trouver un emploi aussi dans le monde industriel. Une suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour 9 jours constituait une mesure disproportionnée.
Le 22 septembre 2016, en réponse à une demande de l’OCE de lui adresser copie de ses postulations effectuées auprès de dix-neuf personnes mentionnées dans une annexe à son opposition précitée, l’assurée a expliqué qu’elle n’avait adressé formellement de postulations à aucune de ces dix-neuf personnes, qui étaient des chimistes travaillant dans la recherche académique mais n’étaient pas en position de l’embaucher, mais les avoir contactées afin qu’elles connaissent sa situation et puissent le cas échéant l’informer d’éventuels postes à repourvoir dont elles apprendraient l’existence (ce qui s’était produit pour quelques postes, pour lesquels elle avait alors présenté sa candidature).
Par décision du 7 octobre 2016, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé sa décision précitée du 15 août 2016. Le fait de devoir effectuer des recherches d’emploi déjà avant de s’inscrire au chômage était une règle élémentaire de comportement ; de telles recherches devaient s’intensifier à mesure que l’échéance du chômage se rapprochait. L’assurée n’avait effectué que sept offres de services au total durant les mois de juin et juillet 2016 et aucune en mai 2016 ; c’était largement insuffisant, sans même que la fixation d’un nombre minimal de recherches n’ait encore été fixé.
En date du 4 novembre 2016, l’assurée a recouru contre cette décision sur opposition auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice. Elle joignait à son recours les formulaires « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » pour juin et juillet 2016, faisant état chacune de neuf postulations ; elle les avait remplis à nouveau le 4 novembre 2016 et relevait que le fait qu’elle n’avait pas bien su les remplir ne justifiait pas qu’elle soit pénalisée. C’était la réalité qu’elle avait pris les contacts qu’elle avait indiqués dans son opposition, soit avec les dix-neuf personnes mentionnées sur sa « liste des collaborateurs », le « seul problème » étant qu’elle ne se souvenait pas exactement du jour où elle leur avait parlé ; plusieurs de ces personnes savaient qu’elle cherchait du travail avant le dernier jour de son contrat de durée déterminée, le 31 juillet 2016 ; la chambre des assurances sociales pouvaient en obtenir confirmation auprès de ces personnes. Une suspension de 9 jours de son droit à l’indemnité de chômage était disproportionné.
Répondant au recours le 22 novembre 2016, l’OCE a indiqué que l’assurée n’apportait aucun élément permettant de revoir la décision attaquée, dans les termes de laquelle il persistait. Dans son courrier du 22 septembre 2016, l’assurée avait écrit n’avoir procédé à aucune postulation auprès des dix-neuf personnes figurant sur sa « liste des collaborateurs » et que ces dernières n’avaient pas été en mesure de l’embaucher.
Le 5 décembre 2016, en guise d’observations après réponse au recours, l’assurée a produit les pièces de son dossier, déjà évoquées dans les écritures antérieures, avec en plus quelques courriers électroniques attestant de prises de contact en vue de trouver en emploi effectuées en juin et juillet 2016.
EN DROIT
b. La procédure devant la chambre de céans est régie par les dispositions de la LPGA et celle du titre IVA (soit les art. 89B à 89I) LPA, complétées par les autres dispositions de la LPA en tant que ces articles précités n’y dérogent pas (art. 89A LPA), les dispositions spécifiques que la LACI contient sur la procédure restant réservées (cf. art. 1 al. 1 LACI ; cf. notamment art. 100 ss LACI).
Le recours a été interjeté en temps utile (art. 60 al. 1 LPGA).
Il satisfait aux exigences, peu élevées, de forme et de contenu prescrites par l’art. 61 let. b LPGA (cf. aussi art. 89B LPA),
Touchée par la décision attaquée et ayant un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification, la recourante a qualité pour recourir (art. 59 LPGA).
c. Le recours est donc recevable.
b. La condition de satisfaire aux exigences de contrôle, posée par l’art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle prévus par l’art. 17 LACI. Cette disposition-ci impose aux chômeurs des devoirs matériels (al. 1 et 3) – qui concernent la recherche et l’acceptation d’un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires – et des devoirs formels (al. 2) – qui ont pour objet l’inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 17).
Selon l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger ; il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment ; il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.
