A/349/2015Cour de justice de Genève / Chambre des assurances sociales30 juin 2015
En vertu des art. 45E al. 1 et 4 LMC et 45A al. 1 LMC, le chômeur domicilié dans le canton de Genève et qui a épuisé son droit aux indemnités fédérales peut bénéficier d'un emploi de solidarité pour autant qu'il en fasse la demande au plus tard dans le mois qui suit la fin de son droit aux indemnités fédérales, les cas de rigueur étant réservés. Une assurée âgée de 55 ans au bénéfice d'un délai-cadre d'indemnisation du 1er février 2012 au 31 janvier 2014 dont la demande de prestations cantonales avait été suspendue en septembre 2013 du fait que son droit à l'indemnité était passé de 400 à 520 indemnités journalière, et qui a retrouvé un emploi du 1er janvier au 31 mars 2014, a droit à un emploi de solidarité pour autant qu'elle en fasse la demande au plus tard avant la fin du mois d'avril 2014. Etant donné qu'elle n'a présenté une telle demande que le 18 septembre 2014, le délai prévu à cet effet est échu. Toutefois, dans la mesure où la conseillère a eu un entretien avec l'assurée le 28 février 2014, soit le dernier jour du mois suivant la fin de son droit aux indemnités fédérales de chômage, il lui appartenait de terminer l'entretien, soit en expliquant à l'intéressée que sa demande de prestations cantonales devait impérativement être déposée le jour même / ce qui rendrait vraisemblable que l'assurée ait cru que son dossier était directement transféré au service EdS / soit en lui signalant qu'elle disposait d'un délai d'un mois à compter de la fin de son emploi - information qui n'apparaît pas lui avoir été donnée. Etant donné que les conditions pour admettre une violation du principe de la bonne foi sont réalisées, il y a lieu de mettre l'intéressée au bénéfice d'un empli de solidarité, pour autant que les autres conditions soient remplies.
REpublique et
canton de genève
POUVOIR JUDICIAIRE
A/349/2015 ATAS/521/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 30 juin 2015
1ère Chambre
En la cause
Madame A_______, domiciliée à GENÈVE, représentée par le Syndicat SIT
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A_______ a été mise au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 1er février 2012 au 31 janvier 2014.
Lors d’un entretien de conseil qui s’est tenu le 28 février 2014, l’intéressée a informé sa conseillère en personnel qu’elle avait trouvé un emploi depuis le 2 janvier 2014, et qu’elle pensait pouvoir le conserver jusqu’en mars 2014. Dans le procès-verbal de l’entretien, il est ainsi relevé que « le DE est en emploi depuis le 2 janvier, d’où l’annonce tardive aux prestations cantonales, puisqu’elle pensait pouvoir rester. En principe y reste jusqu’à fin mars 2014 ». Il est également indiqué que l’intéressée a reçu des informations concernant la fin de droit et les prestations cantonales, qu’un point Emplois de solidarité -EdS a été abordé, et qu’un document « PC - courrier fin de droit » lui a été remis. Ce document, rédigé sous la forme d’un courrier adressé à l’intéressée, et daté du 28 février 2014, porte sur « les prestations cantonales pour assurés en fin de droit » et attire notamment son attention sur le fait que « toute demande doit être déposée à l’Office cantonal de l’emploi au plus tard dans le mois qui suit la fin de votre droit aux indemnités fédérales de chômage ».
L’intéressée a travaillé à l'Office pour l'orientation, la formation professionnelle et continue (OFPC) de janvier à mars 2014.
Par courriel du 17 mars 2014, la conseillère en placement a constaté que « vous deviez me faire parvenir divers documents le lendemain du 28 février, afin de vous annoncer aux prestations cantonales. ( ) Vous êtes malheureusement maintenant hors délai pour une annonce aux prestations cantonales. Un courrier suivra dans ce sens », et a informé l’intéressée qu’elle annulait son dossier chômage au 31 janvier 2014, date de la fin du délai-cadre.
Le courrier annoncé a été adressé à l’intéressée le même jour. Il lui est confirmé que son dossier en qualité de demandeuse d’emploi est annulé en raison de la prise d’un emploi le 1er janvier 2014.
