POUVOIR JUDICIAIRE
A/3594/2014 ATAS/74/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 3 février 2015
2ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à VERNIER
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né le ______ 1951, domicilié chemin du B______ ______ à Vernier (GE), s’est inscrit au chômage le 8 juillet 2014, se déclarant à la recherche d’un emploi à plein temps comme transitaire et responsable de vente à partir du 1er septembre 2014.
L’Office régional de placement (ci-après : ORP), soit l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), l’a mis au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation dès le 1er septembre 2014.
À teneur d’un contrat d’objectifs de recherches d’emploi qu’il a signé le 30 juillet 2014, l’assuré devait remettre à l’ORP en fin de mois (à partir du 25) ou au plus tard le 5 du mois suivant, sans qu’une lettre de rappel ne lui soit envoyée, au moins quatre recherches d’emploi réparties sur l’ensemble du mois, reportées sur le formulaire ad hoc, le non-respect des instructions considérées exposant à des sanctions.
Le 22 septembre 2014, l’assuré a eu un entretien de conseil avec son conseiller en personnel de l'ORP. Il s'y était présenté avec tout son dossier, comportant ses recherches d'emploi pour septembre 2014, mais ledit conseiller lui avait dit que c'était trop tôt de les produire et qu'il lui fallait le faire entre le 25 septembre 2014 et le 5 octobre 2014.
N’ayant pas reçu d’indications quant aux recherches d’emploi exigées de l’assuré pour le mois de septembre 2014, le conseiller en personnel attitré de l’assuré au sein de l’OCE a envoyé à ce dernier une décision datée du 14 octobre 2014 prononçant une suspension de son droit à l’indemnité de chômage de cinq jours à compter du 14 octobre 2014, pour le motif que ses recherches personnelles d’emploi étaient « nulles (zéro) » en septembre 2014.
Par courriel du 17 octobre 2014, l’assuré a indiqué à son conseiller en personnel que la décision précitée, qu'il venait de recevoir, le surprenait beaucoup et le choquait, car il avait remis sa liste de recherches comportant six recherches d'emploi le 22 septembre 2014, lors de leur entretien de conseil. Il lui apporterait le tout lors de l'entretien de conseil suivant, fixé au 23 octobre 2014.
Le lendemain 18 octobre 2014, l'assuré a envoyé à son conseiller en personnel, annexe à un courriel, une copie de ses recherches d'emploi et des justificatifs y relatifs pour le mois de septembre 2014.
Par courrier recommandé daté du 20 septembre 2014 (recte : 20 octobre 2014), reçu le 21 octobre 2014, l'assuré a fait opposition auprès de l'OCE contre la décision susmentionnée le sanctionnant de cinq jours de suspension de son droit à l'indemnité de chômage, lui fournissant à nouveau une copie des justificatifs de ses recherches d'emploi pour septembre 2014, que, affirmait-il, il lui avait envoyé par courrier postal.
Le 23 octobre 2014, le centre de numérisation de l’OCE a indiqué au conseiller en personnel de l'assuré, après recherches dans les archives, qu’aucun document relatif à des recherches personnelles d’emploi de l’assuré pour septembre 2014 n’avait été trouvé.
De même, par courriel du 27 octobre 2014 à l'OCE, la caisse de chômage Unia a indiqué n'être pas en possession des recherches d'emploi de l'assuré.
Par décision sur opposition du 31 octobre 2014, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assuré et confirmé la décision de sanction du 14 octobre 2014. Le dossier de l’assuré ne contenait aucune trace du formulaire de recherches personnelles d’emploi pour septembre 2014. L’assuré n’avait pas prouvé avoir remis à l’ORP ses recherches d’emploi pour septembre 2014 dans le délai légal. Les pièces annexées à son opposition ne pouvaient être prises en considération dès lors qu'elles avaient été remises tardivement. La situation financière de l'assuré ne pouvait avoir d'incidence sur le bien-fondé de la suspension prononcée. La quotité de cette dernière respectait le barème du Secrétariat d'État à l'économie (ci-après : SECO).
Le 5 novembre 2014, l'assuré a adressé un courriel à l'OCE, déclarant faire recours contre la décision sur opposition précitée. Il avait envoyé le formulaire dûment rempli de ses recherches d'emploi de septembre 2014 par courrier postal, il ne pouvait pas savoir que l'OCE n'avait pas reçu ce courrier.