L’obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant la survenance effective du chômage, en particulier dès que le moment d’une inscription au chômage est prévisible et relativement proche. L’art. 20 al. 1 let. d OACI précise en effet que lorsqu’il s’inscrit au chômage, l’assuré doit produire – en plus de la lettre de résiliation, les certificats de travail des derniers employeurs, les attestations de formation ou de perfectionnement – les preuves de ses efforts en vue de trouver du travail. Un assuré doit rechercher un emploi pendant le délai de congé, dès la signification de celui-ci, d’autant plus que l’employeur, une fois le contrat de travail dénoncé, doit accorder au travailleur le temps nécessaire pour chercher un autre emploi (art. 329 al. 3 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse - CO - RS 220). Les efforts de recherches d’emploi doivent s’intensifier au fur et à mesure que le chômage devient imminent (arrêt du Tribunal fédéral 8C_800/2008 consid. 2.1 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 9 et 61 ad art. 17 ; ATAS/429/2016 du 1er juin 2016 consid. 3b). Le devoir de rechercher un emploi avant même l’inscription au chômage ou, corollairement, d’accepter immédiatement tout emploi convenable est notoire ; il est censé connu même en l’absence de renseignements donnés à ce propos par les organes de l’assurance-chômage (Boris RUBIN, op. cit., n. 9 et 61 ad art. 17).
c. La violation de ces obligations expose l’assuré à une suspension de son droit à l’indemnité. En effet, selon l’art. 30 al. 1 LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
Notamment dans de tels cas, l’assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n’est en principe pas d’emblée privé de prestations, mais tout d’abord sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. c ou d LACI, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI. Jurisprudence et doctrine s’accordent en effet à dire que, du moins sauf réitérations, la sanction prévue par l’art. 30 al. 1 LACI constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l’assuré au dommage qu’il cause à l’assurance-chômage en raison d’une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 197 consid. 6a ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 3 ad art. 17, ch. 5 ad art. 30). La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2ème éd. 2007, p. 2424 n. 825).
Le défaut ou l’insuffisance de recherches d’emploi durant le délai de congé, avant même l’inscription au chômage, ne représentent pas à proprement parler une inobservation des prescriptions de contrôle du chômage ou des instructions de l’autorité compétente, visées par l’art. 30 al. 1 let. d LACI, puisqu’à ce stade l’intéressé n’est pas encore soumis à un tel contrôle (bien qu’il lui incombe de fournir les preuves de ses efforts en vue de trouver un emploi lors de son inscription) ni n’a encore reçu de telles instructions. Sous la réserve que l’intéressé s’inscrive ensuite au chômage, ils réalisent en revanche le fait de ne pas faire – respectivement de n’avoir pas fait – tout ce qu’on peut (ou pouvait) raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable, au sens de l’art. 30 al. 1 let. c LACI. Il n’y a au demeurant pas d’enjeu au rattachement de cette violation à l’une ou l’autre de ces deux dispositions. Il s’agit en tout état d’un motif de suspension du droit à l’indemnité de chômage. C’est la même autorité qui a la compétence de prononcer la sanction dans l’un et l’autre cas, à savoir l’autorité cantonale (art. 30 al. 2 LACI), donc, dans le canton de Genève, l’OCE (art. 3 al. 1 phr. 1 du règlement d'exécution de la loi en matière de chômage du 23 janvier 2008 - RMC - J 2 20.01 ; ATAS/429/2016 du 1er juin 2016 consid. 3c).
d. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L’OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 114 ss ad art. 30).
En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1).
La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2).
e. Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré ; mais en vertu de leur obligation de renseigner et conseiller les chômeurs (art. 27 LPGA ; art. 19a OACI), les organes d’exécution de la LACI doivent attirer l’attention des chômeurs sur un éventuel comportement pouvant compromettre leur droit aux prestations, sauf à l’égard de devoirs notoires (ATF 131 V 472 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 17 et 63 ad art. 30).
b. La recourante dit avoir effectué des recherches d’emploi durant les mois de juin et juillet 2016. Elle a commencé par indiquer, par le biais du premier formulaire qu’elle a rempli à ce propos le 2 août 2016, qu’elle en avait fait une seule durant la période considérée. Le 12 septembre 2016, dans son opposition à la décision du 15 août 2016 de suspension de son droit à l’indemnité de chômage, elle a fait mention de quatre recherches personnelles d’emploi pour juin 2016 et de trois pour juillet 2016, ainsi que de prises de contact avec dix-neuf collaborateurs académiques, sans pouvoir préciser, ni immédiatement ni ultérieurement, les dates de ces prises de contact, mais en devant concéder qu’il ne s’est pas agi de postulations et que ces collaborateurs académiques n’étaient pas en position de l’embaucher. Le 4 novembre 2016, à l’appui de son recours, elle a produit une troisième version des formulaires considérés, faisant mention cette fois-ci de neuf postulations effectuées tant en juin qu’en juillet 2016.