La caisse de chômage du SIT a versé à l’intéressée ses dernières indemnités pour le mois de décembre 2013, le 16 décembre 2013.
Le 18 septembre 2014, l’intéressée s’est présentée à l’Office régional de placement (ci-après ORP), en vue de l’octroi de prestations cantonales. L’intéressée a signé le formulaire d’annonce aux prestations cantonales le 23 septembre 2014.
Par décision du 16 octobre 2014, le service juridique de l’Office cantonal de l’emploi (ci-après OCE), constatant qu’elle avait épuisé son droit aux indemnités de chômage le 31 janvier 2014, a considéré que la demande de prestations cantonales avait été déposée tardivement et a rejeté sa demande.
L’intéressée a formé opposition le 14 novembre 2014, alléguant que pendant la durée de son chômage, sa conseillère en personnel avait été en arrêt maladie et qu’elle n’avait pu de ce fait bénéficier d’aucun conseil.
Par décision du 16 décembre 2014, le service juridique de l’OCE a rejeté l’opposition, soulignant que l’intéressée avait été dûment informée, lors de l’entretien de conseil du 28 février 2014, du fait qu’elle avait la possibilité de déposer une demande de prestations cantonales ; son attention avait alors été attirée sur la nécessité d’agir dans le délai d’un mois à compter de la fin de son droit aux indemnités de chômage. Un document explicatif lui avait au surplus été remis par l’ORP. Ainsi, selon le service juridique de l’OCE, « dès lors que le délai-cadre d’indemnisation de l’intéressée est échu le 31 janvier 2014 et que ses dernières indemnités de chômage lui ont été versées en décembre 2013, force est de constater que son annonce aux prestations cantonales effectuée en date du 18 septembre 2014 était tardive ».
L’intéressée, représentée par le syndicat interprofessionnel des travailleuses et travailleurs - SIT, a interjeté recours le 2 février 2015 contre ladite décision sur opposition. Elle rappelle qu’elle avait déjà déposé une demande de prestations cantonales le 2 août 2013, du fait que son droit à 400 indemnités allait prendre fin. Son droit ayant toutefois été porté à 520 indemnités lorsqu’elle avait accompli l’âge de 55 ans révolus, soit en septembre 2013, l’OCE avait considéré que sa demande devenait sans objet. Lors de l’entretien du 28 février 2014, sa conseillère lui avait confirmé qu’elle allait réactiver cette demande du 2 août 2013 - qui avait été suspendue du fait de la prolongation de la durée d’indemnisation - et qu’elle allait elle-même transférer le dossier au service des emplois de solidarité de l’Office cantonal de l’emploi (ci-après service EdS). Lorsqu’elle avait reçu le courriel du 17 mars 2014, elle n’avait pas compris qu’il n’était plus question de son droit aux prestations cantonales.
Elle relève qu'elle a contacté à plusieurs reprises une collaboratrice du service EdS entre mars et mai 2014, ce qui prouve, selon elle, qu’elle pensait avoir intégré le programme EdS et produit l'échange de courriels y relatifs datés des 5 et 12 mai 2014.
Elle fait dès lors valoir une violation du principe de la bonne foi et de la confiance.
Elle considère également que la décision litigieuse est particulièrement choquante, dans la mesure où son intérêt privé à intégrer un programme EdS devrait l’emporter sur l’intérêt public de l’administration « à appliquer de manière rigoureuse et disproportionnée le délai de l’art. 33 LMC ».
Elle conclut dès lors à l’annulation de la décision sur opposition du 16 décembre 2014, de sorte qu’elle puisse être inscrite auprès du service EdS.
Dans sa réponse du 18 février 2015, le service juridique de l’OCE a conclu au rejet du recours, considérant que l’intéressée n’avait apporté aucun élément nouveau permettant de revoir la décision du 16 décembre 2014. Il a considéré que l’intéressée ne pouvait de bonne foi conclure que sa conseillère réaliserait sans autre les démarches nécessaires pour préserver ses droits, s’agissant des prestations cantonales, dans la mesure où celle-ci lui avait remis un courrier explicatif et une liste de documents à transmettre. Il a relevé que malgré le courriel du 17 mars 2014 et l’avis d’annulation de son dossier, l’intéressée ne s’était pas manifestée, et que ce n’est que début mai 2014 qu’elle avait repris contact avec les bureaux de l’OCE par courriel.