L'OCE a transmis ce courriel à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice par un courrier du 11 novembre 2014.
La chambre des assurances sociales a imparti à l'assuré un délai au 3 décembre 2014, correspondant à l'échéance du délai de recours contre la décision sur opposition précitée, pour indiquer si le courriel en question devait être considéré comme un recours et l'inviter à le compléter par un exposé des motifs, l'indication de ses moyens de preuve et sa signature manuscrite.
Par courrier recommandé du 24 novembre 2014, l'assuré a formé recours contre la décision sur opposition de l'OCE du 31 octobre 2014. Il avait envoyé ses recherches d'emploi à l'OCE par courrier normal et dans les délais, et ce n'est que le 17 octobre 2014, à réception de la décision de l'ORP du 14 octobre 2014, qu'il avait appris que ce courrier ne lui était pas parvenu. Il a réaffirmé que lors de l'entretien de conseil du 22 septembre 2014, il avait sur lui ses recherches d'emploi effectuées pour septembre 2014 et qu'il avait voulu les remettre à l'ORP, mais que son conseiller en personnel lui avait indiqué que c'était trop tôt, si bien qu'il était reparti avec les documents. Il avait envoyé deux à trois jours plus tard par la poste, par courrier normal, son formulaire de recherches d'emploi dûment rempli. À réception de la décision de l'ORP du 14 octobre 2014, il avait immédiatement envoyé un courriel à son conseiller en placement, accompagné des justificatifs relatifs à ses recherches d'emploi pour septembre 2014, et il avait formé opposition à ladite sanction, en joignant à nouveau tous les justificatifs nécessaires. Il avait en outre retrouvé un emploi à temps partiel et se trouvait donc en gain intermédiaire, et il n'avait jamais abusé du chômage, mais avait fait toujours scrupuleusement ses recherches d'emploi, déjà lors d'une précédente période de chômage remontant à 2009.
Dans sa réponse du 1er décembre 2014, l’OCE a indiqué que l’assuré n’apportait aucun élément nouveau permettant de revoir la décision attaquée. Le formulaire ad hoc relatif aux recherches d'emploi effectuées ainsi que les justificatifs que l'assuré avait envoyés à l'ORP le 18 octobre 2014, puis joint à son opposition du 20 octobre 2014, ne pouvaient être pris en considération, ayant été remis tardivement. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le dépôt de la copie d'une pièce ne disait rien sur la remise de l'original à l'autorité. Il n'y avait pas lieu d'opérer une distinction entre l'assuré qui n'effectuait pas de recherches d'emploi durant la période de contrôle et celui qui entreprenait des démarches mais ne fournissait pas la preuve des efforts entrepris durant la période de contrôle. La quotité de la suspension dépendait uniquement de la gravité de la faute, si bien que la situation personnelle et financière de l'assuré n'était pas un élément à prendre en considération. Le recours devait être rejeté.
Par courrier recommandé du 8 décembre 2014, l'assuré a confirmé que le 22 septembre 2014, lors de l'entretien avec son conseiller en personnel, il avait présenté à ce dernier sa feuille de recherches d'emploi avec les justificatifs, mais que ledit conseiller en personnel n'avait pas voulu prendre ces pièces, qui étaient versées selon lui trop tôt. Il a répété avoir envoyé ces pièces le 24 ou 25 septembre 2014 à l'OCE, affirmant être de bonne foi.
Par courrier recommandé du 24 janvier 2015, l'assuré a indiqué que son conseiller en personnel n'avait pas été contacté afin d’obtenir confirmation qu'il lui avait bien présenté ses recherches d'emploi le 22 septembre 2014 et l'avait invité à les lui faire parvenir ultérieurement. L'OCE n'avait pas pris position sur ce point.
La chambre des assurances sociales de la Cour de justice a transmis ce courrier à l'OCE pour information et a gardé la cause à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
b) La procédure devant la chambre de céans est régie par les dispositions de la LPGA et celles du titre IVA (soit les art. 89B à 89I) de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA ; RS E 5 10), complétées par les autres dispositions de la LPA en tant que ses articles précités n'y dérogent pas (art. 89A LPA), les dispositions spécifiques que la LACI contient sur la procédure restant réservées (art. 1 al. 1 LACI, cf. notamment art. 100 ss LACI).
