rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/800/2016 ATAS/556/2016
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 4 juillet 2016
6ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée à GENÈVE
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A______ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née le ______ 1954, s’est inscrite à l’office régional de placement (ci-après : ORP) le 20 juin 2014 comme demandeuse d’emploi à 100%.
Par décision du 22 décembre 2015, l’ORP a prononcé à l’encontre de l’assurée une sanction de suspension de son droit à l’indemnité de cinq jours, au motif que les recherches personnelles d’emploi pour le mois de novembre 2015 étaient nulles.
Le 8 janvier 2016, l’assurée a fait opposition à cette décision en faisant valoir qu’elle avait omis de remettre ses recherches d’emploi de novembre 2015 à sa conseillère, que sa situation était difficile car elle effectuait des remplacements au département de l'instruction publique, de la culture et du sport (DIP) comme enseignante et ne recevait aucun salaire durant les deux mois d’été, de sorte qu’elle s’était endettée, qu’elle avait bénéficié du chômage seulement depuis 2015 et avait péniblement réussi à rembourser un montant de CHF 675.-, que son oubli ne relevait pas d’une légèreté ou d’une indifférence, qu’elle rendait régulièrement ses recherches d’emploi, que toutefois, son médecin lui avait annoncé, en novembre 2015, une maladie dégénérative de la cornée conduisant à la cécité (maladie de Fuchs), que cette information l’avait perturbée, provoquant de nombreuses nuits d’insomnies et qu’elle avait de ce fait accumulé du retard dans ses paiements et ses affaires administratives, dont l’oubli d’envoyer ses recherches, qu’elle assumait seule la charge de ses enfants et que la sanction engendrait des conséquences très lourdes pour sa famille ; elle proposait, en cas de besoin, de produire un certificat médical de son ophtalmologue.
Par décision du 17 février 2016, l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) a rejeté l’opposition de l’assurée, au motif que celle-ci reconnaissait avoir oublié d’envoyer ses recherches d’emploi à l’ORP dans le délai imparti et n’apportait aucun élément permettant de revoir la décision litigieuse.
Le 8 mars 2016, l’assurée a recouru auprès de la chambre des assurances sociales de la cour de justice à l’encontre de la décision du 17 février 2016, en relevant que l’OCE n’avait pas tenu compte de sa proposition de produire un certificat médical de son médecin et qu’il incombait à l’OCE d’indiquer précisément ce qu’il considérait comme un élément permettant de revoir la décision litigieuse.
Le 6 avril 2016, l’OCE a conclu au rejet du recours, au motif que le diagnostic transmis par le médecin de l’assurée avait certes pu la perturber, mais ne justifiait pas l’absence de recherches d’emploi pour le mois de novembre 2015.
A la demande de la chambre de céans, l’assurée a transmis, le 18 mai 2016, une attestation du 10 mai 2016 du docteur B______, FMH ophtalmologie, selon laquelle l’assurée, suite à un examen du 25 novembre 2015, présentait la maladie de Fuchs.
Convoquée pour une audience de comparution personnelle des parties le 30 mai 2016, l’assurée a indiqué qu’elle ne pouvait s’y rendre, car elle enseignait ce jour-là dès 9h50 ; elle sollicitait un autre rendez-vous.
Le 21 avril 2016, l’OCE a indiqué que le dossier de l’assurée ne contenait pas de formulaire de preuve de recherches d’emplois pour le mois de novembre 2015.
À la demande de la chambre de céans, l’OCE a communiqué, le 30 mai 2016, l’intégralité du dossier de l’assurée. Il ressort de celui-ci que par décision du 22 août 2014, l’OCE a constaté son aptitude au placement depuis le 1er juillet 2014, que l’assurée a régulièrement transmis les formulaires de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi dans les délais, que par décision du 25 août 2015, l’ORP a cependant prononcé une suspension du droit à l’indemnité de l’assurée de cinq jours, au motif que ses recherches personnelles d’emploi étaient nulles en juillet 2015, que par courriel du 28 août 2015, l’assurée a transmis ses recherches pour juillet 2015 à l’OCE en relevant qu’elle les avait envoyées dans les temps, mais effectué une mauvaise manipulation lors de l’envoi du courriel, que par courriel du 5 janvier 2016, l’assurée a transmis ses recherches de novembre et décembre 2015 en relevant qu’elle s’habituait difficilement à faire des recherches alors qu’elle travaillait à plein temps jusqu’à mi-2016 et que le formulaire de recherches personnelles pour trouver un emploi pour le mois de novembre 2015 mentionne quatre recherches effectuées entre le 4 et le 25 novembre 2015.
Le 27 juin 2016, la chambre de céans a entendu les parties en audience de comparution personnelle. La recourante a déclaré : « Je travaille régulièrement depuis 2011 au DIP mais je ne suis pas payée durant les deux mois d’été. J’ai été inscrite au chômage depuis 2011, mais j’ai touché des indemnités seulement l’année passée durant les deux mois d’été, puis quelques fois depuis, mais pour des montants peu importants, car le gain assuré est peu élevé. A mon souvenir, je n’ai pas été sanctionnée par le chômage avant la sanction litigieuse.