Ce courrier a été transmis à l’intéressée et la cause gardée à juger.
EN DROIT
En vertu de l’art. 134 al. 3 let. b LOJ, la chambre des assurances sociales connaît en outre des contestations prévues à l’art. 49 al. 3 de la loi en matière de chômage du 11 novembre 1983 en matière de prestations cantonales complémentaires (LMC - J 2 20).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le présent recours est recevable (art. 49 al. 3 LMC, art. 89B de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 - LPA ; RS E 5 10).
Le litige porte sur le droit de l’OCE de considérer que la demande de prestations cantonales déposée par l’intéressée en septembre 2014 l’a été tardivement.
La LMC a été modifiée par la loi 9922 du 11 juin 2007, entrée en vigueur le 1er février 2008. Elle règle l'application dans le canton de Genève de la législation fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0 ; art. 1 al. 1 let. a LMC). Elle vise aussi, par des mesures cantonales, à favoriser le placement rapide et durable des chômeurs dans le marché de l'emploi et à renforcer les compétences des chômeurs par l'octroi de mesures d'emploi, de formation et de soutien à la réinsertion. Elle institue pour des chômeurs sans perspective de réinsertion rapide des possibilités de maintien en activité professionnelle afin de prévenir leur marginalisation (art. 1 let. b, c et e LMC).
L'art. 7 LMC prévoit à titre de prestations complémentaires cantonales de chômage les prestations en cas d’incapacité passagère de travail, totale ou partielle (a), l’allocation de retour en emploi (b), le programme cantonal d'emploi et de formation (c), le programme d’emplois de solidarité sur le marché complémentaire de l’emploi (d).
Le nouveau chapitre VA du titre III, comprenant les art. 45D ss, est consacré au "Programme d'emplois de solidarité sur le marché complémentaire de l'emploi".
Ce programme est destiné aux personnes qui ont épuisé leurs droits à l'assurance-chômage sans que les mesures prévues dans la loi se soient avérées fructueuses.
Aux termes de l’art. 45E LMC,
« 1 Peuvent bénéficier d’un emploi de solidarité les chômeurs domiciliés dans le canton de Genève au moment de l’octroi de la mesure. A la même condition de domicile, peuvent également bénéficier d’un emploi de solidarité les personnes à la recherche d’un emploi après avoir exercé une activité indépendante et qui se sont inscrites auprès de l’office cantonal de l’emploi.
2 Les étrangers non visés par l’Accord sur la libre circulation des personnes ou la Convention AELE doivent justifier, en sus, d’un domicile préalable dans le canton de Genève pendant 2 ans au moins dans les 3 ans qui précèdent l’ouverture du droit et être titulaires d’un permis B, C ou F.
3 Le transfert du domicile hors du canton entraîne la fin de la mesure.
4 Le chômeur doit en outre :
a) avoir épuisé son droit aux indemnités fédérales;
b) être apte au placement;
c) ne pas avoir subi, pendant le délai-cadre d’indemnisation fédérale, de suspension du droit à l’indemnité de 31 jours et plus pour les motifs énumérés à l’article 30, alinéa 1, lettres c, d, e, f et g, de la loi fédérale;
d) ne pas avoir fait l’objet d’une condamnation pénale ou administrative en raison d’une infraction réprimée aux articles 105, 106 et 107 de la loi fédérale, ainsi que 47 et 48 de la présente loi ».
« 1 Le chômeur doit s'inscrire auprès de l'autorité compétente au plus tard dans le mois qui suit la fin de son droit aux indemnités fédérales de chômage; les cas de rigueur demeurent réservés. Les bénéficiaires de prestations d'aide sociale qui sont adressés par l'Hospice général à l'autorité compétente dans le cadre de l'application de l'article 42A, alinéa 2, de la loi sur l’insertion et l'aide sociale individuelle, du 22 mars 2007, pour une allocation de retour en emploi ou un emploi de solidarité, ne doivent pas s'inscrire au chômage pour bénéficier immédiatement de ces prestations. 2 3 Le chômeur au bénéfice d’un stage de requalification cantonal peut solliciter ou se voir assigner une allocation de retour en emploi pendant toute la durée du stage ».
