POUVOIR JUDICIAIRE
A/2482/2014 ATAS/135/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 24 février 2015
2ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à GENÈVE
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né le ______ 1975, domicilié à Genève, au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation dès le 13 novembre 2008 à la suite de son inscription au chômage à cette même date, a fait l’objet de la part de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), le 17 novembre 2010, d’une décision d’inaptitude au placement dès le 1er septembre 2010, pour le motif que malgré plusieurs décisions de suspension de son droit à l’indemnité de chômage en raison notamment de recherches personnelles d’emploi inexistantes, il n’avait pas non plus produit le formulaire de recherches personnelles d’emploi pour le mois de septembre 2010 dans le délai imparti à cette fin, et avait ainsi démontré qu’il persistait à n’entreprendre aucune démarche pour retrouver un emploi afin de mettre un terme à sa période de chômage.
L’assuré a retrouvé un emploi chez B______, Branch of C_____ SA, mais il a reçu son congé pour le 30 avril 2013. Il s’est inscrit au chômage le 7 mai 2013 pour un emploi à plein temps. Un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur du 7 mai 2013 au 6 mai 2015.
L’assuré a fait l’objet de plusieurs décisions de suspension de son droit à l’indemnité de chômage, à savoir :
le 30 octobre 2013 pour une durée de 5 jours, pour absence injustifiée à l’entretien de conseil du 26 septembre 2013 ;
le 31 octobre 2013 pour une durée de 5 jours, pour recherches personnelles d’emploi nulles en juillet 2013 ;
le 31 octobre 2013 pour une durée de 9 jours, pour recherches personnelles d’emploi nulles en août 2013.
Le 7 avril 2014, l’assuré a déposé à l’OCE une nouvelle demande d’indemnité de chômage, après la fin d’un contrat comme cariste chez D_____. Il lui restait 227 indemnités de chômage jusqu’à la fin de son délai-cadre d’indemnisation.
Le 12 mai 2014, l’assuré a signé un contrat d’objectifs de recherches d’emploi, aux termes duquel il devait effectuer au minimum huit recherches d’emploi par mois dans la logistique, comme cariste, manutentionnaire, poseur-emboiteur, opérateur en horlogerie, par des réponses à des annonces, des visites personnelles, l’inscription dans une agence de placement, des offres spontanées et des contacts téléphoniques. Il devait remettre ses recherches d’emploi à l’office régional de placement (ci-après : ORP) en fin de mois (à partir du 25) ou au plus tard le 5 du mois suivant ; il n’y avait pas de lettre de rappel.
N’ayant pas reçu de recherches personnelles d’emploi de la part de l’assuré pour le mois de mai 2014, l’ORP a transmis le dossier au service juridique de l’OCE.
Par décision du 7 juillet 2014, l’OCE a prononcé la suspension du droit de l’assuré à l’indemnité de chômage pour une durée de 31 jours dès le 1er juin 2014.
D’après un courriel du 8 juillet 2014 d’une employée de l’OCE au conseiller en personnel de l’assuré, ce dernier a cherché à joindre son conseiller en personnel à l’OCE pour l’informer de son hospitalisation depuis le 30 juin 2014, de son souci de n’avoir pas pu lui envoyer notamment ses recherches personnelles d’emploi et de sa crainte d’être pénalisé pour ce motif.
Le 9 juillet 2014, l’assuré est passé à l’OCE parce que sa caisse de chômage refusait de lui faire une avance sur salaire. Il a été aussitôt reçu par son conseiller en personnel, à qui il a présenté un certificat médical attestant d’une incapacité de travail à 100 % du 1er au 11 juillet 2014, et a annoncé qu’il allait faire recours contre la décision de suspension précitée en apportant les preuves de ses recherches d’emploi pour le mois de mai 2014, et confirmé qu’il viendrait au rendez-vous fixé au 16 juillet 2014 et lui apporterait ses recherches personnelles d’emploi pour le mois de juin 2014.