Le recours a été interjeté en temps utile, soit dans le délai légal de trente jours à compter de la notification de la décision attaquée (art. 60 al. 1 LPGA).
Il satisfait aux exigences de forme et de contenu prescrites par l’art. 89B LPA.
Le recourant a qualité pour recourir contre la décision attaquée, en tant qu'elle prononce à son encontre, à titre de sanction, une suspension de son droit à des indemnités journalières de chômage. Il est en effet touché par cette décision et a un intérêt digne de protection à son annulation ou modification (art. 59 LPGA).
c) Le présent recours sera donc déclaré recevable.
Selon l’art. 26 al. 2 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011, l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date ; à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération.
Dans sa version antérieure au 1er avril 2011, l’OACI prévoyait, à son art. 26 al. 2bis, que si l'assuré n'avait pas remis ses justificatifs à cette même échéance, l'office compétent lui impartissait un délai raisonnable pour le faire, et que simultanément, il l'informait par écrit qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourraient pas être prises en considération. Quand un assuré ne faisait parvenir ses recherches d'emploi que dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3).
Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non-prise en compte des recherches d'emploi et, partant, une suspension du droit à l’indemnité - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (ne prévoyant plus l'octroi d'un délai de grâce) ; il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI ; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013).
Ainsi, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI, sans qu'un délai supplémentaire ne doive être imparti (ATAS/140/2014 du 3 février 2014 consid. 4).
La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI). L'OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, ch. 114 ss ad art. 30).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, op. cit., p. 2435, n° 855). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (Bulletin LACI/D72). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1).
Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011, consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 63 ad art. 30).
C’est donc pour la violation d’une prescription de forme que le recourant a été sanctionné d’une suspension de cinq jours de son droit à l’indemnité de chômage, à savoir le non-envoi – ou à tout le moins le non-envoi prouvé – du formulaire considéré en temps utile. Cette sanction se rattache à l’inobservation des prescriptions de contrôle du chômage ou des instructions de l’autorité compétente, visée par l’art. 30 al. 1 let. d LACI. Elle n’atteint cependant pas le degré de gravité des exemples d’une telle inobservation que cite cette disposition légale, comme le refus d’un travail convenable, le fait de ne pas se présenter à une mesure de marché du travail ou de l’interrompre sans motif valable, ou encore de compromettre ou empêcher, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but.
En revanche, le Tribunal fédéral a confirmé une sanction de quatre jours de suspension dans un cas dans lequel l’assuré n’avait remis la preuve de ses recherches personnelles d’emploi qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension (arrêt 8C_885/2012 du 2 juillet 2013 ; cf. aussi arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_73/2013 du 29 août 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013 ; ATAS/140/2014 du 3 février 2014). Dans un arrêt 8C_537/2013 du 16 avril 2014, il a annulé la réduction de la suspension de cinq à trois jours que la chambre de céans avait prononcée par un arrêt du 26 juin 2013, et a confirmé la décision sur opposition de l’office intimé, dans un cas dans lequel l’assuré alléguait avoir envoyé à temps (le 2 février 2013) le formulaire de ses recherches d’emploi (pour janvier 2013) mais que l’office intimé disait n’avoir pas reçu ; il a jugé que la chambre de céans avait abusé de son pouvoir d’appréciation en réduisant la durée de la sanction, conforme au barème du SECO ; le fait que l’assuré avait bien effectué un nombre suffisant de recherches d’emploi durant la période considérée et jusque-là toujours remis à temps le formulaire ad hoc à l’office intimé ne constituait pas des critères d’évaluation pertinents pour fixer la durée de la suspension du droit à l’indemnité ; l’assuré n’avait pas remis spontanément les pièces requises en temps voulu, mais uniquement en annexe à son opposition.
Dans un arrêt 8C_591/2012 du 29 juillet 2013, le Tribunal fédéral a confirmé l’annulation de toute sanction par la juridiction cantonale dans un cas où l’assuré avait pu prouver avoir déposé à temps l’enveloppe comprenant ses recherches personnelles d’emploi dans la boîte aux lettres du service compétent.