« 1 Le chômeur doit s'inscrire auprès de l'autorité compétente au plus tard dans le mois qui suit la fin de son droit aux indemnités fédérales de chômage; les cas de rigueur demeurent réservés. 2 Le stage de requalification cantonal précise notamment :
a) les diverses mesures octroyées;
b) les objectifs à atteindre par le chômeur;
c) les autres obligations mises à la charge de ce dernier et de l’entité qui l'occupe.
3 La procédure est définie pour le surplus par les organes compétents ».
En l'espèce, il n'est pas contesté que l’intéressée a déposé sa demande de prestations cantonales plus d’un mois après la fin de son délai-cadre, échu le 31 janvier 2014, puisqu'elle ne s'est inscrite que le 18 septembre 2014.
a) Les art. 33 et 45A LMC réservent toutefois les cas de rigueur.
Selon l'art. 35 al. 1er du règlement d'exécution de la loi en matière de chômage, du 23 janvier 2008 (RMC ; J 2 20.01), sont notamment considérés comme cas de rigueur au sens de l'art. 45A al. 1er LMC la prise d'un emploi avant la fin du droit aux indemnités ou dans le mois qui suit (let. a) et l'incapacité de travail due à une maladie ou à un accident pendant le mois qui suit (let. b). L'art. 35 al. 2 RMC prévoit que, dans tous les cas, le chômeur doit s'inscrire auprès de l'autorité compétente au plus tard dans le mois qui suit la fin de l'empêchement (cf. également l’art. 24 RMC).
b) En l’occurrence, l’intéressée a travaillé du 2 janvier au 31 mars 2014, de sorte qu’elle a pris un emploi avant la fin de son droit aux indemnités. L’art. 35 al. 2 RMC permet dans ce cas au chômeur de s’inscrire dans le mois qui suit la fin de l’empêchement. En l’occurrence, ayant travaillé jusqu’à fin mars 2014, il lui appartenait de s’inscrire avant la fin du mois d’avril 2014 au plus tard. Or, elle ne s’est manifestée qu’en septembre 2014.
L’art. 33 LMC concerne en effet les allocations de retour en emploi et l’art. 45A LMC, les stages de requalification cantonaux. Quant à l’art. 39 al. 1 RMC, il se borne à prévoir que « pour pouvoir bénéficier d'un emploi de solidarité, le chômeur doit remplir les conditions énumérées à l'article 45E, alinéa 4, de la loi cantonale et formuler une demande écrite ».
Il est vrai toutefois que les demandes sont déposées dans le but d’obtenir des prestations cantonales d’une façon générale ; elles ne visent en principe pas encore, à ce stade, une prestation cantonale en particulier.
b) Une véritable ou authentique lacune (lacune proprement dite) suppose que le législateur s’est abstenu de régler un point qu’il aurait dû régler et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n’appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse mais que celle-ci est insatisfaisante. D’après la jurisprudence, seule l’existence d’une lacune authentique appelle l’intervention du juge, tandis qu’il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d’invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d’un abus de droit, voire d’une violation de la Constitution (ATF 125 III 427 consid. 3a et les arrêts cités ; cf. aussi ATF 127 V 41 consid. 4b/cc et 124 V 348 consid. 3b/aa).
c) Il s’agit en l’espèce de déterminer si le législateur a en réalité souhaité, délibérément, que le demandeur d’un emploi de solidarité puisse déposer en tout temps une demande d'EdS, alors qu’il a expressément prévu un délai d'un mois à compter de la fin du droit aux indemnités fédérales pour les allocations de retour en emploi et pour les stages de requalification cantonaux. La question peut toutefois être laissée ouverte au vu de ce qui suit.
En vertu de l’art. 27 al. 3 LPGA, si un assureur constate qu’un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d’autres assurances sociales, il les en informe sans retard.