Sans doute l’intimé, en tant qu’assureur social, puis, en cas de litige, le juge, sont-ils chargés, en vertu de la maxime inquisitoire, d’établir d’office les faits déterminants, sans être lié par les faits allégués et les preuves offertes par les parties, en s’attachant à le faire de manière correcte, complète et objective afin de découvrir la réalité matérielle (art. 43 LPGA ; art. 19 s., 22 ss, 76 et 89A LPA ; Ghislaine FRÉSARD- FELLAY / Bettina KAHIL-WOLFF / Stéphanie PERRENOUD, Droit suisse de la sécurité sociale, vol. II, 2015, p. 499 s.). Les parties ont cependant l’obligation d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués ; à défaut, elles s’exposent à devoir supporter les conséquences de l’absence de preuve (art. 28 LPGA ; ATF 125 V 193 consid. 2 ; 122 V 157 consid. 1a ; 117 V 261 consid. 3b et les références). L’art. 17 al. 1 phr. 3 LACI prévoit explicitement que l’assuré doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis pour chercher un emploi ; c’est aussi valable pour des recherches d’emploi à effectuer avant l’inscription au chômage, en particulier durant les derniers mois d’un contrat de durée déterminée (art. 20 al. 1 let. d in fine OACI). L’assuré doit le faire au moyen du formulaire « Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » (Bulletin LACI IC/B324a). L’art. 26 al. 2 OACI précise que l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date et qu’à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération.
La sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI est la non-prise en compte des recherches d'emploi et, partant, une suspension du droit à l’indemnité ; elle intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date, sauf excuse valable (ATF 139 V 164). Peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013 ; ATAS/135/2015 du 24 février 2015 consid. 2 ; Bulletin LACI IC/D33a).
En l’espèce, la recourante n’a pas démontré à temps avoir effectué un nombre suffisant de recherches d’emploi durant les trois derniers mois de son contrat de durée déterminée. Elle ne peut se prévaloir d’aucune excuse valable de ne pas l’avoir fait. D’autant plus en ayant une formation du niveau qu’elle a – à savoir celui d’une chimiste ayant un doctorat –, elle doit être réputée avoir disposé, déjà le 2 août 2016 lorsqu’elle a rempli pour la première fois le formulaire ad hoc (qui est explicite sur les points précités), d’un niveau de compréhension suffisant de son obligation d’indiquer d’emblée toutes les recherches d’emploi qu’elle avait le cas échéant effectuées avant son inscription au chômage et de ne pas se contenter de n’en indiquer qu’une seule pour chacun des deux mois de juin et juillet 2016.
c. C’est donc à bon droit que l’intimé a retenu que la recourante n’avait pas fait ou devait être réputée n’avoir pas fait des efforts suffisants pour rechercher un emploi durant les trois derniers mois de son contrat de durée déterminée, et qu’elle devait être sanctionnée par une suspension de son droit à l’indemnité de chômage.
d. Quant à la durée de la suspension prononcée (à savoir 9 jours), elle correspond au minimum prévu par le barème indicatif établi par le SECO en cas d’effort insuffisant de recherche d’emploi pendant un délai de congé de trois mois, soit pendant les trois derniers mois d’un engagement de durée déterminée (Bulletin LACI IC/D72).
Il n’y a pas matière, en l’occurrence, à réduire ce nombre en principe minimal de jours de suspension, même s’il fallait prendre en compte – ainsi que l’intimé l’a fait dans sa décision sur opposition – d’un nombre plus élevé d’offres d’emploi que les deux seules annoncées initialement pour juin et juillet 2016, à savoir quatre pour juin et trois pour juillet 2016. Sept offres de service seraient en tout état insuffisantes, d’autant plus que la recourante n’en a pas fait en mai 2016, alors que l’échéance prochaine de son contrat de durée déterminée lui était connue et que la période estivale pouvait être peu favorable pour trouver un emploi. Par ailleurs, les prises de contact avec les dix-huit « collaborateurs académiques » figurant sur la liste produite par la recourante ne sont pas assimilables à des postulations et ne sauraient donc être prises en compte, même si on ne peut exclure que de tels contacts et le « bouche à oreille » qui leur est associé puissent s’avérer utiles dans la quête d’un emploi.
Le recours doit être rejeté.
La procédure est gratuite, la recourante n’ayant pas agi de façon téméraire ni témoigné de légèreté (art. 61 let. a LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Sylvie SCHNEWLIN
Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le