En l’espèce, cette preuve n’est pas rapportée, ni par les recherches que l’office intimé a entreprises en son sein et auprès de la caisse de chômage, ni par le recourant.
Or, si le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve ; et il a déjà été jugé qu’en matière d'indemnités de chômage, c’est l'assuré qui supporte les conséquences de l'absence de preuve concernant la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de ses recherches d'emploi (arrêts du Tribunal fédéral 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 2 ; 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4 ; C_294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 n. 25 p. 122 ; cf. aussi arrêt 8C_427/2010 du 25 août 2010 consid. 5.1 ; SPIRA, Le contentieux de la sécurité sociale, in : 100 ans de sécurité sociale en Suisse, Cahiers genevois de la sécurité sociale 1990 n. 7, p. 131).
Au demeurant, même au regard de la règle prévalant en matière d’assurances sociales, voulant qu’un fait soit tenu pour établi s’il apparaît s’être produit en s’en tenant à un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2), force est d’indiquer que, quoique pas totalement exclu, il est tout de même peu vraisemblable qu’un courrier déposé dans une boîte aux lettres de La Poste suisse ne soit pas acheminé à son destinataire ou qu’il se perde au sein de l’office intimé. Rien ne vient en l’espèce étayer un début de vraisemblance que le recourant a effectivement posté le courrier considéré. Cela ne signifie pas que le recourant est soupçonné de mentir ; il se peut qu’il se trompe, et soit persuadé de bonne foi d’avoir posté ledit courrier.
Peu importe par ailleurs - ce qui rend inutile une audition du conseiller en personnel du recourant -, que ce dernier a le cas échéant évoqué avec son conseiller en personnel, lors de l’entretien du 22 septembre 2014, les recherches d’emploi qu’il avait effectuées pour le mois de septembre 2014 (ce qui ne résulte pas du procès-verbal d’entretien) ou les lui aurait montrées (peut-être à l’issue dudit entretien). Il n’est pas reproché au recourant de n’avoir pas fait des recherches d’emploi, mais de ne pas avoir envoyé le formulaire ad hoc à l’OCE en temps utile. Or, il n’est pas contesté que le recourant est à tout le moins reparti dudit entretien le cas échéant en remportant le formulaire en question avec les justificatifs des recherches d’emploi effectuées, qu’il savait qu’il devait faire parvenir ce formulaire à l’OCE entre le 25 septembre 2014 et le 5 octobre suivant, et qu’il n’est pas prouvé qu’il l’a fait.
Compte tenu du nombre de dossiers que les conseillers en personnel ont à traiter, on ne saurait attendre d’eux qu’ils se souviennent de faits tels que ceux décrits en l’occurrence par le recourant, ni que, en tout état, ils prennent l’initiative de contacter des assurés dont ils n’auraient pas reçu en temps utile les pièces requises.
Même si le résultat peut paraître rigoureux, c’est donc à bon droit que l’office intimé a retenu, en l’occurrence, que les preuves de recherches d’emploi effectuées par le recourant pour septembre 2014 ne lui sont pas parvenues à temps, mais uniquement en annexe à l’opposition du recourant.
La durée de la suspension prononcée par l’office intimé est conforme au barème du SECO.
La faute commise, d’avoir omis d’envoyer à temps le formulaire de recherches d’emploi en croyant ensuite l’avoir envoyé, est certes légère. C’est cependant bien une faute légère que l’office intimé a retenue à la charge du recourant. Il n’est certes par ailleurs pas même allégué par l’office intimé que le recourant aurait déjà omis d’envoyer le formulaire sur ses recherches d’emploi ou tardé à le faire. Il n’empêche qu’il doit être retenu qu’il n’a pas remis spontanément et en temps utile le formulaire ad hoc à l’office intimé. Les faits sont similaires à ceux qui ont donné lieu à l’arrêt précité du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014.
La chambre de céans retient que l’office intimé est resté dans les limites de son pouvoir d’appréciation. Il n’y avait pas de raison de s’écarter du barème du SECO.
Aussi le présent recours sera-t-il rejeté.
Le recourant n'a pas agi témérairement ou à la légère. Aussi la présente procédure sera-t-elle gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie NIERMARECHAL
Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le