Par courrier recommandé du 14 juillet 2014, l’assuré a formé « recours » auprès de l’OCE contre la décision de suspension du 7 juillet 2014. Il avait effectué ses recherches d’emploi en mai 2014 et avait amené et remis personnellement la « feuille officielle » au guichet de l’OCE, comme il le faisait tous les mois. Ce formulaire, dont il n’avait pas gardé un double, devait avoir été perdu par les services de l’OCE. Sur conseil du secrétariat de l’OCE, il avait passé sa journée à recontacter les agences de placement auprès desquelles il avait fait ses recherches d’emploi en mai 2014 pour obtenir la confirmation de ses démarches ; il produisait deux justificatifs de ses recherches d’emploi de mai 2014 (de Inter ExpoLogistics SA et Pelichet Expositions SA), en annonçait trois autres (des agences DHL et Interima Expositions, fermées durant la période estivale, et de ALP Emploi), et indiquait que trois autres, concernant des recherches faites par téléphone (auprès de Leutenegger, Man Emploi et One placement), ne pouvaient être obtenues en raison du temps écoulé. Il s’est plaint de carences de l’OCE dans le traitement de son dossier (prétendant notamment que les précédentes décisions de suspension de son droit à l’indemnité de chômage ne lui avaient pas été notifiées par écrit, qu’il avait été désinscrit du chômage lors de missions temporaires vers la fin 2013 sans avertissement téléphonique, qu’il avait dû se réinscrire, et que son nouveau conseiller en personnel ne prêtait pas plus d’attention à son cas que le précédent). Les soucis perpétuels que les services de l’OCE lui faisaient subir n’amélioraient pas son état de santé, déjà affecté. Il n’était pas responsable de la perte de son formulaire de recherches d’emploi pour mai 2014, et ne pouvait assumer 31 jours de suspension de son droit à l’indemnité de chômage, tant psychologiquement que financièrement.
En réponse à une demande de l’OCE de préciser la date à laquelle il était venu déposer ses recherches personnelles d’emploi pour mai 2014, l’assuré a, par un écrit du 22 juillet 2014, certifié qu’il les avait remises au guichet de l’ORP le 5 mai 2014.
Le 24 juillet 2014, le centre de numérisation de l’OCE a indiqué que, recherches faites dans ses archives, aucun document relatif à des recherches d’emploi de l’assuré pour mai 2014 n’avait été retrouvé.
Par décision du 29 juillet 2014 sur opposition, notifiée par pli recommandé, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé sa décision du 7 juillet 2014. L’OCE n’était pas en possession des recherches d’emploi de l’assuré pour mai 2014 ; des investigations avaient été effectuées non seulement pour un dépôt au guichet le 5 mai 2014 (comme indiqué par l’assuré), mais aussi le 5 juin 2014 (dans l’idée que l’assuré s’était trompé de mois en indiquant la date du 5 mai 2014 pour des recherches d’emploi effectuées en mai 2014). Il avait tenu compte des précédents manquements de l’assuré pour fixer à 31 jours la durée de la suspension du droit de l’assuré à l’indemnité de chômage.
Par acte du 25 août 2014, l’assuré a recouru à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice contre cette décision sur opposition de l’OCE. Il avait effectué ses recherches personnelles d’emploi en mai 2014 (ainsi que l’attestaient les trois justificatifs joints à son recours, de Inter ExpoLogistics SA, Pelichet Expositions SA et ALP Emploi), et avait amené son formulaire au guichet de l’OCE le 5 juin 2014. Ce formulaire avait été perdu par l’OCE. Ce n’était pas à lui d’en supporter les conséquences.
Par courrier non daté reçu le 10 septembre 2014 à la chambre des assurances sociales, l’OCE a déclaré persister intégralement dans les termes de sa décision sur opposition du 29 juillet 2014, l’assuré n’apportant aucun élément nouveau permettant de revoir sa position.
La chambre des assurances sociales a communiqué une copie de ce courrier à l’assuré, en lui impartissant un délai au 6 octobre 2014 pour consulter le dossier et formuler d’éventuelles observations.
L’assuré n’a pas présenté d’observations.
La cause a été gardée à juger.
EN DROIT
b. La procédure devant la chambre de céans est régie par les dispositions de la LPGA et celles du titre IVA (soit les art. 89B à 89I) de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA - RS E 5 10), complétées par les autres dispositions de la LPA en tant que ses articles précités n'y dérogent pas (art. 89A LPA), les dispositions spécifiques que la LACI contient sur la procédure restant réservées (art. 1 al. 1 LACI, cf. notamment art. 100 ss LACI).