Je me suis rendue chez un ophtalmologue le 26 novembre 2015, car je voulais me faire faire de nouvelles lunettes. Celui-ci m’a informé que je souffrais d’une maladie dégénérative qui allait m’amener à la cécité. J’ai été bouleversée par cette nouvelle. Je me suis alors concentrée sur mon travail, mais j’ai eu du mal à assumer mes affaires administratives et j’ai complètement oublié d’envoyer mes recherches d’emploi pour le mois de novembre.
Mon médecin m’a informée que l’on pouvait faire une greffe de la cornée lorsqu’on était proche de la cécité. Un deuxième ophtalmologue a confirmé ce diagnostic.
Je ne me rappelle pas avoir envoyé le mail du 5 janvier 2016 par lequel je transmettais mes recherches de novembre 2015, mais j’ai sûrement dû constater que celles-ci étaient restées en ma possession et qu’il fallait que je les transmette. Je ne me rappelle pas non plus si j’avais déjà reçu la décision de sanction le 5 janvier 2016.
Je suis encore sous contrat à 50% jusqu’à fin août 2016, mon autre contrat à 50% se terminant à fin juin 2016.
Je n’ai pas pu me présenter à l’audience de 9h30 ce matin, car je suis tombée en panne en France avec une voiture que mes amis, qui habitent Bellegarde et chez qui j’avais séjourné ce week-end, m’avaient prêtée. Je me suis finalement fait accompagner par mes amis jusqu’à Genève.
J’estime qu’une sanction du chômage est justifiée en cas d’abus, ce qui n’est pas mon cas. Je n’ai jamais touché d’indemnités de façon abusive. Les montants reçus étaient d’ailleurs peu élevés. Je trouve donc cette sanction injuste, ce d’autant que j’ai à ma charge mes deux enfants en étude, que j’ai dû élever toute seule. Cette sanction me créera des difficultés financières très certaines. Je ne vais en particulier pas pouvoir assumer mes factures. »
La représentante de l’OCE a déclaré : « Les recherches n’ont pas été remises dans les délais et il n’y a pas de certificat d’incapacité de travail pour la période déterminante, de sorte que nous persistons dans la sanction. »
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 et 60 LPGA).
Le litige porte sur la suspension du droit à l’indemnité de chômage de la recourante pour une durée de cinq jours.
Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger.
Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.
L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI) dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011 dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Lors de l’entrée en vigueur le 1er avril 2011 des modifications de la LACI, l’alinéa 2bis a été abrogé, de sorte que si l’assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire.
Sous l'empire de l'ancien droit, quand un assuré ne respectait pas le délai de l'art. 26 al. 2bis OACI, mais faisait parvenir ses recherches d'emploi dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3).
Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non prise en compte des recherches d'emploi - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date.
Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF du 26 septembre 2013 8C 194/2013).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n° 855, p. 2435). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l’intéressé au regard de ses devoirs généraux d’assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt 8C 601/2012 du 26 février 2013 ; ATF du 16 avril 2014 8C 537/2013). Selon le barème du SECO (Bulletin LACI/D72 1 E/D), le défaut de recherches d’emploi ou la remise tardive de celles-ci pendant la période de contrôle entraînent la première fois une suspension de 5 à 9 jours, la seconde fois une suspension de 10 à 19 jours et la troisième fois le renvoi pour décision à l’autorité cantonale.
L’OCE a également établi un barème, lequel prévoit, pour un premier manquement, en raison de remise tardive des recherches d’emploi et si celles-ci sont qualitativement et quantitativement suffisantes, une suspension du droit à l’indemnité de un jour en cas de retard de un jour ouvrable, de deux jours en cas de retard jusqu’à cinq jours ouvrables et de cinq jours au-delà.
b) La chambre de céans doit se limiter à examiner si l’administration a fait un usage critiquable de son pouvoir d’appréciation (ATF du 16 avril 2008, 8C 316/2007).
Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF du 29 août 2013, 8C 73/2013).
c) Le Tribunal fédéral a jugé qu'une sanction identique ne devait pas s'imposer lorsque l'assuré ne faisait aucune recherche d'emploi ou lorsqu'il produisait ses recherches après le délai, surtout s'il s'agissait d'un léger retard qui avait lieu pour la première fois pendant la période de contrôle. Il a ainsi confirmé qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assurée avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité mais uniquement d’un seul jour (arrêt du Tribunal fédéral du 14 juin 2012 8C_2/2012).
Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C 64/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la réduction de la sanction de cinq à un jour de suspension du droit à l’indemnité au motif que l’assuré avait remis ses recherches d’emploi avec un jour de retard seulement.
Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C 33/2012), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une sanction identique ne s’imposait pas lorsque l’assuré ne faisait aucune recherche d’emploi ou lorsqu’il produisait ses recherches après le délai, surtout s’il s’agissait d’un léger retard qui avait eu lieu pour la première fois pendant la période de contrôle ; il a confirmé la réduction de la sanction de cinq à trois jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée qui avait remis ses recherches d’emploi, lesquelles étaient faites en qualité et en quantité, avec quatorze jours de retard alors qu’il s’agissait d’un premier manquement.
Dans un arrêt du 13 février 2013, le Tribunal fédéral a annulé une réduction de la sanction de cinq à un jour de suspension du droit à l’indemnité d’un assuré qui avait remis la preuve de ses recherches personnelles d’emploi de mai 2011 le 5 juillet 2011, soit seulement après avoir pris connaissance de la décision de suspension.
Dans un arrêt du 2 juillet 2013 (8C 885/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la sanction de quatre jours de suspension du droit à l’indemnité infligée par le service cantonal de l’emploi du canton de Vaud à un assuré qui avait envoyé ses recherches d’emploi le 25 du mois suivant, en considérant que l’assuré avait réagi tardivement, soit seulement après avoir pris connaissance de la décision de suspension et vingt jours après le délai imposé.
Dans un arrêt du 29 juillet 2013 (8C 591/2012), le Tribunal fédéral a admis que l’assurée avait pu prouver, grâce au témoignage de son époux, avoir posté l’enveloppe comprenant ses recherches personnelles d’emploi que le service de l’emploi du canton de Vaud n’avais pas reçu et confirmé l’annulation de toute sanction par la juridiction cantonale.
Dans un arrêt du 29 août 2013 (8C 73/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la chambre de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité à trois jours, infligée à un assuré qui n’avait remis ses recherches personnelles d’emploi qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension et bien au-delà du délai dont il disposait à cet effet.
Dans un arrêt du 26 septembre 2013 (8C 194/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la chambre de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée au motif que celle-ci n’avait remis ses recherches d’emploi qu’au jour de son opposition à la décision de sanction et non pas spontanément.
Dans un arrêt du 16 avril 2014 (8C 537/2013), le Tribunal fédéral a considéré que la juridiction cantonale ne pouvait réduire la sanction de cinq à trois jours de suspension du droit à l’indemnité d’un assuré qui avait remis ses recherches d’emploi au moment de son opposition, même si l’assuré avait auparavant toujours remis ses offres d’emploi dans les délais et effectivement fait des recherches pour les mois litigieux.
Dans un arrêt du 12 août 2014 (8C 425/2014), le Tribunal fédéral a annulé la réduction par la chambre de céans de la suspension du droit à l'indemnité de l'assuré de cinq à trois jours au motif que ce dernier n'avait remis ses recherches d'emploi que lors d'un entretien de conseil (soit environ six semaines après le délai de remise) et qu'il n'avait pas été en mesure de produire une copie du courriel qu'il prétendait avoir envoyé dans le délai.
Si malgré les moyens mis en œuvre par le juge pour établir la réalité d’un fait allégué par une partie, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance suffisante pour emporter la conviction du tribunal, c’est à la partie qui voulait en déduire un droit d’en supporter les conséquences (SPIRA, Le contentieux de la sécurité sociale, in : 100 ans de sécurité sociale en Suisse, Cahiers genevois de la sécurité sociale 1990 N° 7, p. 131).
Le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, mais ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir qui en supporte les conséquences. En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 n o 25 p. 122; cf. aussi arrêt 8C_427/2010 du 25 août 2010 consid. 5.1 ; arrêt du 29 juillet 2013 8C 591/2012).
Compte tenu de ces circonstances particulières et de la jurisprudence précitée (ATF du 26 juin 2012 – 8C_33/2012), la Cour considère que la faute de la recourante est légère et que la suspension de cinq jours de son droit à l'indemnité ne respecte pas le principe de la proportionnalité. En effet, même si la recourante a continué d’assumer son activité professionnelle après l’annonce de sa maladie, il apparaît vraisemblable, au degré de certitude exigé par la jurisprudence, qu’elle ait omis, pour cette raison, de suivre avec diligence ses affaires administratives, postérieurement à cette annonce – qui a eu lieu le 26 novembre 2015 - dont l’envoi dans les délais de ses recherches d’emploi du mois de novembre 2015. Il convient par conséquent de s'écarter du barème du SECO et de celui de l’OCE et de réduire la sanction à un jour de suspension, ce qui est conforme à l'art. 45 al. 3 OACI (ATAS/1329/2012 du 5 novembre 2012; ATAS/991/2012 du 22 août 2012; ATAS/933/2012 du 31 juillet 2012; ATAS/1085/2011 du 17 novembre 2011 confirmé par arrêt du 14 juin 2012 8C 2/2012 ; ATAS/140/2014 du 3 février 2014).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
L’admet partiellement.
Réforme la décision du 17 février 2016 de l’intimé, en ce sens que la suspension du droit à l’indemnité de chômage de la recourante est réduite à un jour.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Alicia PERRONE
La présidente
Valérie MONTANI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le