En tant que principe général du droit des assurances sociales, le devoir de renseigner s’applique également en droit cantonal (voir par ex. décision CCR en matière RMCAS du 10.02.1998 en la cause S.M. ; cf. aussi ATAS/728/2010 du 24 juin 2010).
b) En l’occurrence, l’intéressée n’allègue pas avoir été mal renseignée, voire pas renseignée du tout, sur la nécessité d’agir dans le délai d’un mois. Elle ne conteste ainsi pas que lors de l’entretien du 28 février 2014, elle ait été dûment informée sur la possibilité d’obtenir des prestations cantonales à l’expiration de son droit aux indemnités de l’assurance-chômage fédéral, et du délai dans lequel elle devait déposer sa demande. Preuve en est quoi qu’il en soit le procès-verbal d’entretien, ainsi que le document qui lui a alors été remis.
b) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1; ATF 128 II 112 consid. 10b/aa; ATF 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 381 consid. 7.1 et les nombreuses références citées).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6; ATF 129 I 161 consid. 4.1, ATF 126 II 377 consid. 3a et les références citées).
Une autorité ne peut toutefois pas valablement promettre le fait d’une autre autorité (ATFA non publié K 7/04 du 27 janvier 2005, consid. 3.1).
c) Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).
d) Certes n’y a-t-il pas dans le procès-verbal d’entretien du 28 février 2014 de déclaration de la conseillère en placement, selon laquelle celle-ci se chargerait elle-même de la réinscription de l’intéressée aux mesures cantonales. Bien au contraire, la conseillère en placement a clairement indiqué que l’intéressée était ce jour-là expressément informée de la possibilité de déposer une demande de prestations cantonales. Les termes utilisés semblent exclure qu’elle ait proposé à l’intéressée d’assumer elle-même cette démarche. Au surplus, rien dans le dossier ne fait état de ce que la demande du 2 août 2013 aurait été suspendue, et dans son courrier du 4 septembre 2013, le service juridique de l’OCE avait annoncé à l’intéressée, sans ambiguïté aucune, que cette demande devenait sans objet.
e) Il y a toutefois lieu de relever que le 28 février 2014 représente le dernier jour du mois suivant la fin de son droit aux indemnités fédérales de chômage. On ne comprend dès lors pas que sa conseillère se borne à aborder avec elle un point sur les EdS, à lui transmettre les documents y relatifs et à attirer son attention sur le fait que « toute demande doit être déposée à l’Office cantonal de l’emploi au plus tard dans le mois qui suit la fin de votre droit aux indemnités fédérales de chômage », alors que l’entretien se déroule précisément le 28 février 2014. La conseillère prend note de ce que l’intéressée a retrouvé un emploi depuis le 2 janvier 2014. Elle n’en tire cependant aucune conclusion. A aucun moment de l’entretien, il n’est question du report de délai prévu à l’art. 35 al. 2 RMC. Or, il appartenait à la conseillère de terminer l’entretien, soit en expliquant à l’intéressée que sa demande de prestations cantonales devait impérativement être déposée le jour même – ce qui rendrait vraisemblable que l’intéressée ait cru que son dossier était directement transféré au service EdS – soit en lui signalant qu’elle disposait d’un délai d’un mois à compter de la fin de son emploi - information qui n’apparaît pas lui avoir été donnée.
f) Le service juridique de l’OCE relève que malgré le courriel du 17 mars 2014 et l’avis d’annulation du dossier, l’intéressée ne s’est pas manifestée.
Il y a à cet égard lieu de constater que l’intéressée est informée par le courriel de ce que son dossier chômage est annulé au 31 janvier 2014, et par le courrier, qu’il est annulé en raison de sa prise d’emploi le 1er janvier 2014. La chambre de céans considère dès lors que l’intéressée pouvait fort bien avoir compris, au degré de vraisemblance requis par la jurisprudence, que sa conseillère en placement tenait ainsi compte de la fin de son droit aux indemnités fédérales, d’une part, et de sa prise d’un emploi à durée déterminée, d’autre part.
Il y a, partant, lieu de mettre l’intéressée au bénéfice d’un EdS, pour autant que les autres conditions soient remplies.
Aussi le recours est-il admis, la décision du 16 décembre 2014 annulée, et la cause renvoyée à l’OCE.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
L’admet et annule la décision du 16 décembre 2014.
Renvoie la cause à l’OCE dans le sens des considérants.
Condamne l’intimé à verser à la recourante une indemnité de CHF 2'000.- à titre de dépens.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
La présidente
Doris GALEAZZI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le