Le recours a été interjeté en temps utile, soit dans le délai légal de trente jours à compter de la notification de la décision attaquée (art. 60 al. 1 LPGA).
Il satisfait aux exigences de forme et de contenu prescrites par l’art. 89B LPA.
Le recourant a qualité pour recourir contre la décision attaquée (art. 59 LPGA).
c. Le présent recours sera donc déclaré recevable.
Selon l’art. 26 al. 2 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011, l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date ; à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération.
Dans sa version antérieure au 1er avril 2011, l’OACI prévoyait, à son art. 26 al. 2bis, que si l'assuré n'avait pas remis ses justificatifs à cette même échéance, l'office compétent lui impartissait un délai raisonnable pour le faire, et que simultanément, il l'informait par écrit qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourraient pas être prises en considération. Quand un assuré ne faisait parvenir ses recherches d'emploi que dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3).
Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non-prise en compte des recherches d'emploi et, partant, une suspension du droit à l’indemnité - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (ne prévoyant plus l'octroi d'un délai de grâce) ; il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI ; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013).
Ainsi, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves de recherches d’emploi suffisantes en quantité et qualité ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI, sans qu'un délai supplémentaire ne doive être imparti (ATAS/140/2014 du 3 février 2014 consid. 4).
La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI). L'OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, ch. 114 ss ad art. 30).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, op. cit., p. 2435, n° 855). En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (Bulletin LACI/D72). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1).
Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011, consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 63 ad art. 30).
Les directives du SECO paraissent assimiler ces deux situations, en prévoyant dans l’un et l’autre cas que la faute est légère et appelle une suspension de 5 à 9 jours lors du premier manquement, que la faute est de légère à moyenne lors d’un deuxième manquement et appelle une suspension de 10 à 19 jours, et que lors d’un troisième manquement le dossier est renvoyé à l'autorité cantonale pour décision. À ce troisième stade, et a fortiori lorsqu’il y a lieu de tenir compte d’antécédents, l’autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation, permettant de nuancer la sanction selon que le manquement tient à un défaut ou une insuffisance de recherches d’emploi ou à une production tardive de recherches effectuées suffisantes en nombre et qualité.
b. S’agissant de la remise tardive du formulaire sur les recherches d’emploi effectuées, le Tribunal fédéral a confirmé qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assuré avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction, non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité, mais uniquement d’un seul jour (arrêt du Tribunal fédéral 8C_2/2012 du 14 juin 2012). Il a fait de même dans un cas où l’assuré avait remis ses recherches d’emploi avec un jour de retard seulement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_64/2012 du 26 juin 2012). En revanche, le Tribunal fédéral a confirmé une sanction de quatre jours de suspension dans un cas dans lequel l’assuré n’avait remis la preuve de ses recherches personnelles d’emploi qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension (arrêt 8C_885/2012 du 2 juillet 2013 ; cf. aussi arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_73/2013 du 29 août 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013 ; ATAS/140/2014 du 3 février 2014). Dans un arrêt 8C_537/2013 du 16 avril 2014, il a annulé la réduction de la suspension de cinq à trois jours que la chambre de céans avait prononcée par un arrêt du 26 juin 2013, et a confirmé la décision sur opposition de l’office intimé, dans un cas dans lequel l’assuré alléguait avoir envoyé à temps (le 2 février 2013) le formulaire de ses recherches d’emploi (pour janvier 2013) mais que l’office intimé disait n’avoir pas reçu ; il a jugé que la chambre de céans avait abusé de son pouvoir d’appréciation en réduisant la durée de la sanction, conforme au barème du SECO ; le fait que l’assuré avait bien effectué un nombre suffisant de recherches d’emploi durant la période considérée et jusque-là toujours remis à temps le formulaire ad hoc à l’office intimé ne constituait pas des critères d’évaluation pertinents pour fixer la durée de la suspension du droit à l’indemnité ; l’assuré n’avait pas remis spontanément les pièces requises en temps voulu, mais uniquement en annexe à son opposition. Dans un arrêt 8C_591/2012 du 29 juillet 2013, le Tribunal fédéral a confirmé l’annulation de toute sanction par la juridiction cantonale dans un cas où l’assuré avait pu prouver avoir déposé à temps l’enveloppe comprenant ses recherches personnelles d’emploi dans la boîte aux lettres du service compétent.
En cours de procédure, le recourant a pu prouver avoir effectué en mai 2014 au moins trois des huit recherches qu’il affirme avoir effectuées durant ce mois. Il n’est certes pas impossible qu’il avait effectué d’autres recherches d’emploi en mai 2014, suffisamment au regard des huit requises, mais force est de retenir que cela n’est pas établi, non seulement de façon certaine, mais même au regard de la règle prévalant en matière d’assurances sociales, voulant qu’un fait soit tenu pour établi s’il apparaît s’être produit en s’en tenant à un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2). Il n’existe en revanche pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a). C’est donc un défaut de recherches personnelles d’emploi qu’il s’agit de sanctionner en l’espèce.
Au demeurant, il n’est pas davantage établi que le recourant est venu apporter au guichet de l’office intimé le formulaire relatif à des recherches d’emploi de mai 2014. Lui-même s’est d’ailleurs au mieux trompé de date en indiquant, en réponse à l’office, que c’était le 5 mai 2014, puis, dans son recours, que c’était le 5 juin 2014. Mais il n’a pas pu étayer ses dires, ne serait-ce que par un début de vraisemblance qu’il a effectivement apporté le formulaire considéré au guichet de l’office. Or, quoique pas totalement exclu, il est tout de même peu vraisemblable qu’un courrier déposé au guichet de l’office se perde au sein de ce dernier. Les recherches que ledit office a entreprises en son sein pour trouver ledit formulaire n’ont pas abouti.
b. Indépendamment de la réitération d’un tel manquement, il faut souligner que le recourant était parfaitement au courant de la nécessité non seulement d’effectuer ses recherches d’emploi conformément au contrat d’objectifs de recherches d’emploi qu’il avait signé, mais aussi de faire parvenir à temps à l’office intimé, chaque mois, le formulaire dûment rempli des recherches personnelles d’emploi effectuées. Il avait déjà fait l’expérience, lors d’une période d’indemnisation antérieure, en particulier en 2010, des conséquences de recherches d’emploi inexistantes, sous la forme d’une décision d’inaptitude au placement. Il avait été dûment informé par son conseiller en personnel. Il avait signé un contrat d’objectifs de recherches d’emploi explicite aussi sur cette question (comportant la précision qu’aucune lettre de rappel ne serait envoyée en cas de non-remise à temps du formulaire). Il avait en outre à nouveau fait l’objet, à deux reprises à fin octobre 2013, d’une suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour recherches d’emploi nulles en juillet et en août 2013, deux sanctions dont il n’y a aucune raison de ne pas tenir compte, nonobstant l’allégation du recourant que ces décisions ne lui auraient pas été notifiées, dès lors qu’il résulte du procès-verbal de son entretien du 16 décembre 2013 avec son conseiller en personnel, que ce dernier lui a remis une copie de ces décisions qu’il prétendait n’avoir pas reçues.
La prise en compte de ces deux derniers antécédents - à l’exclusion des précédents remontant à plus de deux ans (art. 45 al. 5 phr. 2 OACI) - amène, en conjonction avec le fait que le nouveau manquement tient à un défaut ou une insuffisance de recherches d’emploi, à qualifier ce dernier manquement de grave, au sens de l’art. 45 al. 3 let. c OACI.
En retenant le nombre minimal de jours de suspension prévu dans cette hypothèse, à savoir 31 jours, l’office intimé a fait de son pouvoir d’appréciation un usage que la chambre de céans ne voit pas de motif de ne pas retenir comme pleinement valable et mesuré.
c. Aussi est-ce à juste titre que l'office intimé a sanctionné le recourant d’une suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de 31 jours, en application des art. 30 al. 1 let. d LACI et 45 al. 3 let. c OACI.
Le présent recours sera donc rejeté.
Le recourant n'a pas agi témérairement ou à la légère. Aussi la présente procédure sera-t-elle gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Selon l’art. 85 LTF, s’agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable si la valeur litigieuse est inférieure à 30’000 francs (al. 1 let. a). Même lorsque la valeur litigieuse n’atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe (al. 2). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie NIERMARECHAL
Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le